Propozycja nowego paktu migracyjnego UE to dopiero początek trudnych negocjacji

W propozycji KE wiele kwestii zostało odłożonych na później. Główny nacisk położono na zarys nowego systemu migracyjno-azylowego, który jest obecnie niewydolny. Relokacje dokonywane są w bardzo ograniczonym zakresie, a tylko 30% decyzji nakazującej powrót imigrantów jest rzeczywiście realizowanych w UE. W nowym pakiecie widać, że Komisja chce przedstawiać migrację nie tylko przez pryzmat nieregularnych migrantów i azylantów, ale również pokazując imigrantów ekonomicznych, którzy mogą wnieść pozytywny wkład w gospodarkę Unii Europejskiej. Przed nami jeszcze miesiące lub nawet lata wypracowywania rozwiązań w kwestii polityki migracyjnej UE. Z Jolantą Szymańską, koordynatorką programu Unia Europejska w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych, rozmawia Paweł Łapiński.

Czy Unia Europejska potrzebuje nowego Paktu Migracyjnego?

Nie jest niczym nadzwyczajnym, że przedstawiana jest właśnie teraz nowa strategia migracyjna. Jest to dokument przyjmowany regularnie na okres 5 lat. Ostatni pochodził z 2015 r. więc nadszedł czas na jego kolejną wersję. Przyjęcie Patki Migracyjnego Przewodnicząca Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen, zapowiedziała już na samym początku swojej kadencji.

Dlaczego więc ten dokument jest szeroko dyskutowany? Poprzednia strategia z 2015 r. wzbudziła szereg kontrowersji, przede wszystkim związanych z propozycją obowiązkowej relokacji – zarówno w postaci tymczasowych programów relokacji, jak i planów reformy systemu dublińskiego. Zakładała, że relokacja w trwały sposób zostanie wpisana w system azylowy, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych. Programy tymczasowe i propozycje zmiany sytemu zostały jednak odrzucone, a system relokacji nie został zaimplementowany przez szereg państw członkowskich, m.in. przez  państwa Grupy Wyszehradzkiej, które najgłośniej się mu sprzeciwiały.

Obecnie w wielu państwach członkowskich panuje niechęć już do samego słowa relokacja. Mimo że na przestrzeni ostatnich 5 lat udało się znacznie zredukować napływ migrantów do Europy, to państwa Południa, które zgodnie z systemem dublińskim przejmują największą odpowiedzialność za osoby składające wnioski azylowe, domagają się mechanizmu solidarności. Z uwagi na sprzeciw części państw wobec systemu relokacji rozważano przez kila ostatnich lat inne formy wsparcia dla państw granicznych.

W 2016 r. Grupa Wyszehradzka przedstawiła program tzw. elastycznej solidarności, która wykluczała obowiązkową relokację i dopuszczała alternatywne formy pomocy. Nie usatysfakcjonowało to państw Południa. Innym pomysłem było przeniesienie  procedury rejestracji migrantów do państw sąsiadujących z UE m.in. w Afryce Północnej. Jednak państwa tego regionu nie wyraziły na to zgody i projekt upadł. W zeszłym roku, po tym jak Włosi zablokowali porty dla statków z migrantami, pojawiła się propozycja tzw. koalicji chętnych, czyli krajów, które będą relokować ad hoc osoby przypływające do Grecji, Włoch i na Maltę. Pomysłów było naprawdę mnóstwo. Jednak żaden nie okazał się skuteczny. Dlatego z napięciem oczekiwaliśmy nowych propozycji ze strony Komisji. Tym bardziej, że temat jest niezwykle istotny dla niemieckiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej.

Co w takim razie znalazło się w Pakcie Migracyjnym? Von der Leyen zapowiadała, że nikomu się on w pełni nie spodoba.

Oczekiwałam bardziej kompleksowego i konkretnego planu – wiele kluczowych kwestii zostało natomiast odłożonych na później. Główny nacisk został położony na kwestie nowego systemu migracyjno-azylowego. Komisja  bierze pod uwagę to, jak ogromnym wyzwaniem okazała się ogromna liczba osób, która przybywa do Europy i nie otrzymuje prawa do azylu.

