Dlaczego Ukraina jest biedniejsza od Polski?

W 1990 r. PKB Polski i Ukrainy były na podobnym poziomie, a nawet z lekkim przechyleniem w stronę Ukrainy. Jednak od tego momentu polski wskaźnik nigdy nie zmalał, natomiast PKB Ukrainy spadało całą dekadę. Chociaż także i u nas można nadal obserwować skutki sowieckiej przeszłości, to dzisiaj sytuacja obu państw jest zupełnie inna. Gdzie nasza ścieżka transformacji odłączyła się od ukraińskiej? Czego zabrakło Ukrainie, aby dzisiaj mogła cieszyć się naszym poziomem dobrobytu? Czy było to w ogóle możliwe?

Kapitalizm nie zawsze taki sam

W jaki sposób można myśleć o transformacji ustrojowej w krajach dawnego bloku wschodniego, która dokonuje się od 30 lat? Poprzez różnorodność kapitalizmu. Gospodarka rynkowa przybiera bowiem różne formy, które w szczególności charakteryzują się odmiennością instytucji. Jedna z takich specyficznych odmian systemu wytworzyła się w krajach dawnego bloku wschodniego, które razem zmieniały swoje systemy z realnego socjalizmu w kapitalizm. Transformacje nie były jednak jednorodne. Soczewka modeli kapitalizmu pozwala dostrzec kluczowe różnice decydujące o sukcesie bądź porażce transformacji.

Na procesy rozwojowe nie można patrzeć jedynie przez pryzmat statycznych warunków gospodarowania. Napływ kapitału i zdolność gospodarki do jego akumulacji, zasobność surowców, inne warunki geograficzne i klimatyczne, kapitał ludzki i społeczny, uwarunkowania historyczne determinujące punkt startowy – to przykład zbioru czynników stanowiący tylko jedną stronę medalu. Szeroko rozumiana ekonomia instytucjonalna, socjologia ekonomiczna i historia gospodarcza dostarczają uzupełnienia lub wręcz kluczowej dla zrozumienia przemian transformacyjnych perspektywy. Jako że mowa niekoniecznie o obiektywnych i ewidentnych warunkach gospodarowania (analizowanych przez typową makroekonomię), warto zwrócić uwagę na specyficzny typ kapitalizmu, jaki miał szansę ukonstytuować się w postsowieckich państwach, szczególnie na Ukrainie. Dlaczego nie wygląda on tak samo jak na Zachodzie?

Łatanie niedostatków instytucjonalnych, czyli co nas łączy

W przeciwieństwie do państw Zachodu kraje bloku wschodniego dokonywały przejścia ku kapitalizmowi w sposób sterowany i celowy. W tych pierwszych system, choć poddawany był reformom i przemianom, rozwijał się relatywnie samoczynnie od stuleci. Miał okazję naturalnie dojrzeć. Natomiast ręczne, postsowieckie przemiany nie mogły łatwo wytworzyć tak pełnego i kompleksowego systemu. Wymagały więc łatania dziur (patchworking), a proces budowy nowego systemu sprawia wrażenie ciągle niedokończonego. Takie uzupełniające reformy mogą się nawarstwiać, tworzyć skomplikowaną i nieprzejrzystą sieć instytucji i praw, które kreują specyficzną odmianę kapitalizmu postsowieckiego. Jakie są jego najważniejsze cechy wspólne, które odczuwamy w Polsce także dzisiaj?

Dobrym wskaźnikiem są kontrakty, które stanowią o tyle dobry przykład, że, jak często zauważają ekonomiści, ten aspekt podkreśla m.in. zasób kapitału społecznego (czyli szeroko pojętego zaufania w społeczeństwie) i zaplecze instytucjonalne, służące płynnemu egzekwowaniu zapisów umów. Kontrakty są w postsowieckich krajach realizowane powoli, często z opóźnieniami.

Ponadto trudno w krótkim czasie odwołać się do zewnętrznych regulatorów w celu przyspieszenia procesu – tacy albo nie istnieją, albo sami działają zbyt wolno. Pojawia się większa pokusa nadużycia, a druga strona umowy często musi stosować wysokie kary i obostrzenia ochronne.

