Nord Stream 2 – opóźniony, ale wciąż groźny

Niezależnie od narastających problemów i komplikacji nie maleje determinacja Rosjan, aby Nord Stream 2 został ukończony. Choć gazociąg w takim wypadku zostanie uruchomiony ze znacznym opóźnieniem, to nadal stanowić będzie wyzwanie dla bezpieczeństwa energetycznego Europy Środkowej i Wschodniej. Zwiększenie przez Gazprom swoich mocy przesyłowych poprawi nie tylko elastyczność rosyjskiej polityki handlowej, ale może być instrumentem wykorzystywanym do zmniejszania atrakcyjności dostaw gazu z innych źródeł, podważając tym samym znaczenie realizacji projektów dywersyfikacyjnych.

Minęło pięć lat, odkąd Gazprom wspólnie z zachodnioeuropejskimi partnerami ogłosił plan budowy gazociągu Nord Stream 2. Mimo napięć politycznych między Rosją a Zachodem, nakładanymi przez UE, USA i inne kraje antyrosyjskimi sankcjami, rosyjski koncern i jego zachodnioeuropejscy partnerzy przystąpili do realizacji projektu, którego budowę zainaugurowano we wrześniu 2018 r. Przeciwnicy inwestycji konsekwentnie próbowali blokować, opóźniać lub utrudniać jej realizację przy użyciu instrumentów prawnych i politycznych, m.in. poprzez nowelizację unijnej dyrektywy gazowej, postępowanie antymonopolowego polskiego UOKiK-u, blokujące powstanie międzynarodowego konsorcjum, wydłużoną procedurę wydawania pozwolenia na budowę gazociągu przez Danię czy wreszcie amerykańskie sankcje przeciwko Nord Stream 2, wprowadzone w grudniu 2019 r.

Obecnie obserwujemy kolejną odsłonę walki z kontrowersyjnym gazociągiem, której głównym elementem mają być nowe sankcje USA. Choć zapowiadane restrykcje mogą mieć negatywny wpływ na harmonogram ukończenia projektu i warunki eksploatacji gazociągu w przyszłości, to jest mało prawdopodobne, by zmusiły głównych zainteresowanych do wycofania się z inwestycji, która jest gotowa w 94%.

Sankcyjna presja USA

W ostatnich miesiącach obserwujemy wzrost sankcyjnej presji na Nord Stream 2 ze strony Stanów Zjednoczonych. Warto zaznaczyć, że ze wszystkich działań podejmowanych przez przeciwników projektu, to właśnie amerykańskie restrykcje okazały się dotychczas najskuteczniejszym środkiem wpływającym na tempo realizacji inwestycji. Wprowadzone w grudniu 2019 r. sankcje doprowadziły do wycofania się spółki Allseas z udziału w projekcie (firma była odpowiedzialna za układanie rur) i wstrzymania budowy gazociągu.

Nowa odsłona sankcyjnych działań Waszyngtonu przybrała dwutorowy charakter. Z jednej strony w Kongresie trwa procedura legislacyjna mająca na celu zaostrzenie restrykcji wprowadzonych do budżetu obronnego USA w grudniu 2019 r. O ile ówczesne sankcje dotyczyły statków wykorzystywanych do układania rur i firm, które były ich właścicielami, o tyle nowe propozycje zgłoszone przez grupę amerykańskich senatorów zmierzają w kierunku rozszerzenia kręgu podmiotów narażonych na nowe restrykcje. Mechanizmem sankcyjnym miałyby zostać objęte wszelkie podmioty w jakikolwiek sposób zaangażowane w realizację projektu, w tym prowadzące działania związane z układaniem rur, zapewniające usługi ubezpieczeniowe dla statków układających rury, zaangażowane w modernizację i udoskonalenia techniczne statków wykorzystywanych przy układaniu rur, zapewniające usługi portowe dla statków układających rury lub realizujących usługi powiązane.

