Niemcy poradzili sobie z masową imigracją. 5 lat od otwarcia na oścież drzwi dla migrantów

Ostatni skumulowany napływ migrantów do Niemiec po 2015 r. pozostawił po sobie głębokie podziały społeczne, które będą rzutowały nie tylko na najbliższe wybory parlamentarne w 2021 r., ale także na debatę o przyszłości Niemiec. Wzrost tendencji ekstremistycznych i duża nieufność części społeczeństwa wobec przyjmowania nowych migrantów będą punktem odniesienia dla polityków niezależnie od ich partyjnej przynależności. Jednak dla części wyborców przyjmowanie nowych uchodźców pozostaje najwyższą powinnością humanitarną, a stosunkowo sprawne zakwaterowanie i pomoc uchodźcom sprzed 5 lat jest dowodem, że Niemcy potrafią poradzić sobie nawet z tak wielkim wyzwaniem.

Przybysze obecni od zawsze

Prawo do azylu jest zagwarantowane w niemieckiej ustawie zasadniczej w art. 16 i po 1948 r. miało stanowić przepustkę do RFN dla wszystkich osób prześladowanych politycznie. Była to jedna z lekcji wyciągniętych z rządów nazistów.

Dominującym kierunkiem, z którego przybywały osoby ubiegające się o azyl, była Europa Środkowa i Wschodnia. W 1988 r. co trzeci taki wniosek pochodził od osób zza żelaznej kurtyny i trend ten wzmacniał się przez kilka kolejnych lat. Łącznie w latach 1986-2006 do RFN przybyło ok. 8 mln migrantów – ok. 3 mln azylantów i 3 mln przesiedleńców (uzyskujących niemieckie obywatelstwo). Niemieckie doświadczenie migracyjne wynika również z przyjmowania gastarbeiterów z Włoch, Turcji, Hiszpanii, Grecji, którzy od połowy lat 50. przyjeżdżali na kontrakty pracownicze do Niemiec w okresie gospodarczej powojennej prosperity.

W latach 2003-2013 liczba osób wnioskujących o azyl w RFN wynosiła średnio 34 tys. rocznie. W 2014 r. znacząco wzrosła liczba aplikacji do 173 tys., ale wtedy uważano w Berlinie, że problem migracji to zmartwienie przede wszystkim państw granicznych UE, w pierwszej kolejności Włoch i Grecji.

Jednak w wyniku decyzji kanclerz Angeli Merkel o niezamykaniu granicy z Austrią we wrześniu 2015 r. do Niemiec przez kolejny rok ponad 1,4 mln osób złożyło wniosek o azyl. Od ustabilizowania się sytuacji pod koniec 2016 r., m.in. w konsekwencji uszczelnienia bałkańskiego szlaku migracyjnego i wdrożenia porozumienia migracyjnego UE-Turcja, do Niemiec przybywało zdecydowanie mniej migrantów, choć nadal było to średnio 15 tys. osób miesięcznie.

Jak wynika z danych Federalnego Urzędu Statystycznego w Wiesbaden, w RFN żyło w 2019 r. 21,2 mln osób, które w momencie narodzin nie posiadały niemieckiego obywatelstwa lub przynajmniej jedno z ich rodziców nie miało wówczas niemieckiego paszportu. Ok. 65% mieszkańców z pochodzeniem migracyjnym ma najbliższych przodków w jednym z państw europejskich, 22% z Azji (w tym w Syrii, Afganistanie i Iraku). Z pojedynczych krajów najwięcej osób pochodzi niezmiennie z Turcji – 13% i Polski – 11%.

Społeczne skutki to nie tylko podziały

Kryzys migracyjny zaostrzył w niemieckim społeczeństwie trend podziału na dwie dominujące grupy, znany również w innych państwach. Z jednej strony byli to zwolennicy jak najszerszego otwarcia granic dla uchodźców, którzy sami siebie nazywali przedstawicielami demokratycznego i otwartego społeczeństwa. Opozycję stanowili obrońcy restrykcyjnej polityki azylowej, widzący w nowych przybyszach przede wszystkim migrantów socjalnych czyhających na niemiecki dobrobyt. Spór o wyższość interpretacyjną stał się elementem wyborczego krajobrazu w RFN i przedmiotem zaciętych debat w niemieckim parlamencie.

Polityczną konsekwencją tego sporu było wskrzeszenie Alternatywy dla Niemiec (AfD), partii, której w niemieckim systemie politycznym nigdy miało nie być. W krótkim czasie z gasnącego ugrupowania profesorów krytykujących niemieckie daniny na rzecz ratowania Grecji w kryzysie strefy euro, partia stała się główną antyimigrancką siłą w parlamencie i największą partią opozycyjną w Bundestagu.