Inną wspólną cechą jest rynek pracy w postsowieckich gospodarkach, który charakteryzuje się relatywnie niskim współczynnikiem zatrudnienia (liczba ludzi pracujących w gospodarce jako ułamek całej ludności w wieku produkcyjnym). Może on wynikać z trudności w znalezieniu pracy, napotykanych przez niskowykwalifikowanych pracowników. Kłopoty są po części skutkiem braku rozwiniętego wsparcia dla bezrobotnych w szukaniu pracy, przekwalifikowywaniu się lub zapobieganiu tworzenia pułapki biedy.

Niskie zatrudnienie nie jest jednak tożsame z wysokim bezrobociem, które przed pandemią zarówno w Polsce, jak i na Ukrainie osiągało historycznie niskie poziomy. Jak to wytłumaczyć? W takiej sytuacji powstaje duża klasa prekariatu – wielu ludzi zatrudnionych jest w niestabilny sposób lub na czarno. Szczególnie dotyczy to branż, w których tego rodzaju standard ze względu na swoją powszechność spotyka się z obustronnym zrozumieniem pracowników i pracodawców.

Warunki pracy na mniej wykwalifikowanych stanowiskach także są z tego powodu gorsze. Wszystkie te cechy przekładają się na niskie koszty pracy, pozwalające konkurować o napływ zagranicznych inwestycji. Dlatego też cechą systemu jest niska demokratyczność pracy, czyli brak wspólnotowych form własności i zarządzania firmami, akcjonariatu pracowniczego, a także niewielka liczba spółdzielni i kooperatyw. Ważną rolę na rynku pracy odgrywa sektor państwowy – w Polsce najwięcej ludzi zatrudnia Poczta Polska, w niektórych regionach dominującymi pracodawcami są ogromne państwowe spółki, np. KGHM.

W kwestii charakterystyki rynków finansowych kraje postsowieckie wpisują się w model kontynentalny, a nie anglosaski. Główną rolę grają więc banki – pośrednicy między inwestorami a przedsiębiorstwami. Stanowią źródło pozyskiwania środków (w przeciwieństwie do giełdy papierów wartościowych, która dominuje w modelu anglosaskim). Giełdy w państwach postsowieckich wypadają najczęściej dość blado. W Polsce główny indeks zdominowany jest przez banki i spółki Skarbu Państwa, który nie zalicza raczej efektownych wzrostów. Na Ukrainie ten sposób finansowania wydaje się jeszcze mniej obecny wśród przedsiębiorstw. Niektóre z nich są bowiem indeksowane na giełdzie… warszawskiej. Nie inaczej jest z osobami fizycznymi, wśród których inwestowanie na rynkach finansowych, z wyłączeniem banków, np. w akcje lub obligacje, nie jest popularną formą lokowania oszczędności.

W polskiej Konstytucji ustrój gospodarczy został oficjalnie określony jako społeczna gospodarka rynkowa, a więc jasno nawiązuje do kontynentalnego lub skandynawskiego (socjaldemokratycznego) modelu kapitalizmu. Jednak w tym aspekcie kraje dawnego bloku wschodniego wydają się znacznie różnić. Przede wszystkim zasiłki, benefity i inne transfery socjalne stanowią tu istotnie mniejszy odsetek PKB. Tak samo jest w przypadku wydatków na większość usług publicznych, takich jak służba zdrowia, edukacja, transport.

Jest to powiązane z mniejszym niż w Europie Zachodniej i Północnej opodatkowaniem mierzonym jako relacja całkowitych wpływów podatkowych do PKB. Państwa te nie ściągają wystarczających środków do budżetu, by zapewnić funkcjonowania bardziej solidarystycznej, społecznej gospodarki. Systemy te są bowiem powiązane, np. bez reformy podatkowej trudno myśleć o reformie służby zdrowia, ta z kolei jest powiązana z systemem emerytalnym…

Kolejną wspólną cechą gospodarek postsowieckich jest niska innowacyjność, która przekłada się na niezdolność do generowania wzrostu gospodarczego w modelu gospodarki opartej na wiedzy. To z kolei grozi wpadnięciem w pułapkę średniego rozwoju, czyli strukturalnej niemożności dogonienia Zachodu. Wydatki na badania i rozwój stanowią niewielką część PKB: w Polsce jest to ok. 1%, na Ukrainie o ponad połowę mniej. Niskie są także wydatki na edukację i naukę. Powyższe czynniki to tylko jedne z głównych i powszechnych cech. W zależności od kraju pojawiają się także inne.

