Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów chce być coraz większy i coraz silniejszy

Kadencja poprzedniego prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów upłynęła pod znakiem umiarkowanych sukcesów. Nowy prezes, Tomasz Chróstny, kontynuuje dobre praktyki poprzednika, choć zdarza mu się także powielać błędy Marka Niechciała. Co jednak równie ważne, Chróstny podejmuje także starania na rzecz zwiększenia kompetencji UOKiK-u kosztem innych instytucji. Ma nadzieję, że w ten sposób uda mu się zająć niezagospodarowanymi jeszcze sprawami oraz pozyskać zasoby na unowocześnienie urzędu, który ma stać się godnym rywalem dla największych przedsiębiorców.

Fachowiec z przyzwoitym doświadczeniem, potrafiący samodzielnie pracować i przygotowywać projekty decyzji, który jednak nie zajmuje stanowiska kierowniczego, zarabia w UOKiK-u ok. 3,5-4 tys. zł netto miesięcznie. Pracownicy o podobnych kwalifikacjach w Ministerstwie Finansów dostają już ok. 6 tys. Z kolei analitycy w Urzędzie Komisji Nadzoru Finansowego – nawet powyżej 10 tys. zł netto. Powoduje to, że fluktuacja kadr w urzędzie stojącym na straży zbiorowych interesów konsumenckich jest znacznie większa, niżeli chciałyby tego osoby zarządzające. Wielu dobrych pracowników przechodzi do sektora prywatnego. Często zaczynają pracować w charakterze osób, których zadaniem jest walczyć z UOKiK-em w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych wobec przedsiębiorców. Ten kłopot widoczny jest od co najmniej dekady. Z roku na rok zyskuje na znaczeniu. I właśnie przez pryzmat tej informacji trzeba postrzegać wszelkie aktywności Tomasza Chróstnego, będącego od stycznia 2020 r. prezesem UOKiK-u.

Kontynuacja dobrych praktyk i kilku drobnych błędów

Mimo wielu uwag krytycznych, które media formułowały pod adresem Marka Niechciała, byłego prezesa UOKiK-u, bilans jego rządów można oceniać umiarkowanie pozytywnie. Z dwóch filarów działalności organu jeden z nich maksymalnie ograniczono, jednak uczyniono to, by działać ze zdwojoną siłą w drugim. Marek Niechciał uczynił bowiem z UOKiK-u dobrze naoliwioną maszynę do karania przedsiębiorców za naruszenia zbiorowych interesów konsumenckich. Był szczególnie aktywny na rynku finansowym, telekomunikacyjnym i zwalczał oszukańcze praktyki podejmowane wobec osób starszych. Kiepsko wyglądała za to ochrona konkurencji. Tajemnicą poliszynela jest, że tę ochronę uznawano za mniej istotną, bo jednocześnie mniej medialną. A Marek Niechciał uważał, że siła urzędu opiera się między innymi na silnej pozycji medialnej.

Tomasz Chróstny kontynuuje tę praktykę. Lubi pokazywać się w mediach i podkreśla, że decyzje wydawane są przez niego, a nie przez bezosobowy urząd (formalnie, rzecz jasna, decyzję każdorazowo wydaje prezes urzędu, jako że on jest organem). W istotnej mierze w dziedzinie ochrony zbiorowych interesów konsumentów przejął sposób działania po swym poprzedniku. Podejmuje zdecydowane interwencje wobec banków stosujących niedozwolone postanowienia umowne i nieprzestrzegających ugruntowanej linii orzeczniczej (głównie chodzi o kwestie szybszej spłaty pożyczek i kredytów bez dodatkowych kosztów), walczy z sieciami handlowymi (np. udzielił kary w wysokości 115 mln zł Jeronimo Martins Polska, właścicielowi Biedronki, za brak informacji o cenach produktów i naliczanie wyższych cen, niżeli wynika to z etykiety), karze operatorów komórkowych (np. zobowiązał T-Mobile do zwrotu środków pozostałych po wygaśnięciu ważności kont prepaid). Trudno tu jednak mówić o rewolucji lub nowej jakości.