Pojawienie się AfD w parlamencie doprowadziło nie tylko do rozdrobienia sceny politycznej, ale również zdecydowanie zaostrzyło ton debaty publicznej. Bardzo dobrze było to widoczne w kampanii wyborczej przed landowymi elekcjami w 2019 r. we wschodnich krajach związkowych Niemiec: Brandenburgii, Saksonii i w Turyngii. AfD staje się tam – inaczej niż na zachodzie kraju – partią masową. AfD wypiera stopniowo ze sceny politycznej także Lewicę, określaną dotychczas mianem partii wschodnich Niemiec.

Wzrost poparcia dla AfD, szczególnie na wschodzie Niemiec, wynika nie tylko z oporu wobec otwartej polityki migracyjnej. Miał na niego wpływ również mechanizm opisywany przez część socjologów jako tzw. podwójny szok transformacji. Wynikał ze zmniejszenia poczucia bezpieczeństwa mieszkańców i wywołania wrażenia utraty kontroli przez państwo w wyniku skutków globalnego kryzysu gospodarczego z 2008 r. i migracyjnego z 2015 r., na które dodatkowo nałożyły się żywe wspomnienia o skutkach zjednoczenia Niemiec.

Jednak radykalizacja nie dotyczy wyłącznie debaty politycznej, a jest obserwowana również we wzroście przestępstw na tle politycznym. Z opublikowanego w maju br. raportu MSW i Federalnego Urzędu Kryminalnego (BKA) wynika, że liczba przestępstw motywowanych politycznie wzrosła w Niemczech w 2019 r. o 14,2% r/r – z ok. 36 tys. do 41 tys. Agresja wobec polityków i funkcjonariuszy państwowych nasila się co najmniej od 2016 r. Jak wynika z zeznań sprawców i poprzedniego raportu BKA z marca br., Przestępczość w kontekście imigracji, miał na to wpływ kryzys migracyjny i zaangażowanie weń władz samorządowych odpowiedzialnych za zapewnienie opieki uchodźcom. W 2015 i 2017 r. ofiarami prawicowych ekstremistów stali się nadburmistrzyni Kolonii i burmistrz Alteny. Oboje przeżyli ataki nożownika. W czerwcu 2019 r. zabito chadeckiego polityka samorządowego z Hesji, Waltera Lübckego.

Warto jednak zauważyć, że przestępczość na tle politycznym była już obecna w bardzo radykalnej formie szczególnie na początku lat 90. W latach 1991–1993 ekstremiści popełnili łącznie 4 500 aktów przemocy skierowanych przeciwko uchodźcom, imigrantom i Żydom. Zginęło 28 osób.

Pomimo wzrostu ekstremizmu politycznego w niemieckim społeczeństwie nadal utrzymuje się stosunkowo wysoka akceptacja dotycząca pomocy udzielanej uchodźcom i przyjmowania azylantów. W ostatnim czasie uwidoczniło się to w niemieckiej dyskusji w reakcji na pożar obozu dla uchodźców Moria na greckiej wyspie Lesbos. Rząd RFN postanowił przyjąć ok. 1,5 tys. uchodźców i opowiedział się jednocześnie za utworzeniem koalicji chętnych państw europejskich do podobnego działania. Decyzję władz poparła większość Niemców.

Według badania opinii publicznej dla telewizji ARD (Deutschlandtrend z 18 września br.) za przyjęciem nowych uchodźców z greckich wysp opowiada się 87% respondentów, przy czym 44% wyraża na to zgodę pod warunkiem, że także inne państwa UE przyjmą część azylantów. Całkowicie przeciw nowym uchodźcom wypowiada się 10% badanych. Na przyjęcie imigrantów apelują od dłuższego czasu także samorządowcy skupieni w inicjatywie Seebrücke, a ofertę pomocy azylantom zgłosiło już ponad 170 miast.

Migranci kluczowi dla gospodarki

W Niemczech ostatnia fala migracji trafiła na okres gorących debat o potrzebie nowych rąk do pracy w związku z niekorzystną strukturą demograficzną RFN i dynamicznym rozwojem niemieckiej gospodarki. Wpłynęło to na postrzeganie ruchów migracyjnych zarówno przez klasę polityczną, jak i dużą część biznesu jako szansy dla niemieckiego rynku pracy.

Według raportów niemieckich fundacji i Komisji Europejskiej Niemcy w celu utrzymania dotychczasowego modelu rozwoju i poziomu zamożności będą potrzebowały na przestrzeni kilkudziesięciu lat od 140 do 260 tys. wykwalifikowanych migrantów rocznie. Dzięki Merkel część z tych osób już w Niemczech jest.