Dlaczego Ukraina jest biedniejsza od Polski?

Przedstawione wcześniej ogólne charakterystyki modelu gospodarczego państw postsowieckich są jasnym efektem historycznego punktu startowego, w którym znalazły się te kraje 30 lat temu. Jednak ewidentne jest też, że Polska i Ukraina obecnie w zasadniczy sposób różnią się od siebie pod względem gospodarczym. Inna jest także architektura instytucjonalna, która dziś może być główną przyczyną dysproporcji między państwami.

Ukraina w porównaniu do Polski posiadała mniej samodzielna gospodarkę i faktyczne życie polityczne, będąc jedną z republik ZSRR. Było to dodatkowe obciążenie podczas transformacji – na komunistyczny brak własności prywatnej nakładała się także niejasność co do własności na nowo powstałym poziomie międzynarodowym.

Ponadto większość leżących na terenie Ukrainy zakładów przemysłowych była powiązana sieciowo z przemysłem w całym Związku – nie działały samodzielnie, np. produkowały tylko jakieś części lub wymagały dostaw surowców z zewnątrz. Jedynie Zagłębie Donieckie stanowiło w miarę integralną całość w ramach produkcji stali i żelaza.

Zarówno w Polsce, jak i na Ukrainie problem stanowiła nieatrakcyjność wyrobów krajowego przemysłu na światowym rynku. Nie sposób było rozwijać eksportu, ponieważ produkty okazywały się zbywalne jedynie w ramach bloku wschodniego. Przedsiębiorstwa były w dużej części niekonkurencyjne. Problem nadprodukcji dosięgnął nawet sektora rolnego, a jest on szczególnie istotny na Ukrainie.

Już w momencie startowym drogi transformacyjne Polski i Ukrainy się rozeszły. Czy polska terapia szokowa – realizacja planu Balcerowicza – była możliwa na Ukrainie? Plan zakładał szeroką liberalizację i urynkowienie: zniesienie odgórnego sterowania cenami, reformę finansów publicznych (w tym uniemożliwienie nieograniczonej emisji pieniądza bez pokrycia), reformę podatkową (szerokie ujednolicenie), wewnętrzną wymienialność złotego, likwidację monopolu państwowego w handlu zagranicznym, usunięcie gwarancji istnienia dla przedsiębiorstw państwowych i inne. Pomijam tu ocenę skuteczności i zasadności takiej metody transformacji. Dziś budzi ona wiele kontrowersji. Pojawiają się pytania, czy bardziej stopniowy proces zmian nie byłby korzystniejszy i nie powodowałby, że ludzie byliby mniej wykluczeni.

Ukraina jednak w ogóle nie miała takiego wyboru. Plan Balcerowicza powstał dzięki istnieniu relatywnie silnego ośrodka intelektualnego (ekonomicznego), który potrafił czerpać inspiracje z Zachodu (szczególnie z planu Sachsa-Liptona i konsensusu waszyngtońskiego), co w połączeniu z relatywnie stabilną demokratyczną władzą polityczną dawało wiarygodność, która z kolei umożliwiała wsparcie Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego.

Takich warunków nie było na Ukrainie, która nie posiadała własnej waluty, banku centralnego, silnego ośrodka intelektualnego potrafiącego zaplanować i sterować terapią sprawczości legislacyjnej. Jak zatem Ukraina tworzyła swój wolny rynek? Przede wszystkim żywiołowo, ale też elitarystycznie. W Polsce tzw. ustawa Wilczka, obowiązująca od 1989 r., zalegalizowała prywatną działalność gospodarczą, czego skutkiem było powstanie setek tysięcy firm rocznie. Podobne prawa wprowadzane były w ZSRR w tamtym czasie (a nawet nieco wcześniej), efekty również były porównywalne – intensywnie rozwijał się handel (głównie drobny), produkcja dóbr konsumpcyjnych, usługi dla ludności. Powstał więc rynkowy, mikroekonomiczny sektor działalności znacznej części ludności, ale nie było jeszcze nic poza tym w sensie instytucjonalnym i makroekonomicznym.