Z drugiej strony w lipcu br. sekretarz stanu – Mike Pompeo – zapowiedział, że uchwalona w 2017 r. ustawa CAATSA i przewidziane w niej sankcje mogą być również zastosowana wobec Nord Stream 2. Do tej pory regulacje tej ustawy wyłączały spod możliwości objęcia restrykcjami takie rosyjskie projekty gazociągów eksportowych (Nord Stream 2, TurkStream). Na mocy CAATSA prezydent USA uzyskał możliwość wprowadzania – w koordynacji z sojusznikami – sankcji uderzających w budowę rosyjskich rurociągów eksportowych. Sankcjami może być objęty każdy podmiot, który dokonuje inwestycji w rosyjski projekt o wartości co najmniej 1 mln USD lub o łącznej wartości 5 mln USD w okresie 12 miesięcy. Chodzi o każdą inwestycję, która ma bezpośredni i znaczący wkład w realizację rosyjskiego projektu i przybiera postać dostaw produktów, usług, technologii czy informacji (budowa, modernizacja, prace remontowe dotyczące rosyjskich rurociągów eksportowych).

O ile nie jest pewne, czy amerykańska administracja zdecyduje się na wprowadzenie wobec Nord Stream 2 sankcji przewidzianych w CAATSA, o tyle zaostrzenie ich na mocy nowego budżetu obronnego USA jest bardzo możliwe. Po pierwsze, procedura legislacyjna dotycząca nowych sankcji przebiega szybciej niż w przypadku restrykcji wprowadzonych w budżecie obronnym w 2019 r. Celem inicjatorów projektu jest doprowadzenie do jego wejścia w życie z dniem 1 października 2020 r. Po drugie, przyjęciu nowego pakietu sankcyjnego może sprzyjać trwająca kampania wyborcza przed zaplanowanymi na listopad wyborami prezydenckimi w USA.

Wiele wskazuje na to, że Kongres może potraktować nowy pakiet antyrosyjskich sankcji jako sygnał ostrzegawczy wobec Moskwy, mający być środkiem odstraszania przed próbami ingerowania w proces wyborczy.

Jednocześnie kręgi amerykańskie mają świadomość implikacji politycznych związanych z sankcjami, stąd nowy pakiet zakłada (po raz kolejny) wprowadzenie punktowych restrykcji uderzających jedynie w projekt Nord Stream 2. Ma to zminimalizować ryzyko wystąpienia negatywnych skutków politycznych dla stosunków transatlantyckich.

Rosyjska determinacja

Niezależnie od narastających problemów i komplikacji nie maleje determinacja strony rosyjskiej, aby Nord Stream 2 został ukończony, o czym świadczą działania podejmowane na przestrzeni ostatnich miesięcy.

Gazprom przygotowuje się do ukończenia projektu przy pomocy własnych statków, w tym przede wszystkim jednostki Akademik Czerski i barki Fortuna. Ten pierwszy przybył nad Bałtyk z dalekowschodniego portu Nachodka wiosną br. Drugi był już wykorzystywany do układania rur w morzach terytorialnych Niemiec i Rosji. Jednocześnie, chcąc uniknąć sankcyjnych restrykcji, Gazprom podjął decyzję o dokonaniu zmian własnościowych w odniesieniu do Akademika Czerskiego. Pierwsza zmiana właściciela jednostki nastąpiła wiosną br., kiedy to GazpromFłot (spółka-córka Gazpromu) przekazał własność statku spółce STIF. W lipcu br. z kolei rosyjskie media poinformowały, że Gazprom nie jest już udziałowcem STIF.

Strona rosyjska kontynuuje także batalię prawną dotyczącą Nord Stream 2. Jeszcze w lipcu ub. r. spółka Nord Stream 2 AG (kontrolowana w 100% przez Gazprom) zaskarżyła znowelizowaną dyrektywę gazową do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Chociaż TSUE uznał w czerwcu br. skargę za niedopuszczalną, to 28 lipca spółka Nord Stream 2 AG zaskarżyła to postanowienie. Niejako równolegle Gazprom podjął działania mające na celu wyłączenie gazociągu Nord Stream 2 spod restrykcji wynikających z unijnego prawa. W sierpniu br. Gazprom zaskarżył także do sądu działania polskiego UOKiK-u, który prowadzi postępowanie antymonopolowe wobec podmiotów zaangażowanych w realizację projektu Nord Stream 2.

Jednocześnie przedstawiciele władz Rosji, Gazpromu, a także Nord Stream 2 AG tradycyjnie krytykują zapowiedzi wprowadzenia kolejnych amerykańskich sankcji, o czym świadczą chociażby ostatnie wypowiedzi rzecznika Kremla, Dmitrija Pieskowa, czy ministra spraw zagranicznych Rosji, Siergieja Ławrowa. Wskazują, że restrykcje godzą w interesy ekonomiczne i bezpieczeństwo energetyczne Europy, są przejawem nieuczciwej konkurencji ze strony USA i narażają na straty dziesiątki europejskich firm bezpośrednio lub pośrednio zainteresowanych realizacją projektu.