Jak wynika z badań opublikowanych przez Instytut Rynku Pracy (IAB) ponad połowa z osób, które przybyły do RFN od 2013 do 2016 r., pracuje lub uczestniczy w kursach podnoszących kwalifikacje. Jednocześnie widać dużą różnicę pomiędzy zatrudnieniem mężczyzn (57%) i kobiet (29%). Dodatkowo migranci zdecydowanie częściej niż Niemcy wykonują prace o mniejszym stopniu skomplikowania (44% w porównaniu do 13% Niemców), zwykle pracują także poniżej swoich kwalifikacji. Ponadto 23% dorosłych migrantów z lat 2013-2016 podjęło naukę w szkole, naukę zawodu lub na uniwersytetach.

Jeżeli weźmiemy pod uwagę wszystkie osoby o nieniemieckim pochodzeniu pracujące na terytorium RFN, powstanie interesująca piramida zatrudnienia w różnych branżach. 55% wszystkich osób w sektorze sprzątającym to imigranci. W opiece nad osobami starszymi i/lub chorymi to około jedna trzecia zatrudnionych. Wskaźnik ten wynosi 28% dla wszystkich sprzedawców w sklepach spożywczych. W służbie zdrowia pochodzenie migracyjne posiada 21% pracowników, a wśród nauczycieli tylko co dziesiąty pracownik nie urodził się w Niemczech. Najmniej osób z odrębnym od niemieckiego pochodzeniem jest zatrudnionych w policji i sądownictwie – 7%.

Jak bardzo potrzebni są migranci na niemieckim rynku pracy świadczą dwie rządowe inicjatywy przyjęte w ostatnich latach. W 2018 r. zaakceptowano strategię pozyskiwania wykwalifikowanych pracowników. Składa się ona z trzech elementów: efektywniejszego wykorzystania niemieckiego potencjału kadrowego, pozyskiwania siły roboczej z państw UE i liberalizacji rynku pracy dla osób spoza Unii. W trzecim elemencie strategię przekuto na ustawy ułatwiające migracje zarobkowe dla osób bez unijnego paszportu. Weszły w życie w lipcu 2019 r., jednak ze względu na pandemię nie doprowadziły do masowego ubiegania się o pozwolenie na pracę w RFN.

Drugim przykładem realizacji strategii jest zamiar przedłużenia do 2023 r. możliwości podejmowania pracy przez osoby z Bałkanów Zachodnich (Macedonii, Bośni i Hercegowiny, Serbii i Czarnogóry). W zeszłym roku w RFN podjęło pracę 27 tys. osób z tego regionu. Jak wynika z badań IAB, 54% pracowników z Bałkanów Zachodnich jest zatrudnionych jako pracownicy wykwalifikowani, specjaliści lub eksperci. W opinii ekonomicznego dziennika „Handelsblatt” w niektórych branżach (np. budownictwie) cześć specjalistów pochodzi prawie wyłącznie z Bałkanów Zachodnich. W całym sektorze pracuje ok. 50 tys. osób z regionu.

Sukces, jakim było pozyskanie dla niemieckiego rynku pracy większości uchodźców, jest tylko jedną stroną medalu. Widoczne są również wymierne koszty szeroko pojętej polityki migracyjnej RFN. Łącznie od 2016 r. na politykę migracyjną wydano 87,3 mld euro. W samym 2019 r. wydano na ten cel rekordową sumę 23,1 mld euro z funduszy federalnych.

Środki przeznaczono m.in. na walkę z przyczynami migracji (8,2 mld euro), świadczenia socjalne (4,9 mld euro), kursy integracyjne (2,8 mld euro) i dopłaty celowe (6,3 mld euro) z budżetu federalnego dla samorządów i landów, które w dużym stopniu odpowiadają za bezpośredni wykonawczy aspekt integracji uchodźców, m.in. za ich zakwaterowanie.

Wydatki zostały społecznie zaaprobowane głównie ze względu na perspektywę dalszego utrzymania gospodarczej i politycznej siły RFN. Ich wyasygnowanie było o tyle niekontrowersyjne, że przypadło na okres gospodarczej prosperity Niemiec. Sytuację może zmienić kryzys związany z pandemią, co wzmocni napięcia społeczne w Niemczech i ograniczy gotowość do wydatkowania znacznych środków na politykę migracyjną.

