Patolegislacja. Dlaczego pandemia nie wybaczy fuszerki?

W marcu wybaczałem wszystko. W kwietniu wiele. W maju zaczynałem delikatnie krytykować. W październiku, po siedmiu miesiącach pandemii, mam jednak prawo oczekiwać przyzwoitej legislacji – szczególnie w walce z wirusem. Zamiast tego rządzący przygotowali rozporządzenie, które pokazuje, w kwestii stanowienia prawa pierwsza fala epidemii nie nauczyła ich niczego.

W zeszły piątek weszły w życie przepisy, które zmieniły dotychczasowe zasady funkcjonowania naszego kraju w stanie epidemii. Przeanalizujmy więc największe słabości Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Nieodrobiona lekcja nr 1 – czas

Rozporządzenie ukazało się kilkadziesiąt minut przed tym, gdy miało zacząć obowiązywać. Oczywiście w tego typu regulacjach nie powinno występować dwutygodniowe albo miesięczne vacatio legis. Pół godziny to jednak stanowczo za mało, nawet jeśli uznamy, że tempo wzrostu zakażeń w ostatnich dniach wszystkich zaskoczyło. Ale dlaczego spokojniejszych wakacyjnych miesięcy nie wykorzystano na rzetelne przygotowanie kilku wariantów projektów rozporządzeń, które byłyby odpowiednie w różnych scenariuszach? Pytanie to jest w zasadzie retoryczne, bo prawdopodobnie sprawa rozbiła się już o brak jakiegokolwiek myślenia scenariuszowego w odniesieniu do jesiennego rozwoju epidemii.

Nieodrobiona lekcja nr 2 – podstawa prawna

Wiosną wiele osób kwestionowało legalność nakazu noszenia maseczek w przestrzeniach publicznych. Ich argumenty znajdowały solidne uzasadnienie prawne. Jeśli więc maseczki mają być naszym kluczowym orężem w walce z epidemią, to powinniśmy za wszelką cenę przygotować trudną do podważenia podstawę prawną. Ta obecna, czyli Ustawa z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych wśród ludzi, pozwala na wprowadzanie tego typu środków profilaktycznych, ale tylko dla osób chorych lub podejrzewanych o zachorowanie.

Nie sposób jednak hurtowo uznać każdego przebywającego w Polsce za potencjalnie zarażonego, bo akt ten definiuje (art. 1 pkt. 21), że chodzi tu o osoby, które „miały styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia”. Uznawanie, że wirus jest tak rozpowszechniony w społeczeństwie, że każdy mógł się z nim zetknąć, jest więc gigantycznym nadużyciem. Naturalnie mam świadomość tego, że w pełni kompleksowej podstawy prawnej dla tego typu działań nie da się przygotować. Zawsze znajdą się bowiem tacy, którzy będą twierdzić, że jest to naruszenie konstytucyjnych praw i wolności. Uważam jednak, że solidna ustawa utrudniłaby im obronę tych zarzutów w sądzie.

Solidna podstawa prawna ułatwiłaby też pracę policji, której skuteczność może odegrać kluczową rolę w zapewnieniu powszechności stosowania przepisów anty-epidemicznych. Z drugiej jednak strony, patrząc na ostatnie konferencje prasowe szefostwa policji, trudno nie odnieść wrażenia, że służba ta godzi się na działanie oparte na „tekturowej” podstawie prawnej. Niepokój budzi w szczególność zapowiedź masowego kierowania wniosków o ukaranie do sanepidu w wypadku osób otrzymujących mandat za brak maseczki. Jest to bardzo niebezpieczne nadużycie, które w obliczu opieszałości wymiaru sprawiedliwości może doprowadzić do pozostawienia wielu osób z wielotysięcznymi nieuzasadnionymi karami.

Nieodrobiona lekcja nr 3 – ignorowanie ekspertów

Zarzut niesłuchania ekspertów łatwo można obalić, parafrazując znane powiedzonko, że jeden ekspert stwierdzi: tak, drugi: nie. Dziennikarze nie mogą jednak doprosić się rządzących, by ci wskazali chociażby jedno stanowisko poparte dowodami naukowymi, że noszenie maseczki w otwartych przestrzeniach w oddaleniu od innych osób w jakikolwiek sposób pomaga walczyć z epidemią. Dziwi więc upór we wprowadzaniu tak rygorystycznego obowiązku zakrywania ust i nosa.

To nieprzejednanie jest powodem większości problemów legislacyjnych, o których traktuje kolejna nieodrobiona lekcja. Trzeba też podkreślić, że wprowadzanie bezsensownych obostrzeń (maseczka na otwartej przestrzeni, zamknięcie lasów, zajmowanie co drugiego miejsca parkingowego itp.) sprawia, że ludzie mniej sumiennie stosują się do tych zasad, które ułatwiają opanowanie epidemii.