Tomasz Chróstny – tylko i aż – robi to, do czego przyzwyczaił nas jego poprzednik, czyli między innymi do podejścia, że nie ma przedsiębiorców za dużych i tym samym nietykalnych. Przekonały się o tym wspomniane wyżej Jeronimo Martins Polska i T-Mobile, UPC, Deutsche Bank, a nawet Gazprom. Chróstnemu nie przeszkadza też w żadnym razie, że dany podmiot jest zagraniczny. Prezes zdaje się nie przejmować, jakie reperkusje międzynarodowe mogłyby wywołać decyzje o nałożonych karach.

Niestety nie wszystko zmieniło się na lepsze. Tam, gdzie Marek Niechciał pozostawił deficyty w swej działalności, tam również widać brak zdecydowanej poprawy w 2020 r. Przykłady? UOKiK sprawia wrażenie bezbronnego w starciach z nieuczciwie działającymi firmami windykacyjnymi. Wydawane są pojedyncze decyzje, które, jak przyznają sami przedsiębiorcy, nie wpływają na zmianę praktyk. A o tym, że kłopot wcale nie jest wydumany, najlepiej świadczy niedawna deklaracja Ministerstwa Sprawiedliwości, w której resort zobowiązał się, że dołoży starań i przygotuje projekt ustawy ograniczającej możliwości nieprawidłowego działania branży windykacyjnej.

Niemoc urzędu widoczna jest także w opieszałym zwalczaniu skomplikowanych oszustw finansowych, takich jak piramidy finansowe. Urzędnicy najczęściej zaczynają analizować mechanizm funkcjonowania tych schematów dopiero wtedy, gdy po danej piramidzie nie ma już śladu (przeciętny czas życia piramidy finansowej wynosi od 1,5 roku do 3 lat). Warto jednak zaznaczyć, że Tomasz Chróstny akurat ten deficyt w działaniu urzędu dostrzegł. Publicznie zapowiedział, że UOKiK zacznie przywiązywać większą wagę do uniemożliwiania promowania piramid przez tzw. naganiaczy, czyli osoby zawodowo zajmujące się szukaniem „inwestorów”. Zdaniem Chróstnego (wiele wskazuje na to, że ma rację) kluczowe jest odcięcie oszukańczych biznesów od możliwości reklamowania się.

Na koniec trzeba wymienić tematykę spółdzielczą, która została oddana całkowitym walkowerem. Prezes UOKiK-u ma prawo wydawać decyzje wobec spółdzielni mieszkaniowych, które naruszają interesy spółdzielców. W orzecznictwie sądowym, w tym Sądu Najwyższego, wielokrotnie podkreślano, że relacja na linii spółdzielnia-spółdzielca często powinna być traktowana tak jak relacja przedsiębiorca-konsument. W spółdzielniach mieszkaniowych w Polsce mieszka ok. 8 mln ludzi. Mimo to prezes UOKiK-u (ani poprzedni, ani obecny) nie interesuje się w ogóle tym zagadnieniem.

Gdybyśmy mieli więc podsumować dotychczasową działalność obecnego prezesa UOKiK-u w dziedzinie ochrony konsumenckiej, można śmiało stwierdzić, że działa podobnie do poprzednika. To z kolei uznać można za komplement.

Powrót do walki z monopolami

Do 1996 r. UOKiK funkcjonował pod nazwą Urzędu Antymonopolowego. Z dekady na dekadę jednak znaczenie zwalczania nieprawidłowości w konkurencji słabło na rzecz walki o prawa konsumentów. Marek Niechciał, gdyby tylko mógł, sprawami antymonopolowymi nie zajmowałby się wcale. I to właśnie w tej dziedzinie Tomasz Chróstny obrał zupełnie inny model działania. Od kilku miesięcy usiłuje wzmocnić kontrolę biznesu, głównie w relacjach asymetrycznych między przedsiębiorcami, czyli w transakcjach między tymi dużymi a średnimi i małymi. Najdonośniejsze przykłady to zapowiedź karania za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej i tworzenie zatorów płatniczych.