Na Ukrainy 30 lat temu zmieniło się znacznie więcej niż w Polsce – zdarzyła się niepodległość. Kiedy w naszym kraju budowano już prywatne przedsiębiorstwa, pierwszy demokratycznie wybrany rząd, koalicje polityczne i system finansów publicznych, u naszych wschodnich sąsiadów rozstrzygała się kwestia niezależności od Rosji. Oficjalnie proklamowanie niepodległości datuje się na sierpień 1991 r. Od tego momentu trzeba było budować struktury polityczne i administracyjne – sam „demontaż” ZSRR wymagał wysiłku, co wiązało się z pewnymi zaniedbaniami w sferze gospodarczej.

W punkcie startu PKB Polski i Ukrainy były na podobnym poziomie: w 1990 r. ze wskazaniem na Ukrainę. Jednak od tego momentu polski wskaźnik nigdy nie spadł – od razu widoczne były w tej sferze reformy ekonomiczne. Natomiast PKB Ukrainy spadało całą dekadę (w latach 1990-1994 łącznie aż o prawie 50%).

W związku z brakiem dostatecznej architektury instytucjonalnej rozwijała się szara strefa, która dostarczała dóbr i usług faktycznie potrzebnych tam, gdzie oficjalna gospodarka niedomagała. Taka działalność miała swoje korzenie w czasach realnego socjalizmu, ówczesnego czarnego rynku i drobnej, nie do końca legalnej produkcji. Ale w związku z wieloma lukami w strukturze państwa dochody z szarej strefy częściej uciekały za granicę lub rozwijały świat przestępczy, niż przyczyniały się do napędzenia nisko popytowej gospodarki.

Oligarchizacja gospodarki, która, patrząc na wiele postsowieckich (i nie tylko) państw, wydaje się dziejową koniecznością, zmienia mechanizmy gospodarowania w sposób zasadniczy, również w kwestii instytucjonalnej. W typowym środowisku rynkowym konkuruje się np. cenami i innowacjami, ponieważ istotą jest maksymalizacja zysku w przedsiębiorstwie (ewentualnie maksymalizacja wartości przedsiębiorstwa). W oligarchicznej gospodarce przewagę i zysk daje raczej własność. To zasadnicza zmiana: zamiast nastawienia na poszukiwanie zysku przedsiębiorstwa na rynku pojawia się pogoń za rentą (rent seeking), czyli korzyścią pochodzącą z samego faktu własności majątku i kontrolowania zasobów. Dlatego mechanizm ten jest w dużej części pozarynkowy – wpływy i własność zdobywa się dzięki powiązaniom i sile politycznej, np. dzięki wpływowi na decyzje rządu i regulacje prawne.

W literaturze (m.in. Anders Åslund, How Ukraine Became a Market Economy and Democracy) wyróżnia się szereg źródeł takiej renty, wśród których na Ukrainie mogły zadziałać m.in.:

• sprzedaż po cenach światowych wyrobów przemysłu stalowego i chemicznego zakupionych po cenach krajowych,
• sprzedaż importowanego gazu ziemnego na rynku wewnętrznym po wyższych cenach (źródłem renty było tu subsydiowanie przez państwo kursu walutowego),
• stałe oprocentowanie kredytów banków państwowych w warunkach wysokiej inflacji,
• bezpośrednie subsydiowanie przez budżet gospodarki rolnej i energetyki.

Bez silnych instytucji ani rusz!

Na przykładzie obu państw widać, dlaczego do rozwoju konieczna jest odpowiednia architektura instytucjonalna. Wydawało się, że oba kraje miały podobny potencjał rozwojowy i modernizacyjny w punkcie startu. Efekt końcowy był mimo to znacząco inny.

W Polsce przygotowano do ex ante znaczną część instytucji – tych oficjalnych, np. w finansach i w prawie gospodarczym, jak i tych nieco bardziej kulturowych, jak np. zbudowanie zaufania do władzy w społeczeństwie i za granicą. Oczywiście nie obyło się bez afer, kontrowersyjnych decyzji w polityce gospodarczej i łatania luk instytucjonalnych na szybko. Jednak stosunkowo sprawnie udało się opanować inflację i stworzyć warunki dla wzrostu PKB. Ponadto dość wcześnie przeprowadzono reformę walutową (denominację), uchwalono nową Konstytucję regulującą wiele niejasnych wcześniej spraw, a już w 1999r. przeprowadzono cały szereg fundamentalnych reform, w tym stworzono nowoczesny system emerytalny.