Niestety, realizacja decyzji powrotowych jest na bardzo niskim poziomie. Państwa Południa zmagają się nie tylko z problemem przepełnionych ośrodków dla osób wnioskujących o azyl, ale również z dużą liczbą osób, które otrzymują decyzje odmowne i nie chcą bądź nie mogą wrócić do państwa pochodzenia. W związku z tym KE postuluje specyficzny system solidarnościowy, który pozwala państwom wybrać – czy będą relokować osoby kwalifikujące się do uzyskania ochrony międzynarodowej, czy też będą odpowiedzialne za przejęcie opieki nad tymi, którzy statusu azylanta nie otrzymają i sfinansują ich powrót.

Ten system, aby mógł zadziałać, musi zostać poprzedzony procedurą weryfikacji, którą Komisja proponuje przeprowadzać na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej. Kontrola oprócz identyfikacji i rejestracji w Europejskim Zautomatyzowanym Systemie Rozpoznawania Odcisków Palców (Eurodac) objąć miałaby również sprawdzenie osób pod kątem bezpieczeństwa i ich stanu zdrowia. Ponadto odpowiadałaby ona za wstępną selekcję osób, które kwalifikują się do uzyskania ochrony i tych, którzy jej nie otrzymają, np. dlatego że pochodzą z państw uznawanych za bezpieczne. Państwo, które zdecyduje się na relokację, przyjmowałoby wtedy osoby pozytywnie zweryfikowane, natomiast pozostałe państwa miałyby organizować powrót osób nie mających szans na uzyskanie azylu. Finansową i organizacyjną odpowiedzialność przejmowałyby kraje członkowskie, natomiast sam proces odbywałby się w państwach granicznych.

Jeśli państwo odpowiedzialne za sponsorowanie powrotu nie przeprowadziłoby go w ciągu 8 miesięcy, powinno wówczas relokować go do siebie, aby z własnego terytorium sfinalizować  procedurę. W sytuacji kryzysu okres na realizację powrotu byłby skrócony do 4 miesięcy, a w wypadku niewypełnienia zadania w tym czasie państwo członkowskie byłoby zobowiązane do przyjęcia imigranta do siebie. Jest to novum, ponieważ dotychczas relokacja dotyczyła jedynie osób z wysokimi szansami na azyl, a nie nielegalnych imigrantów. Byłby to wyjątkowy mechanizm, w którym relokuje się osobę tylko po to, żeby ją wydalić. Wydaje się, że to element, który wzbudzi duże kontrowersje. Nie znamy jeszcze szczegółów. Nie wiemy między innymi, gdzie miałby zostać przeprowadzony ten pre-screening i jak duże środki miałyby zostać zaangażowane. Są to wciąż dosyć ogólne propozycje, a o ich ostatecznym kształcie zadecydują dalsze negocjacje na poziomie europejskim. Przed nami jeszcze miesiące lub nawet lata wypracowywania rozwiązań.

Zakładając niechęć naszego rządu do brania udziału w relokacji, jakie trudności mogliby polscy decydenci napotkać w uczestniczeniu w mechanizmie sponsorowania powrotu? Wydawałoby się, że nie ma nic prostszego, niż wsadzić osobę w samolot i wysłać do innego kraju.

To nie jest wcale proste. Jak się okazuje, tylko 30% decyzji powrotowych jest efektywnie realizowanych w UE. Te statystyki niewiele się poprawiły w ciągu ostatnich lat, mimo że potrzeba usprawnienia polityki powrotów jest podkreślana w każdym wystąpieniu na temat migracji. Jest to niezwykle skomplikowany proces, wymagający współpracy z państwem pochodzenia i (często z krajami tranzytowymi). Obejmuje on zarówno zabiegi dyplomatyczne, jak i finansowe. Czasami konieczna jest też pomoc w rozwinięciu systemu reintegracji migrantów w państwach pochodzenia, żeby w ten sposób zapobiegać ich powrotom na teren Unii Europejskiej.

