Znajomość prawa szkodzi

Epidemia pokazała, że znajomość prawa szkodzi i to na wiele sposobów. Wczytanie się w fatalnie napisane przepisy porządkowe pozwala dość łatwo je obchodzić. Można więc legalnie nie stosować się do zakazów, które przecież są niezbędne w walce z epidemią. Co więcej, uporczywe próby zaznajamiania się z kolejnymi tarczami antykryzysowymi mogą zniszczyć psychikę nawet najbardziej wytrawnego prawnika lub księgowego. W zależności od stosunku do państwa taka lektura powoduje ból, rozpacz, pusty śmiech, irytację albo gniew.

Krytykę istoty i celu poszczególnych regulacji zostawmy z boku. Tym bardziej, że wiele wskazuje, że podejmowane decyzje były rzeczywiście potrzebne i generalnie trafne. Skupmy się jednak na tym, jak te właściwe założenia były wprowadzane w życie. Wtedy szybko zobaczymy, w jak wielkim stopniu dobre działania ucierpiały przez fatalną legislację. Co więcej, zastosujmy nawet całkowicie ulgową taryfę dla decyzji podejmowanych w połowie marca. Dynamika tamtych dni usprawiedliwiała pełną koncentrację na realnych działaniach.

W kolejnych tygodniach mieliśmy prawo oczekiwać spełniania chociażby minimalnych standardów cywilizowanej legislacji. Zamiast tego otrzymaliśmy podręcznik, który można by zatytułować w ten sposób: Wszystkie błędy tworzenia prawa w praktycznych zastosowaniach. Wyobraźmy sobie spis treści takiej książki.

Rozdział pierwszy – Hierarchia aktów prawnych to przeżytek

Obserwując praktykę walki z epidemią, można było odnieść wrażenie, że do źródeł prawa dopisano konferencję prasową ministra zdrowia, a także źródło wyższego rzędu: wspólną konferencję ministra zdrowia i premiera. W tej hierarchii dodano też słabsze źródła, takie jak infografika na stronie internetowej rządu. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że konferencje prasowe czy objaśnienia graficzne to działania bardzo ważne i potrzebne. Spokojne, wyczerpujące i fachowe wypowiedzi ministra Szumowskiego miały przecież (szczególnie w pierwszym etapie walki z epidemią) ogromny wpływ na to, że społeczeństwo podporządkowało się restrykcjom.

Problemem jest więc to, że często nie doczekiwaliśmy się zgodnego ze sztuką przepisania tych komunikatów na język aktów normatywnych. Na dłuższą metę potęgowało to chaos. Zapominano, że ograniczenia podstawowych praw i wolności powinny być dokonywane w ustawie, i to nawet jeśli mamy specustawę epidemiczną, która otwiera furtkę do wprowadzania restrykcji na niższych szczeblach.

Rozdział drugi – Sposoby zacierania różnic między zaleceniami i twardym prawem

Okazało się, że trudności w odróżnieniu miękkich zaleceń od zaleceń obowiązujących ma nawet premier Morawiecki i jego zaplecze. Kontrowersyjna sprawa dotyczyła tego, czy Mateusz Morawiecki, siedząc przy stoliku w restauracji z obcymi osobami, złamał prawo, które sam ustanowił. Pojawiło się tłumaczenie, że zachowanie premiera wynika właśnie z problemów w odróżnieniu tego, co obowiązuje, od tego, co jest jedynie zalecane.

Rzecznik rządu napisał: „Premier został przez swoje zaplecze źle poinformowany, przepraszam za to. Premier z naszej winy nie miał świadomości tego, że to zalecenie jednak ma charakter obowiązujący w myśl przepisów o inspekcji sanitarnej”. Źródłem problemu był więc przepis dodany w jednej z tarcz antykryzysowych do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – art. 8a ust. 5 pkt 2. Pozwala on, aby szef sanepidu lub upoważniona przez niego osoba mogła wydawać zalecenia, do których zgodnie z nowo dodanym art. 8a ust. 8 każdy przebywający na terytorium Polski musi się stosować. Jakby tego było mało, przedstawiciele sanepidu przyznają, że sięgnięcie po sankcje jest w tym wypadku niemożliwe.