Nieodrobiona lekcja nr 4 – wyjątki trzeba umieć wprowadzać

Największe absurdy w omawianym rozporządzeniu dotyczą oczywiście wyjątków. I tak obowiązku zakrywania ust i nosa nie stosuje się m.in. w przypadku sędziów, trenerów oraz osób uprawiających sport (§27 ust 3 pkt 11). Oznacza to, że jeśli ktoś jest sędzią (piłkarskim? sądu powszechnego?) albo generalnie osobą uprawiającą sport, to nie musi nosić maseczki. W przepisie nie ma bowiem ograniczenia, że wyjątek obowiązuje wyłącznie w czasie wykonywania czynności trenerskich, sędziowskich czy sportowych.

Oczywiście, można przywołać argument, że jest to nieuprawnione wnioskowanie, gdyż wykładnia celowościowa łatwo naprowadzi nas na to, czemu te wyjątki mają służyć. Twórcy rozporządzenia dostarczyli jednak znakomitego kontrargumentu. Kilka przepisów wcześniej (§27 ust. 3 pkt 8) wskazano bowiem, że obowiązku zakrywania ust i nosa nie stosuje się do „sprawującego kult religijny PODCZAS JEGO SPRAWOWANIA”.

Zatem niektóre wyjątki prawodawca doprecyzowuje i stwierdza, że chodzi o czas wykonywania konkretnych czynności, a przy innych nie. Ergo: zgodnie z domniemaniem racjonalności ustawodawcy trzeba przyjąć, że sędziom, trenerom czy sportowcom przyznano nieograniczony przywilej, a duchownym już nie. To jeden z bardzo wielu powodów, dla których w racjonalność ustawodawcy wierzą już tylko co bardziej naiwni studenci pierwszego roku prawa, choć w teorii, w prawoznawstwie, ta koncepcja ma się wciąż całkiem nieźle.

Nad wyjątkami można by długo się pastwić. Chód jest przecież sportem olimpijskim, więc czy chodzenie po ulicy to uprawianie sportu? Albo granie przez komórkę w brydża na telefonie komórkowym w czasie jazdy komunikacją miejską też pozwala legalnie nie nosić maseczki? Przecież mamy do czynienia z uprawianiem sportu. Mam świadomość, że to byłoby już nadużycie. Problem w tym, że takich nadużywających jest tym więcej, im gorszą legislację serwuje się społeczeństwu.

Nieodrobiona lekcja nr 5 – klarowność, a nie obfitość

Wiosną rządzący nie nauczyli się też, że o jakości legislacji wcale dobrze nie świadczy jej objętość. Omawiane rozporządzenie liczy aż 23 strony. Oczywiście sama objętość nie mogłaby być zarzutem, gdyby towarzyszyła jej precyzja. Mam jednak wrażenie, że zależność jest tu odwrotna: im dłuższa regulacja, tym więcej wątpliwości.

Ministerstwo Zdrowia, dopytywane o stosowanie przepisów w konkretnych sytuacjach, zaczyna podawać interpretacje, które nie mają już absolutnie żadnego oparcia w jakichkolwiek przepisach. Na przykład minister Niedzielski pytany, czy w czasie jazdy na rowerze trzeba nosić maseczkę, odpowiada: „Tutaj przyjęliśmy taką linię demarkacyjną, że to, co jest robione w przestrzeni miejskiej, jest zobowiązanie do noszenia maseczki, również dotyczy to jazdy na rowerze. Natomiast w parkach czy innych terenach zielonych sugerujemy, że ten obowiązek nie jest konieczny, o ile można zachować dystans”.

Dwa zdania i milion niejasności. Jak powyższa wypowiedź ma się do rozporządzenia, które pozwala nie nosić maseczki w czasie uprawiania sportu? Skąd odwołanie do nieistniejącego w polskich przepisach epidemicznych rozróżnienia przestrzeni miejskiej i tej innej? Dlaczego jeśli zachowanie dystansu poza parkami i terenami zielonymi jest możliwe, to nie zwalnia to z obowiązku noszenia maseczki? Czym jest teren zielony? Czy użyte sformułowanie „sugerujemy” jest wiążące w rozmowie z policją? I tak dalej, i tak dalej.

Wołanie o jakość

Nie zgadzam się z pojawiającymi się gdzieniegdzie tłumaczeniami, że w obliczu poważnego zagrożenia nie warto czepiać się szczegółów. To właśnie dlatego, że sprawa jest poważna, nie możemy sobie pozwolić na fuszerkę. Wytykanie błędów nie jest więc w tym wypadku tak uwielbianym przez prawników szukaniem luk, kruczków i sposobów na to, jak całkowicie zignorować niejednokrotnie oczywiste prawo. Moim celem jest zachęcenie rządzących do poważnego potraktowania jakości legislacji – nie jako sztuki dla sztuki, ale po to, aby w ważnych i potrzebnych działaniach mogli być po prostu skuteczniejsi.

Możemy się różnić w przekonaniach co do tego, jakie narzędzia pomogą najlepiej (w sensie zdrowotnym i ekonomicznym) przetrwać epidemię. Na tradycyjne polskie „jakoś to będzie”, połączone z krótkotrwałym zrywem – mobilizacją i improwizowaniem – mogliśmy liczyć w marcu. Teraz to już nie wystarczy. Wychodzenie obronną ręką z drugiej fali epidemii bez rzetelnej legislacji będzie więc bardzo trudne.