System, który przewiduje Komisja, jest nie tylko trudny od strony technicznej, ale również z punktu widzenia efektywności polityki powrotowej. Państwa, które zdecydują się na relokację będą prowadzić politykę integracji imigrantów. Natomiast kraje odpowiedzialne za powroty będą musiały zapewnić efektywny transport osób, które nie kwalifikują się do azylu do ich państwa pochodzenia. Pewnym plusem jest to, że poszczególne rządy będą mogły się niejako wyspecjalizować w regionach, do których będą zawracać migrantów, co może nieco ułatwić ich działania.

Jeśli chodzi o Polskę i całą Grupę Wyszehradzką, wiemy, że te państwa zdecydowanie sprzeciwiały się przymusowej relokacji. Proponowana jest im pewna alternatywa, jednak w sytuacji, gdy nie uda się zorganizować powrotu danej osoby, nadal te kraje obejmuje mechanizm rekolacji. Wydaje mi się, że to właśnie postanowienie będzie kontrowersyjne.

W odpowiedzi rzecznika rządu węgierskiego na te propozycje na pierwszy plan wysuwana jest potrzeba „ochrony granic”. Czy wystarczy ona do skutecznego zarządzania polityką azylową?

Od wielu lat ochrona granic jest jednym z priorytetów i sporo na tym polu zrobiono. Natomiast ona wcale nie rozwiązuje problemu. W ten sposób w dłuższej perspektywie nie da się z sukcesem zarządzać migracją, zwłaszcza jeśli posiada się morską granicę. Samo blokowanie staje się szczególnie trudne, jeżeli weźmie się  pod uwagę sytuację w państwach sąsiadujących z UE, które są tzw. państwami tranzytowymi. Od wielu miesięcy doświadczamy szantaży migracyjnych ze strony Turcji, a na naszych oczach rozpoczyna się kryzys gospodarczy w wielu państwach Afryki Północnej, który został spowodowany pandemią, a właściwie jej wpływem na turystykę, będącą podstawą wielu tamtejszych gospodarek.

Scedowanie na państwa tranzytowe obowiązku ochrony granic Europy w zamian za środki finansowe z budżetu unijnego nie jest strategią długookresową, chociaż trzeba przyznać, że ten mechanizm pozwolił w ostatnich latach na zmniejszenie napływu migrantów. Mając jednak na względzie długofalowe trendy demograficzne, gospodarcze i klimatyczne, możemy się w przyszłości spodziewać rosnącej migracji do Europy. Rozwiązanie tej kwestii trzeba wypracować. Nie da się jedynie blokować napływu – to nie jest kompleksowa strategia, szczególnie w czasach kryzysu.

O czym jeszcze się zapomina, gdy omawiany jest Pakiet Migracyjny?

Komisja chce przedstawiać migrację nie tylko przez pryzmat nieregularnych migrantów i azylantów, ale również pokazując imigrantów ekonomicznych, którzy mogą wnieść pozytywny wkład w gospodarkę Unii Europejskiej. Gdy spojrzymy na statystyki dotyczące migracji, ostatnio zdecydowanie dominowała w nich legalna migracja o charakterze ekonomicznym. Co więcej, przykłady takich państw jak Niemcy pokazały, że również relokowanych uchodźców można było skutecznie integrować i włączyć do rynku pracy. To strategia, którą Komisja Europejska w chce rozwijać.

Jest jednak na tym polu jeszcze wiele do zrobienia. Tym cenniejsze są takie propozycje, jak Partnerstwo na Rzecz Talentów, zgodnie z którym KE chce uprościć zdobywanie statusu rezydenta przez azylantów (m.in. poprzez skrócenie tego okresu z 5 do 3 lat). Ma to na celu szybsze włączenie tych osób do życia gospodarczego i społecznego. W tym kontekście pojawia się również potrzeba zakończenia negocjacji na temat dyrektywy w sprawie Niebieskiej Karty, która przeznaczona jest dla wysoko wykwalifikowanych pracowników spoza Unii Europejskiej. Komisja pod przewodnictwem Ursuli Von der Leyen chce budować atrakcyjność Unii Europejskiej dla tej licznej grupy, która mogłaby zasilić unijną gospodarkę swoimi cennymi umiejętnościami. Pakiet to więc nie tylko azyl i nielegalna migracja – wybrzmiewa w nim także element walki o talenty.