Słabość instytucjonalna Ukrainy w końcówce lat 80. i w latach 90. uniemożliwiła sprawną transformację. Przykładowo po przejęciu władzy przez Leonida Kuczmę spróbowano przeprowadzić reformę pieniężną, która jednak szybko się załamała. Bez własnej waluty z prawdziwego zdarzenia i zaplecza instytucjonalnego rozstroiła ona rynek do tego stopnia, że zdarzało się, że płace otrzymywano w produktach zamiast pieniędzy. Warunki transformacji ukraińskiej skutkowały wytworzeniem postsowieckiego modelu kapitalizmu. Choć jego cechy widoczne są lub były w niemal wszystkich europejskich państwach dawnego bloku wschodniego, to na Ukrainie wydają się wyjątkowo trwałe.

Jakie spojrzenie na transformacje obu państw daje użycie soczewki postsocjalistycznej wariacji kapitalizmu? Umożliwia ono osadzenie rozwoju kraju na pewnej ścieżce. Oto bowiem model ten wytworzył się niejako niezależnie (nie był stricte niczyją winą, choć oczywiście należy kwestionować niektóre decyzje, czy to z planu Balcerowicza, czy późniejsze), ale nie pozostaje nienaruszony w różnych państwach – przeciwnie, kraje, takie jak Czechy czy Słowenia, pokazują, że może on być przejściowy.

Jasne wyznaczenie długookresowego kursu kluczem do sukcesu

I właśnie to daje dodatkową perspektywę spojrzenia na różnice w transformacji Polski i Ukrainy. Polska przystępowała do transformacji z określonym celem, jaki było przyłączenie do wspólnot europejskich (i do sojuszu NATO w polityce międzynarodowej). Już w 1991 r. podpisano układ stowarzyszeniowy z UE. Unia z kolei dość jasno promuje zachodnie modele kapitalizmu i demokrację, a ponadto umożliwia łatwiejsze upodabnianie się architektury instytucjonalnej państw dołączających do reszty członków.

Ukraina z kolei rozdarta była i jest walką o wpływy Rosji w opozycji do szeroko pojętego Zachodu. W roku przystąpienia Polski do UE na Ukrainie wybuchła pomarańczowa rewolucja, podczas której domagano się m.in. podstawowych wolności słowa i innych postulatów, które w Polsce były już oczywistością. Dekadę później zbliżenie do UE wciąż było niejasne, a odsunięcie podpisania układu stowarzyszeniowego doprowadziło do Euromajdanu (Rewolucji Godności). To zaś rozbiło stabilność na tyle silnie, że doprowadziło do odłączenia Krymu i wojny na wschodzie Ukrainy. To również pokazuje niestabilność instytucjonalną.

Ścieżka rozwoju w przypadku Polski jest dość jasna – dogonić Zachód, doprowadzać do zanikania negatywnych cech patchworkowego modelu kapitalizmu na rzecz, najprawdopodobniej, modelu kontynentalnego (znanego z Niemiec i Francji). W przypadku Ukrainy nie jest to w żaden sposób wyraźne, przynajmniej w działaniach i ich skutkach.

Niestety, model postsowieckiego kapitalizmu na Ukrainie wydaje się trwały. Przez to zaś de facto przestaje być tym właśnie modelem, a staje się zdegenerowanym kapitalizmem kolesi, kapitalizmem kumoterskim (crony capitalism­). W takim systemie dominacja pozarynkowych wpływów i walk o nie staje się kluczowym mechanizmem wyjaśniającym makroekonomiczne zachowanie gospodarki. Biznes jest dogłębnie zmieszany z władzą polityczną, nad którą kontrolę mają potężne klany oligarchów. Oni też monopolizują (lub oligopolizują) coraz więcej gałęzi gospodarki, często przejmując po prostu własność publiczną i np. kontrolę nad wymianą z zagranicą. Swoje zyski przenoszą także za granicę. Dominuje rent-seeking, jest duża emigracja, nie tworzy się architektura instytucjonalna (np. w sferze edukacji czy prawa), sprzyjająca napływowi inwestycji zagranicznych.

