Nie wszystkie drogi prowadzą do Kijowa. Ukraińska decentralizacja i jej polityczne skutki

Dobiega końca jedna z najważniejszych postmajdanowych reform na Ukrainie – reforma samorządowa. Zmiany przyniosą umocnienie pozycji samorządu lokalnego względem władz państwowych, czego skutkiem będą nowe, bardziej inkluzywne i konkurencyjne reguły gry na tamtejszej scenie politycznej. To zarazem okazja dla polskich samorządów do intensyfikacji współpracy z ukraińskimi partnerami.

Choć potrzeba decentralizacji władzy na Ukrainie dojrzewała od dawna, kolejne ekipy rządzące nie podejmowały w tym kierunku żadnych realnych kroków. Istniejący jeszcze od czasów Łeonida Kuczmy prezydencki „wertykał władzy”, sięgający głębokiej prowincji (szczebla odpowiadającego polskim powiatom), pozwalał głowie państwa na ręczne sterowanie z Kijowa sytuacją polityczną i społeczno-gospodarczą nawet w najdalszych regionach kraju. Nic więc dziwnego, że z takich przywilejów żaden gospodarz ulicy Bankowej dobrowolnie zrezygnować nie chciał. Sytuacja zmieniła się dopiero po ucieczce Wiktora Janukowycza – decentralizacja miała zapobiec ponownej monopolizacji władzy w przyszłości, a zarazem stanowić odpowiedź na ówczesne wydarzenia w Donbasie (powszechnie uważano, że jedną z głównych przyczyn tendencji odśrodkowych na wschodzie kraju była właśnie nadmierna centralizacja władzy).

Podstawowe założenia reformy

Reforma samorządowa zakłada reorganizację podziału administracyjnego oraz ustanowienie nowego podziału kompetencji między władzami samorządowymi i administracją rządową. Ukraina odziedziczyła po ZSRR niewydolny, trójstopniowy system administracji terytorialnej, obejmujący szczeble: regionalny (24 obwody i Autonomiczną Republikę Krym), subregionalny (rejony) i lokalny (gromady) oraz miasta wydzielone Kijów i Sewastopol na prawach obwodu.

Rozdrobnione gromady nie mają wystarczającej zdolności finansowej ani organizacyjnej do realizacji zadań publicznych, zostały więc poddane konsolidacji (z ok. 12 tys. gromad w 2014 r. ostatecznie powstanie niecałe 1500), uzyskały samodzielność finansową i szeroki katalog zadań własnych. Na szczeblu rejonów (też przeszły konsolidację, z niemal 500 powstanie niecałe 140) i obwodów nie istnieją samorządowe organy wykonawcze, których funkcje pełnią kontrolowane przez prezydenta organy administracji państwowej. Te ostatnie zostaną zatem zlikwidowane, a w ich miejsce władze samorządowe obu szczebli będą mogły w końcu powoływać własne organy. Gromady i rejony w nowym kształcie ukonstytuują się po zaplanowanych na październik br. wyborach samorządowych. Likwidacja rejonowych i obwodowych administracji państwowych wymaga uprzednich zmian konstytucyjnych.

Wymiar wewnętrzny decentralizacji

Główną konsekwencją reformy samorządowej będzie umocnienie ukraińskich władz lokalnych kosztem stopniowej erozji prezydenckiego „wertykału władzy”. Podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, czyli skonsolidowane gromady, dzięki uzyskaniu samodzielności finansowej przestaną być dłużej zależne od rejonów, z którymi dotychczas musiały corocznie negocjować wysokość dotacji (w praktyce gromady zdane były na łaskę bądź niełaskę władz centralnych, a wysokość dotacji zależała od tego jak mocne „plecy” w stolicy miały lokalne władze).

Głowa państwa zachowa wprawdzie wpływ na sytuację na prowincji dzięki ustanowionym zamiast administracji państwowych urzędom prefektów, jednak ich zadania będą ograniczać się przede wszystkim do kontroli samorządu lokalnego i koordynacji działalności terenowych organów władzy wykonawczej.

Skierowanie większego strumienia środków finansowych bezpośrednio do regionów oznacza zmianę dotychczasowych reguł gry w ukraińskiej polityce na bardziej inkluzywne i konkurencyjne. Z jednej strony będzie bowiem sprzyjać dalszemu rozwojowi lokalnych elit politycznych, które – pozbawione więzów zależności finansowej od centrum – będą skłonne coraz częściej rzucać wyzwanie władzom centralnym (co dobitnie pokazały liczne konflikty między ukraińskim prezydentem i rządem a merami największych miast na tle restrykcji związanych z przeciwdziałaniem pandemii COVID-19).