Zachodnioeuropejskie obawy

Swojego poparcia dla projektu nie wycofują również Niemcy, a groźby kolejnych amerykańskich sankcji spotykają się z coraz większą krytyką, a nawet wśród niektórych środowisk wezwaniami do przygotowania własnej odpowiedzi. Oficjalnie niemiecki rząd ogranicza się do krytyki sankcji  i planów wprowadzania kolejnych restrykcji. Podkreśla zarazem wykorzystywanie kanałów dyplomatycznych do rozmów w tej sprawie. Szef niemieckiej dyplomacji, Heiko Mass, podkreślił, że działania USA naruszają prawo i suwerenność Europy oraz że Niemcy stanowczo sprzeciwiają się eksterytorialnym sankcjom USA. Przeciw restrykcjom wypowiedział się także austriacki MSZ.

Do przyjęcia kontrsankcji wzywają przedstawiciele AfD, były kanclerz Niemiec, Gerhard Schroeder (obecnie pracujący dla kluczowych rosyjskich spółek energetycznych – Gazpromu I Rosniefti), czy przedstawiciele europejskich firm zaangażowanych w projekt (szczególnie Rainer Zeele, szef austriackiego OMV). Przedstawiciele AfD wskazywali ponadto, że w obliczu amerykańskich działań Europa powinna przedstawić jasną odpowiedź polityczną, opartą na formule trzy razy tak: dla Nord Stream 2, interesów gospodarczych Niemiec i Europy oraz dla kompleksowego partnerstwa z Rosją od Dublina do Władywostoku.

Co prawda, prezydent Francji, Emanuel Macron, wyraził niedawno zastrzeżenia wobec projektu, sygnalizując, że może on przyczynić się do zwiększenia zależności energetycznej Europy od Rosji, ale jest mało prawdopodobne, by mogło to wpłynąć na stanowisko Niemiec.

Czy Nord Stream 2 jest nadal groźny?

Choć gazociąg Nord Stream 2 w przypadku ukończenia zostanie uruchomiony ze znacznym opóźnieniem, to nadal stanowić będzie wyzwanie dla bezpieczeństwa energetycznego Europy Środkowej i Wschodniej.

Po pierwsze, uruchomienie nowego gazociągu zmniejszy zależność tranzytową Rosji od dotychczas wykorzystywanych szlaków tranzytowych – przez Ukrainę i Polskę. Gazprom jest, co prawda, związany nowym kontraktem tranzytowym z Ukrainą (pakiet dokumentów podpisano w grudniu 2019 r., ale tylko do 2024 r). Z kolei kontrakt tranzytowy z Polską wygasł w maju 2020 r. i odtąd Gazprom rezerwuje przepustowości zależnie od potrzeb. Pierwsze aukcje pokazały, że Gazprom nie zamierza rezygnować z tego szlaku przesyłowego, za czym przemawia zarówno dobry stan techniczny magistrali, jak i atrakcyjne dla strony rosyjskiej taryfy przesyłowe. Nie ma jednak pewności, czy rosyjski koncern nie będzie ograniczał skali wykorzystywania połączenia Jamał-Europa i szlaku ukraińskiego w przyszłości, szczególnie na wypadek podjęcia stosownej decyzji politycznej przez Kreml.

Po drugie, zwiększenie przez Gazprom swoich mocy przesyłowych podniesie nie tylko elastyczność w rosyjskiej polityce handlowej, ale może być instrumentem wykorzystywanym do zmniejszania atrakcyjności dostaw gazu z innych źródeł, podważając tym samym znaczenie realizacji projektów dywersyfikacyjnych. Dotyczyć to może wielu projektów realizowanych z inicjatywy lub przy udziale krajów Europy Środkowej i Wschodniej.

Po trzecie, dyskusja wokół sankcji i konieczności reakcji na nie po raz kolejny potwierdza potencjał politycznej szkodliwości projektu Nord Stream 2. Stał się on bowiem nie tylko kością niezgody wewnątrz UE, ale również między UE a USA. Groźba objęcia sankcjami podmiotów europejskich zaangażowanych w realizację Nord Stream 2 zaczęła rodzić pytania o negatywne polityczne skutki dla relacji transatlantyckich. Istnieje również ryzyko, że pojawiająca się narracja o konieczności obrony europejskiej suwerenności energetycznej, wzmacniać będzie głosy sygnalizujące potrzebę zacieśniania współpracy z Rosją i wspólnej – rosyjsko-europejskiej – obrony przed „niekorzystnymi” działaniami USA. Byłby to nieoczekiwany, ale niezwykle pożądany skutek uboczny z perspektywy polityki zagranicznej Moskwy, dla której jakiekolwiek osłabienie więzi transatlantyckich jest scenariuszem bardzo korzystnym.