Unijne negocjacje pod presją Berlina

Ograniczenie napływu migracji do Niemiec było możliwe dzięki porozumieniu z Turcją i uszczelnieniu bałkańskiego szlaku migracyjnego. Pomimo ich sukcesu Niemcy w długookresowej perspektywie jako jedno z największych wyzwań w swojej polityce nadal określają ograniczenie i sterowanie procesami migracyjnymi z Afryki do Europy. W tym celu już teraz priorytetem polityki rozwojowej RFN jest Afryka (ponad ¹/₃ budżetu ministerstwa federalnego odpowiedzialnego za udzielanie pomocy rozwojowej (BMZ) płynie właśnie w tym kierunku). Niemcy zacieśniają współpracę w polityce bezpieczeństwa zarówno z państwami tranzytowymi (m.in. Niger, Czad), jak i krajami pochodzenia migrantów, np. z Nigerią. Dla Berlina kluczowe będzie również długofalowe utrzymanie ścisłej współpracy z Ankarą.

Z perspektywy Niemiec apogeum kryzysu migracyjnego w latach 2015-2016 pokazało, że długotrwałe uregulowanie napływu migrantów i uchodźców do UE nie jest możliwe bez zaangażowania innych państw europejskich. Jednocześnie Berlin zdaje sobie sprawę, że osiągnięcie kompromisu w kwestii całościowej reformy polityki azylowej UE graniczy z cudem i nie będzie możliwe w trakcie niemieckiej prezydencji w Radzie UE.

Niemiecki rząd pozytywnie odniósł się do przedstawionych przez Komisję Europejską 23 września propozycji dotyczących nowego paktu o migracji i azylu. Wskazał na to m.in. minister spraw wewnętrznych, Horst Seehofer (CSU). Podkreślał, że zawierają one część niemieckich propozycji, np. wstępne postępowanie azylowe i deportacje bezpośrednio na granicach UE.

Sprzeciw wobec zapowiadanej w unijnym pakcie migracyjnym przyspieszonej procedury azylowej na granicach UE jako niehumanitarnej od dłuższego czasu zgłasza SPD, co może prowadzić do sporów w koalicji rządowej. Także wszystkie partie opozycyjne skrytykowały propozycję KE, choć z różnych powodów. Dla Zielonych i Lewicy ich realizacja byłaby, podobnie jak dla SPD, przejawem braku humanitarnego podejścia do migracji. FDP wskazuje, że plan KE w zbyt małym stopniu uwzględnia postulaty legalnego dostępu do rynku pracy dla migrantów. Natomiast AfD podkreśla, że propozycja będzie przyciągała nowych migrantów, zamiast ich zniechęcać do przyjazdu do UE.

Z perspektywy Niemiec oprócz zachowania spójności UE w trakcie ich prezydencji szczególnie ważne jest usprawnienie systemu organizacji podróży powrotnych dla nielegalnych imigrantów. W Niemczech maleje zdolność landów odpowiedzialnych za deportację. Jeszcze w 2016 r. odesłano 25,4 tys. osób, natomiast w 2019 r. wskaźnik ten wyniósł jedynie 22,1 tys. Obecnie w Niemczech przebywa 272 tys. migrantów, którzy powinni opuścić RFN.

Podstawowym problemem postulowanej od dłuższego czasu przez Niemcy reformy jest różnorodność i niespójność przepisów nie tylko w całej UE, ale przede wszystkim na poziomie niemieckich landów. Inne normy i praktyka w poszczególnych landach (od możliwości przemieszczania się azylantów i rozdziału osób w oczekiwaniu na decyzje azylowe po kluczowe dla RFN procedury deportacyjne) wpływają negatywnie na efektywność niemieckiego systemu azylowego, a wprowadzenie takich samych regulacji na poziomie całej federacji budzi sprzeciw landów widzących w tym odbieranie im kolejnej ekskluzywnej kompetencji.

***

Na rok przed wyborami parlamentarnymi w Niemczech polityka migracyjna i skutki przyjęcia uchodźców po 2015 r. nadal mają decydujące znaczenie w niemieckie debacie. Pomimo wysokich kosztów integracji włączenie większości uchodźców i migrantów do niemieckiego rynku pracy i do systemu edukacyjnego RFN jest znaczącym sukcesem decyzji kanclerz Merkel z 2015 r. Jej następstwami były jednak ujawnienie się postaw skrajnych w niemieckim społeczeństwie i powrót debaty o tożsamości, a tej dyskusji Niemcy przez dłuższy czas starali się unikać. Kwestia imigracji jest nie tylko zasadniczą częścią politycznej spuścizny kanclerz Merkel, ale także ma wpływ na wybór następnego przewodniczącego CDU i być może nawet kanclerza RFN. Stosunek do kryzysu migracyjnego nadal definiuje polityczne linie podziału za naszą zachodnią granicą i nic nie wskazuje na to, by miało się to szybko zmienić.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!