Z drugiej, w połączeniu z nową – przyjętą pod koniec ubiegłego roku – ordynacją wyborczą do parlamentu, z otwartymi regionalnymi listami partyjnymi, ułatwi lokalnym działaczom politycznym wchodzenie do krajowej polityki. Skuteczny i cieszący się społecznym poparciem przewodniczący dużej, skonsolidowanej gromady, będzie od teraz dysponował wystarczająco szeroką bazą elektoralną i „zasobami administracyjnymi”, by o parlamentarny mandat powalczyć w regionie z tradycyjnym faworytem – skorumpowanym politykiem, który czołowe miejsce na liście partyjnej kupił (i to dosłownie) za gotówkę.

Do tej beczki miodu trzeba jednak dodać sporą łyżkę dziegciu. Otóż decentralizacja sprzyjać będzie równocześnie umacnianiu się lokalnych układów polityczno-biznesowych, w tym grup oligarchicznych (nie każdy układ polityczno-biznesowy jest grupą oligarchiczną, chociaż każda grupa oligarchiczna stanowi układ polityczno-biznesowy).

One bowiem też zyskają łatwiejszy dostęp do przepływów finansowych, często z dala od czujnego oka prezydenckiej administracji. Nie będą to wprawdzie źródła na tyle obfite, by pozwoliły im naruszyć status głównych rozgrywających, zwłaszcza będącego niezmiennie pierwszym spośród sobie równych Rinata Achmetowa, niemniej wystarczające, by mogli zbudować sobie udzielne księstwa, wobec których obojętnie nie będą mogły przejść władze centralne (vide zakarpacki klan braci Bałoha). Chociaż trwale wpisani w ukraiński krajobraz polityczny oligarchowie pasożytują na państwie, to gwoli sprawiedliwości oddać trzeba, że w potrzebie stanowią dla niego często ostatnią ostoję politycznego pluralizmu.

Współpraca transgraniczna samorządów

Wzmocnienie samorządu lokalnego na Ukrainie umożliwi jeszcze większą intensyfikację współpracy polsko-ukraińskiej na szczeblu samorządowym. Silniejsze finansowo ukraińskie władze lokalne będą dysponować większymi niż dotychczas środkami na realizację wspólnych przedsięwzięć – biznesowych, kulturalnych, sportowych, i innych – ze swoimi polskimi odpowiednikami.

Łatwiej będzie im też zapewnić wkład własny na potrzeby projektów współfinansowanych z funduszy UE (np. w ramach programu współpracy transgranicznej Polska-Białoruś-Ukraina wkład własny musi być wkładem finansowym, na co nie wszystkie ukraińskie samorządy mogły sobie do tej pory pozwolić), czy pokryć koszty administracyjne projektów finansowanych ze środków Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP (np. w ramach polskiej pomocy lub dyplomacji publicznej). Większa będzie zatem ich wiarygodność jako oferentów bądź partnerów. Ich samodzielność finansowa pozwoli im ponadto na długookresowe planowanie działań, a tym samym będzie sprzyjać pogłębianiu dotychczasowych i nawiązywaniu nowych kontaktów międzynarodowych.

Przed samorządami po obu stronach polsko-ukraińskiej granicy otworzą się jednocześnie nowe obszary współpracy, bo ukraińskie władze lokalne nie tylko umocnią się finansowo, ale też przejmą na siebie odpowiedzialność za większość spraw lokalnych, które dotychczas mogły nie leżeć w ich kompetencji. Rzecz jasna nie wszystkie ukraińskie samorządy będą do tego gotowe w równym stopniu – wiele z nich, zwłaszcza tych nowo utworzonych, dopiero z czasem nauczy się efektywnego zarządzania, szukając w międzyczasie wsparcia technicznego i eksperckiego u zagranicznych partnerów.

W tym kontekście kontakty z polskimi samorządami będą dla nich cennym źródłem wymiany doświadczeń, szukania skutecznych rozwiązań i inspiracji, zarówno z uwagi na bliskość geograficzną i kulturową, jak i do pewnego stopnia zbliżony model samorządu. Niewykluczone, że niektóre polskie samorządy staną przy tej okazji przed koniecznością zawarcia nowych porozumień o współpracy, jako że ich dotychczasowi partnerzy po drugiej stronie granicy (dotyczy to szczebla podlegających konsolidacji gromad i rejonów) mogą po październikowych wyborach samorządowych ostatecznie zniknąć z mapy ukraińskiego podziału administracyjnego i wejść w skład większej jednostki samorządu terytorialnego.

Negocjacje w sprawie Donbasu

Ukraińska decentralizacja wreszcie swoim znaczeniem wykracza daleko poza kwestie organizacji samorządu lokalnego i jest bezpośrednio powiązana z trwającymi od 2014 r. między Ukrainą i Rosją negocjacjami w sprawie zakończenia wojny w Donbasie. Drugie porozumienie mińskie z lutego 2015 r. przewiduje bowiem, że zmianom konstytucyjnym w zakresie decentralizacji towarzyszyć powinno ustanowienie tzw. specjalnego statusu dla „odrębnych rejonów obwodów donieckiego i ługańskiego” (co jest eufemizmem na terytoria obu obwodów, kontrolowane obecnie przez wojska rosyjskie).