Nie można w takiej sytuacji pogodzić konkurencji (jako siły, która w gospodarce rynkowej może napędzać rozwój) i stabilności, co bez problemu udaje się w zdrowych gospodarkach. Ta ostatnia gwarantowana jest bowiem przez wyeliminowanie tej pierwszej, co oznacza najczęściej zdominowanie kraju przez jednego władcę, z którym konkurować już nie można. Demokracja staje się jedynie fasadą – nikt w nią nie wierzy. Droga Ukrainy ku takiemu modelowi nie jest koniecznością, choć przemiana tej trajektorii wymaga z pewnością fundamentalnych transformacji, ruchów społecznych i dogłębnych reform.

Czy nadzieję na takie zmiany daje polityczny program wybranego w 2019 roku Zełenskiego? Pisał o tym na naszych łamach Michał Potocki, który stawiał tezę, że właśnie w kierunku zmiany status quo­ – również instytucjonalnego – prowadzona była kampania prezydencka i parlamentarna wyżej wspomnianego ukraińskiego polityka. Walka z inercją systemu, oligarchii i tranformacyjnymi zaszłościami wymaga jednak zasadniczego poparcia społecznego, które potem można przełożyć na siłę polityczną. Dziś wydaje się, że będzie mu bardzo trudno te postulaty zrealizować i nie jest pewne, czy dalej uda się poparcie Zełenskiemu utrzymać.

***

Relatywnego sukcesu Polski w porównaniu z Ukrainą można więc upatrywać w zbudowaniu odpowiednich instytucji, rozumianych dość szeroko – jako całe zaplecze formalne i kultura gospodarcza. Oczywiście, jest pewnym historycznym pechem Ukrainy, że odzyskała niepodległość w sposób nie tak sprawny i nie tak jednoznaczny jak nasz kraj, a także, że jako integralna część ZSRR była daleko mniej samodzielną gospodarką przez wiele dekad. Dlatego trudno dziś rozstrzygać, czy w ogóle inny scenariusz transformacji na Ukrainie był możliwy – prawdopodobnie nie, a na pewno nie taki, jak polski. Terapia szokowa wymagała dużej koordynacji i sprawności aparatu państwa i instytucji.

Nie oznacza to zarazem, że polska transformacja to pasmo sukcesów, ani też, że polskie zaplecze instytucjonalne funkcjonowania gospodarki jest bez zarzutu. Często pojawia się wyrażenie „państwo z kartonu /dykty”, służące do opisu właśnie tych najbardziej widocznych zaniedbań lub wad dotyczących węziej pojętych (czyli w sposób dosłowny) instytucji. W Polsce również dochodziło i dochodzi do przekrętów, upolityczniania, rent-seekingu itd. Wydaje się jednak, że zawsze (oby!) takie zdarzenia mają status afery czy skandalu, a nie normy – choć może w latach 90. nie było to oczywiste.

Fakt, że od razu, jeszcze przed pełną zmianą ustroju politycznego, nakreślono kurs zmian gospodarczych – w tym instytucjonalnych – wydaje się bardzo istotny. Można oczywiście spierać się co do słuszności terapii szokowej, jak pokazuje to chociażby przykład Czech osiągających najlepsze wyniki ekonomiczne ze wszystkich podobnych do nas państw, jednak bardziej stopniowa transformacja mogła okazać się jeszcze lepsza. Tego zabrakło na Ukrainie. Nasze drogi transformacji rozdzieliły się już na samym początku. Choć historyczne uwarunkowania sprawiły, że nasze państwa częściowo dzielą ze sobą model postsowieckiego kapitalizmu, to już od 1989 r. widoczne są zasadnicze rozbieżności. Kluczowe jest to, że Polska stara się, lepiej lub gorzej, zbliżać instytucjonalnie do modelu kapitalizmu kontynentalnego lub, mówiąc szerzej, europejskiego. W tym dużą rolę odgrywa Unia Europejska (wcześniej starania o przyjęcie do niej). Na Ukrainie potrzeba było wielu lat do wypracowania politycznego (a także społecznego, szczególnie wobec istotnej mniejszości rosyjskiej) programu zbliżenia z Europą.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!