Gdy mowa o tym pierwszym, chodzi przede wszystkim o praktyki dużych sieci handlowych. Działania zaczął podejmować już Marek Niechciał, lecz dopiero w aktywnościach Tomasza Chróstnego dostrzec można, że będzie na to zwracana większa uwaga. Prowadzone postępowania udowadniają, że oczkiem w głowie nowego prezesa jest sektor rolno-spożywczy. Właśnie w relacjach między sieciami handlowymi a rolnikami szef organu antymonopolowego dostrzega najwięcej patologii. Zdaniem Chróstnego najczęstszym problemem łączącym się częściowo z kłopotem tworzenia zatorów płatniczych jest nieuczciwe kredytowanie się przez nabywców (dużych firm, z reguły zagranicznych) u zbywców (to drobny polski biznes).

Wiele sieci handlowych zalegało bowiem z płatnościami wobec swych kontrahentów mimo posiadania środków na spłatę. Z uznaniem należy przyjąć działanie prezesa UOKiK-u, który sprzedażowych gigantów nie ukarał, lecz postraszył. Okazało się, że skierowana bezpośrednio do biznesu zapowiedź zbliżających się sankcji spowodowała, że najwięksi gracze na rynku rolno-spożywczym spłacili zaległości wobec mniejszych kontrahentów na kwotę 400 mln zł. Wobec czterech sieci, które się zapowiedzi nie przestraszyły, wszczęto postępowania.

Jeszcze za wcześnie, by mówić o tym, jak pójdzie prezesowi urzędu walka z zatorami. Ustawa weszła w życie w styczniu 2020 r., zaś pierwsze miesiące jej obowiązywania wszyscy potraktowali jako okres przejściowy, by przedsiębiorcy mogli spłacić swe zaległości bez narażania się na dodatkowe sankcje.

Bardzo ciekawy jest sposób określenia sankcji. W ustawie tworzonej przecież w dużej mierze w samym UOKiK-u uznano, że właściwym rozwiązaniem będzie określenie wzoru obliczania kary. I choć rozwiązanie to może wydawać się wielu osobom oczywiste, to w walce z naruszeniami prawa konkurencji może być przełomowe. Prezes UOKiK-u dysponuje bowiem co do zasady dużą swobodą ustalania wymiaru kary. Szkopuł w tym, że orzecznictwo sądowe w ostatnich kilku latach było dla organu wyjątkowo niekorzystne. Sądy wielokrotnie zarzucały prezesowi urzędu nadmierną arbitralność lub niewystarczające uzasadnienie, dlaczego dany podmiot został ukarany tak surowo. W efekcie sądy stwierdzały, że sankcja została wymierzona słusznie, bo do naruszenia prawa doszło, ale była niewspółmierna do przewinienia.

Paradoksalnie więc w wypadku walki z zatorami płatniczymi najistotniejszy na dłuższą metę może okazać się sposób wymierzania sankcji. Nieoficjalnie mówi się, że prawdopodobnie ustalanie wysokości kary w oparciu o wzór prezes UOKiK-u przeniesienie także do innych spraw. Wszystko po to, by uniknąć zarzutu uznaniowości.