Takie sztuczne połączenie decentralizacji z uregulowaniem statusu niekontrolowanej przez ukraiński rząd części Donbasu od samego początku hamowało reformę samorządową, bo ukraiński parlament nie przyjął w 2015 r. niezbędnych dla decentralizacji zmian konstytucyjnych właśnie ze względu na włączenie kwestii Donbasu do ówczesnego projektu nowelizacji ustawy zasadniczej (wszak porozumienia mińskie nie są zobowiązujące prawnie ani politycznie dla ukraińskiego parlamentu).

Skończyło się na zatwierdzeniu zmian tylko w pierwszym czytaniu i – będących pokłosiem tej decyzji – krwawych zamieszkach przed budynkiem Rady Najwyższej. Nowelizację konstytucji odłożono wówczas z konieczności na bliżej nieokreśloną przyszłość, nadając priorytet konsolidacji gromad.

Obecne ukraińskie władze słusznie odrzucają możliwość włączenia specjalnego statusu do konstytucji, gdyż w praktyce oznaczałoby to stworzenie na wschodniej Ukrainie rosyjskiego protektoratu i niechybnie prowadziło w dłuższym okresie do implozji państwa (uruchomiłoby efekt domina, zachęcając inne regiony do ubiegania się o analogiczny „specjalny” status). Co więcej, brak też społecznego przyzwolenia na realizację takiego scenariusza – według badań opinii publicznej, przeprowadzonych w listopadzie 2019 r. przez Fundację Inicjatyw Demokratycznych im. Ilka Kuczeriwa, jedną z najbardziej wiarygodnych ukraińskich sondażowni, ponad 53% ankietowanych sprzeciwiało się jakiemukolwiek specjalnemu statusowi dla terenów kontrolowanych przez Rosję (przy czym takie rozwiązanie popierało 30%). Z tego powodu kwestia przyszłego statusu Donbasu prawdopodobnie więc nie znajdzie się w nowym projekcie zmian konstytucyjnych w zakresie decentralizacji.

Efektem ubocznym będzie oczywiście, iż rosyjskie władze postarają się przedstawić taką – pozbawioną odniesienia do statusu Donbasu – ukraińską decentralizację jako rzekomy dowód na zerwanie przez Ukrainę porozumień mińskich, a co za tym idzie, powód do zniesienia przez UE sankcji nałożonych na Rosję. Rosja grozić będzie przy tym zapewne wycofaniem się z formatu normandzkiego, bo w ten sposób, tradycyjnie już, i często z sukcesem, stara się naciskać na Niemcy i Francję, jako „żyrantów” drugiego porozumienia mińskiego, by wymusiły na ukraińskich władzach kolejne ustępstwa.

Nie dajmy jednak nabrać się na rosyjski blef, w końcu negocjacje w sprawie uregulowania sytuacji w Donbasie już od dawna znajdują się w impasie właśnie ze względu na brak woli politycznej władz rosyjskich do wycofania wojsk z ukraińskiego terytorium. Dla stabilności państwa ukraińskiego korzystniejsze jest zresztą status quo w postaci wojny o niskiej intensywności niż narzucony porozumieniami mińskimi złudny „pokój” na rosyjskich warunkach.

Na ostatniej prostej?

Po październikowych wyborach samorządowych Ukrainę czeka ostatnia batalia polityczna w ramach decentralizacji, której stawką będzie przyszły stopień wpływu prezydenta na sytuację na prowincji. Naiwnym byłoby sądzić, że głowa państwa odda pole bez walki, nawet jeśli ograniczenie jego „wertykału władzy” wyraźnie zakłada dobiegająca końca reforma samorządowa. Prezydencki projekt nowelizacji konstytucji, który pojawił się jesienią ub.r. w parlamencie, został zasłużenie skrytykowany za nadmierne kompetencje prefektów, i pod presją społeczną – ale też zagranicznych partnerów, wspierających finansowo i ekspercko decentralizację – musiał zostać wycofany. Bynajmniej nie oznacza to, że nowa propozycja będzie pod tym względem bardziej umiarkowana. Uzasadniając swoje stanowisko zagrożeniem dla bezpieczeństwa państwa, prezydent Wołodymyr Zełenski, jak jego poprzednicy, będzie starał się zachować możliwie jak największą kontrolę nad regionami. „Władzy raz zdobytej nie oddamy nigdy” – rzekł niegdyś towarzysz ‘Wiesław’. I chociaż ukraińscy prezydenci się zmieniają, to w murach siedziby na ulicy Bankowej wciąż obecny jest duch takiego właśnie zarządzania wszystkim i wszystkimi. Tym razem jednak Bankowa władzą się podzieli. Pytanie tylko brzmi: kiedy?

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!