Po czwarte, zagrożenie wiąże się również z tym, że Gazprom z pewnością nie będzie ustawał w wysiłkach, by doprowadzić do wyłączenia lub złagodzenia restrykcji prawnych wobec NS 2, co może skutkować osłabieniem skuteczności instrumentów prawnych, wypracowywanych w ramach UE. Choć podważenie legalności nowelizacji dyrektywy gazowej wydaje się mało prawdopodobne, to specyfika postępowań sądowych nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie możliwości wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego w jakimś stopniu rosyjskie postulaty. Poza tym nieskuteczność podważenia legalności dyrektywy nie zamyka innych ścieżek umożliwiających częściowe lub całkowite wyłączenie gazociągu spod unijnych restrykcji.

Jedną z opcji pozostaje stworzona w nowelizacji dyrektywy możliwości przyjęcia umowy międzynarodowej regulującej zasady eksploatacji Nord Stream 2. Ustalenie uprzywilejowanego traktowania wymagałaby, co prawda, akceptacji Komisji Europejskiej, ale takiej zgody nie można wykluczyć. Ilustruje to wydana w 2016 r. decyzja KE w sprawie gazociągu OPAL. Na korzyść wnioskujących o uprzywilejowane potraktowanie projektu może także zadziałać zawężony zakres terytorialny znowelizowanej dyrektywy gazowej, ograniczający jej zastosowanie do morza terytorialnego państwa UE, gdzie gazociąg się kończy. Oznacza to, że regulacjom unijnego prawa podlega tylko ta jego część, która przechodzi przez niemieckie morze terytorialne. Pozostała część – 96% – pozostaje formalnie poza jurysdykcją unijnego prawa energetycznego.

***

Choć zapowiadane przez USA nowe sankcje mogą mieć negatywne implikacje dla uczestników projektu i wpłynąć na harmonogram inwestycji, to jest mało prawdopodobne, by mogły na trwałe zablokować jej ukończenie. Po pierwsze, projekt zachowuje pełne polityczne wsparcie ze strony Rosji i Niemiec, co było i pozostaje jednym z kluczowych czynników wpływających na realizację projektu w każdym jego stadium. Prawdopodobieństwo zmiany stanowiska Moskwy i Berlina zmniejsza stopień zaawansowania projektu. Gazociąg jest gotowy w 94%, a na jego budowę wydano już ok. 80% oficjalnie deklarowanych środków (łączny budżet inwestycji ma wynieść niecałe 10 mld euro). Po drugie, wiele wskazuje na to, że strona rosyjska liczy się z możliwością wprowadzenia kolejnych restrykcji i jest gotowa ponieść ich ryzyko polityczne i finansowe, wykorzystując własne statki do budowy brakującego odcinka.

Nowe amerykańskie sankcje mogłyby natomiast wpłynąć na harmonogram uruchomienia gazociągu i warunki jego eksploatacji. Przygotowywany w Kongresie pakiet sankcji przewiduje bowiem także restrykcje dotyczące firm świadczących usługi certyfikacyjne wobec Nord Stream 2. Brak certyfikacji uniemożliwiłby wykorzystywanie nowej magistrali. Poza tym groźba wciągnięcia na listy sankcyjne przedsiębiorstw świadczących jakiekolwiek usługi niezbędne dla prawidłowej eksploatacji gazociągu mogłaby utrudnić lub nawet uniemożliwić jego wykorzystywanie przez Gazprom. Nie jest jasne, na ile strona rosyjska byłaby gotowa zapewnić tego typu usługi przy udziale własnych firm.

Warto jednocześnie zaznaczyć, że nowe sankcje dotyczące gazociągu Nord Stream 2 nie byłyby dla Gazpromu krytyczne w perspektywie średnioterminowej. Rosyjski koncern dysponuje bowiem na razie wystarczającymi mocami przesyłowymi do wywiązywania się ze zobowiązań kontraktowych wobec odbiorców europejskich.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!