Co więcej, we wcześniejszych etapach podobne problemy dotyczyły milionów osób – także w sprawach znacznie bardziej fundamentalnych, jak chociażby dozwolonego zakresu przemieszczania się w okresie świątecznym. Trzeba podkreślić, że nie ma nic złego w formułowaniu zaleceń nieobwarowanych sankcjami, choć wtedy wypada się samemu do nich stosować. Taki sposób zarządzania kryzysem świadczyłby też o wysokim zaufaniu społecznym i pod pewnymi warunkami mógłby okazać się skuteczniejszy od twardego prawa.

Rządzący muszą jednak pamiętać, że poszczególne grupy społeczne mają różną skłonność do podporządkowywania się niewiążącym zaleceniom. Piszą o tym badacze z Uniwersytetu Tokijskiego w raporcie The Effect of Soft Government Directives About COVID-19 on Social Beliefs in Japan. Przywołują w nim także wstępne wyniki podobnych badań z innych części świata. Jedno jest pewne – trzeba wyraźnie rozróżniać, kiedy mówimy o zaleceniach, a kiedy komunikujemy standardową regulację prawną.

Rozdział trzeci – Regulacja nie musi pojawić się szybko. Najważniejsze, żeby była obszerna

Nie sposób pominąć twórców kolejnych tarcz antykryzysowych. Początkowo wiele osób nie potrafiło zrozumieć, dlaczego opracowanie tak pilnie potrzebnych regulacji trwa tak długo. Sprawa rozjaśniła się, gdy opublikowano projekt. Jego objętość i poziom komplikacji wyjaśnił, choć oczywiście nie usprawiedliwił wszystkich opóźnień.

Problem w tym, że takie prawo zamiast zmniejszać poziom niepewności u pracodawców i pracowników, dodatkowo go podnosi. Tym bardziej szkoda, bo generalna myśl przyjęta w tarczach antykryzysowych – „Chronimy przede wszystkim miejsca pracy i hojnie wspieramy przetrwanie firm” – jest właściwa. Pozytywne skutki byłyby jednak znacznie lepiej widoczne, gdyby ta idea doczekała się szybkiej, zwięzłej i pozbawionej elementu uznaniowego legislacji. Konieczny byłby także umiar nie tylko w stanowieniu prawa, ale i w jego stosowaniu. Na dobry antyprzykład zwrócił uwagę Ireneusz Sudak, jeden z autorów portalu Subiektywnie o finansach. Otóż pierwotny formularz dla chcących skorzystać z odroczenia płatności składek ZUS zawierał „81 pól, kratek i jedno pytanie otwarte”.

Rozdział czwarty – Ukrywanie rzeczy kontrowersyjnych

Działaniami, które z jednej strony tłumaczą przerost antykryzysowych aktów prawnych, a z drugiej drastycznie obniżają zaufanie do działań rządu, są rozmaite „wrzutki” z innych obszarów. Warto podać chociażby najświeższy przykład z projektu Ustawy o dopłatach do kredytów dla przedsiębiorców, w którym rząd przyznaje sobie prawo do zwalniania i obniżania pensji w samorządach, na uczelniach, w szpitalach i w sądach.

Pomijając już nawet kwestię sprzeczności takich działań z ogólną logiką walki z obecnym kryzysem, to standardy dobrej legislacji nakazują wprowadzać takie rozwiązania w akcie o adekwatnym tytule i w sposób przejrzysty.