Gdy minister rozwoju, Jadwiga Emilewicz, ogłosiła, że to UOKiK będzie przeciwdziałał tworzeniu zatorów płatniczych, wydawało się, że przed urzędem postawiono zadanie, które może go zatkać na wiele miesięcy. Mimo to krótko potem, chwilę po wybuchu pandemii koronawirusa, obwieszczono, że UOKiK będzie także realizował zadania w zakresie przeciwdziałania wrogim przejęciom polskich firm przez obcy kapitał, głównie chiński i rosyjski (przepisy dodano w ramach tzw. Tarczy antykryzysowej 4.0). Tomaszowi Chróstnemu powierzono bardzo istotne z punktu widzenia polskiej gospodarki zadanie. Samodzielnie bowiem zdecyduje on, które inwestycje zablokować. Wystarczy, że uzna, iż mogłyby one zagrażać bezpieczeństwu bądź zdrowiu publicznemu. Decyzji prezesa UOKiK-u nie będzie zatwierdzał żaden z ministrów. To pokazuje, jakim zaufaniem decydenci obdarzyli szefa urzędu.

Mnożenie kompetencji UOKiK-u

Na początku sierpnia „Dziennik Gazeta Prawna” poinformował o tym, że UOKiK wchłonie urząd Rzecznika Finansowego. Zapowiedź okazała się prawdą. W wykazie prac legislacyjnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kilka dni temu została umieszczona informacja, zgodnie z którą rząd faktycznie ma takie plany względem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Niestety nie będzie to dobra decyzja. Nie dość, że nie poprawi ochrony konsumentów, to spowoduje również wiele trudności natury prawno-administracyjnej. Prezes UOKiK-u bowiem musiałby się wcielić w dwie role.

Z jednej strony w sprawach zbiorowych interesów konsumentów byłby arbitrem, który rozstrzyga o nieprawidłowościach. Z drugiej strony w indywidualnych sprawach konsumenckich byłby doradcą dla strony sporu. Tym samym w sprawach zbiorowych organ powinien być na tyle bezstronny, na ile to możliwe, podczas gdy w sprawach indywidualnych pewna doza stronniczości będzie wręcz wskazana. Nieoficjalnie wiadomo, że z tych powodów projektu przejęcia kompetencji Rzecznika Finansowego przez UOKiK nie popiera Ministerstwo Sprawiedliwości. Trudno jednak sądzić, by chciało ono toczyć zażarty bój w łonie rządu o instytucję, która nigdy nie znalazła się w orbicie zainteresowań Zbigniewa Ziobry i jego bliskich współpracowników.

Już teraz niektórzy politycy wspominają, że prawdopodobny jest wariant, w którym UOKiK za kilkanaście miesięcy przejmie także część zadań od Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Nierzadko bowiem organy te zaczynają interesować się tymi samymi praktykami przedsiębiorców. Dodatkowo w najbliższych latach będzie konieczne stworzenie od podstaw reguł odpowiedzialności cywilnej za urządzenia autonomiczne. Wszystko, co nazywa się dziś gospodarką cyfrową, we wszelkich sprawach mogących dotyczyć konsumentów miałoby podlegać pod UOKiK.

Sam Tomasz Chróstny na razie nie kryje, że chętnie przejąłby kompetencje Rzecznika Finansowego. Wiele wskazuje na to, że stanowiłoby to z jednej strony realizację planu politycznego, a z drugiej pomogło samemu Chróstnemu rozwiązać największy kłopot urzędu, czyli niedostatki budżetowe i kadrowe. Rząd ma wizję stworzenia jednego superurzędu do spraw konsumenckich i przekazania mu wszelkich zadań, a także odpowiedzialności. Na razie obecny szef UOKiK-u chętnie przyjmuje coraz to nowe kompetencje, gdyż każde takie dołożenie zadań urzędowi wiąże się z dodatkowymi zasobami finansowymi.

Tomasz Chróstny doskonale wie, że gdy dostanie do dyspozycji np. 125 mln zł zamiast 80 mln zł, będzie mu znacznie łatwiej załatać luki płacowe tam, gdzie doskwierają one najbardziej. Można będzie też np. zatrudnić dodatkowych informatyków i analityków, których brakuje w niemal wszystkich organach administracji publicznej. A warto pamiętać, że znaczny zakres kompetencji i silna pozycja jeszcze żadnemu urzędnikowi na szczeblu centralnego organu administracji rządowej nie zaszkodziły.