A tu otrzymaliśmy w wykazie zmian taki oto przepis: „W art. 15zzzzzp w ust. 1 po wyrazach »lub wojewodę« dodaje się wyrazy »oraz w innych jednostkach sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych«”. Ten zapis nie jest jeszcze najgorszy. Na miano negatywnej legendy zasłużył inny fragment nowelizacji antykryzysowych:

19) w art. 15 zzzm:

1. W ust. 1 wyrazy „art. 15 zzzj i art. 15 zzzk” zastępuje się wyrazami „art. 15zzzk i art. 15zzzl”,
2. W ust. 2 wyrazy „art. 15zzzj i art. 15zzzk” zastępuje się wyrazami „art. 15zzzk i art. 15zzzl”;

Rozdział piąty – Pozostawianie szerokiego pola do interpretacji

Szczególnie w wypadku przepisów silnie ingerujących w podstawowe prawa konieczna jest duża precyzja regulacji. Przykładowo jej brak przy ograniczeniach w przemieszczaniu doprowadzał do wielu fatalnych (i często kosztownych dla karanych obywateli) nieporozumień. Oczywiście, nie da się uchwalić prawa, które nie zostawia żadnej przestrzeni do interpretacji. Jednak wielkim błędem było przerzucanie na policję doprecyzowania kwestii, czy jogging albo wyjście do sklepu po papierosy należą do „zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego”, o których mówi §5 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca.

Podobnie, gdy limit liczby wiernych uczestniczących we mszy świętej został uzależniony od powierzchni kościoła. W tym kontekście Rafał Woś ironizował i pytania – „Czy powierzchnię kościoła liczymy z zakrystią i dzwonnicą?” – nazywał pytaniami przedszkolaków. W moim przekonaniu jednak, jeśli państwo ingeruje w tak fundamentalne prawo, jak wolność wyznania, możemy oczekiwać precyzji i bardzo dobrego uzasadnienia.

Gdyby podręcznik był inny

A może jednak jakość legislacji nie jest tak ważna? Przecież mimo tych wszystkich kardynalnych błędów działania rządu – szczególnie w pierwszej fazie walki z epidemią – są oceniane bardzo pozytywnie. Pomyślmy jednak, o ile lepiej byłoby, gdyby te decyzje wprowadzano zgodnie ze standardami sztuki dobrej legislacji. O ile mniej lekceważylibyśmy w życiu codziennym najważniejsze restrykcje, a tym samym szybciej opanowywalibyśmy epidemię? O ile mniej pracowników straciłoby pracę? I co dla wszystkich polityków kluczowe: o ile wyższe byłyby ich słupki w wyborczych sondażach?

Przy całym tym dopominaniu się o dobre prawo nie zapominajmy jednak, że tzw. miękkie narzędzia często sprawdzają się bardzo dobrze. Są cele, które można o wiele łatwiej osiągnąć właśnie przy pomocy wytycznych, rekomendacji i dobrych praktyk. Ważne jednak, aby ich charakter był jasny. Trzeba też pamiętać, że samo soft law też nie wystarczy. Nawet w Szwecji, która walczy z epidemią głównie za pomocą zaleceń i apeli, niektóre ograniczenia bazują na sztywnych normach i sankcjach.

Problem stosowania twardych regulacji i miękkich zaleceń można podsumować stwierdzeniem: „Te rzeczy należy czynić, a tamtych nie zaniedbywać”. Żal przecież zaprzepaszczać dobre pomysły przez proste, techniczne błędy albo niedopracowaną komunikację. Oczywiście, można powiedzieć, że epidemia nie jest odpowiednim momentem na doskonalenie sztuki dobrej legislacji. To prawda. Dziś bowiem odczuwamy skutki tego, na co godziliśmy się w spokojnych czasach: bylejakości ocen skutków regulacji, przepychania rządowych projektów ustaw jako poselskich czy ekspresowego, nocnego procesu ustawodawczego. Dziś powinniśmy uświadomić sobie, o ile łatwiejsze byłoby zarządzanie kryzysem, gdybyśmy w spokojnych czasach wypracowali należyte standardy.