Musimy walczyć w Brukseli, żeby Ukraina i Gruzja miały szansę dołączyć do UE

Celem strategicznym polskiej polityki zagranicznej powinno być przekonanie UE, że jej relacje z czarnomorskimi krajami Partnerstwa Wschodniego (Gruzja, Mołdawia, Ukraina i w dużym stopniu Armenia) powinny być budowane na podobnych zasadach jak relacje z krajami Bałkanów Zachodnich. Są one do siebie tak podobne, że powinny być traktowane jako jedna przestrzeń i docelowo objęte polityką rozszerzenia europejskiej wspólnoty.   

W polskiej polityce zagranicznej region Partnerstwa Wschodniego (Armenia, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzja, Mołdawia, Ukraina, szczególnie zaś kraje sąsiednie: Białoruś i Ukraina) posiada od 1989 r. priorytetowe znaczenie, natomiast od kilku lat wyraźnie wzrosło zaangażowanie Polski na Bałkanach Zachodnich (Albania, Bośnia i Hercegowina, Czarnogóra, Kosowo, Północna Macedonia, Serbia). W długoterminowym i strategicznym interesie Polski leży jak najbliższa integracja krajów Partnerstwa Wschodniego i Bałkanów Zachodnich z Unią Europejską, czemu towarzyszyłaby dalsza demokratyzacja i modernizacja krajów regionu i w efekcie trwałe ograniczenie wpływów Rosji w tej części Europy.

Partnerstwo Wschodnie jest bardzo zróżnicowane pod względem ustroju politycznego oraz bliskości relacji z UE. Wspomniane cechy są zresztą silnie skorelowane. Kluczowym czynnikiem decydującym o skali współpracy z UE jest stopień demokratyczności ustroju politycznego poszczególnych państw Partnerstwa Wschodniego.

W jego ramach mamy grupę państw położonych w basenie Morza Czarnego (Gruzja, Mołdawia, Ukraina i, w mniejszym stopniu, Armenia), które są bardziej demokratyczne i zdecydowanie silniej zintegrowane z unijną przestrzenią acquis communautaire (choć bez oficjalnego statusu kandydata). Mowa tu o układach stowarzyszeniowych i ruchu bezwizowym w przypadku pierwszej trójki, jak również Kompleksowej i Wzmocnionej Umowie o Partnerstwie między UE a Armenią, zbliżonej do układów stowarzyszeniowych. Drugą grupę stanowią autorytarne reżimy (Białoruś, Azerbejdżan), bardzo słabo powiązane z Unią. Tę pierwszą grupę państw można określić jako czarnomorski region PW.

Partnerstwo Wschodnie jak Bałkany Zachodnie?

W Europie nie ma dwóch obszarów tak podobnych pod względem ustroju politycznego (kraje częściowo wolne według Freedom House), sytuacji ekonomicznej (poziom rozwoju i struktura gospodarki) oraz społecznej (struktura, system wartości) czy wreszcie dziedzictwa kulturowego i doświadczeń historycznych jak Bałkany Zachodnie oraz czarnomorski region PW. To podobieństwo dotyczy także ram prawnych relacji obu regionów z UE, opartych na bardzo podobnych układach stowarzyszeniowych. W efekcie obecnie oba regiony uczestniczą lub mogą brać udział w tych samych unijnych politykach ekonomicznych. Kraje Bałkanów Zachodnich oraz czarnomorskiego regionu PW uznane są przez UE za europejskie i jako takie mogą złożyć wniosek o przyznanie statusu kandydata.

Przy bardzo istotnych podobieństwach między oboma regionami istnieją jednak także znaczące różnice, które mają kluczowy wpływ na odmienny stosunek UE do krajów czarnomorskiego regionu PW i Bałkanów Zachodnich. Najważniejszą różnicą między Bałkanami Zachodnimi i PW jest zdecydowanie większe zaangażowanie Rosji w drugim regionie, w tym, co najważniejsze, w sferze bezpieczeństwa. Przede wszystkim z tego ostatniego powodu UE objęła jedynie Bałkany Zachodnie programem rozszerzenia, uznając wszystkie kraje regionu za potencjalnych kandydatów.

Możliwość zacieśnienia relacji Unii z całym PW jest bardzo mało prawdopodobna, ze względu na niechętny stosunek Białorusi i Azerbejdżanu wobec tej idei. Ta postawa wynika z autorytarnego charakteru ich ustroju politycznego i polityki zagranicznej. Szanse na zmianę ich nastawienia do UE są bardzo niewielkie, znacznie bardziej prawdopodobne jest natomiast dalsze usztywnienie ich stanowiska. Program Partnerstwa Wschodniego zakłada możliwość bliższej współpracy między poszczególnymi państwami-członkami tej inicjatywy i UE oraz między poszczególnymi krajami PW w formule multilateralnej. Dalsze zacieśnienie współpracy większości krajów PW z UE wymaga instytucjonalnego wyodrębnienia w jego ramach grupy państw czarnomorskich – przy zachowaniu ogólnego parasola PW ‒ ze względu na ich radykalnie bliższą współpracę z UE. Kryterium instytucjonalizacji tej grupy byłoby podpisanie układu stowarzyszeniowego lub zbliżonej do niego umowy przez Armenię, zaś głównym celem implementacja tych porozumień.

Uznanie przez UE krajów czarnomorskiego regionu PW na wzór Bałkanów Zachodnich za potencjalnych kandydatów będzie bardzo mało prawdopodobne bez zdecydowanego osłabienia pozycji Rosji w basenie Morza Czarnego albo radykalnej zmiany rosyjskiej polityki wobec tego regionu. Im większy natomiast stopień współpracy czarnomorskiego regionu PW z UE, tym większe szanse na uzyskanie statusu potencjalnych kandydatów.

Jednym z istotnych narzędzi do osiągnięcia tego celu jest jak najmocniejsze połączenie w unijnej polityce czarnomorskiego regionu PW i Bałkanów Zachodnich poprzez objęcie obu tych grup państw jak największą liczbą wspólnych inicjatyw unijnych i uznania obu regionów za jeden obszar bałkańsko-czarnomorski, połączony przez należące do UE Bałkany Wschodnie (Rumunia, Bułgaria).

W ramach tych wspólnych inicjatyw UE powinna zaproponować organizację regularnych szczytów UE‒Bałkany Zachodnie–region czarnomorski PW. Motywami przewodnimi współpracy UE, Bałkanów Zachodnich i czarnomorskiego regionu PW powinien być rozwój wielowymiarowej infrastruktury komunikacyjnej (transport drogowy, kolejowy, rzeczny/morski, lotniczy, przejścia graniczne, itd.). Realizacja tych projektów pozwoli na realną integrację ekonomiczną PW z UE, da mocny bodziec rozwojowy, a na dodatek przez swą widoczność będzie mieć istotny wpływ na społeczne postrzeganie UE w regionie. W ramach tej polityki czarnomorskie kraje PW powinny dołączyć do Wspólnoty Transportowej obejmującej UE i Bałkany Zachodnie, szczególnie że jeden z kluczowych projektów TEN-T (Ren-Dunaj) już dzisiaj łączy UE i Bałkany Zachodnie z czarnomorskimi krajami PW. Wspomniany projekt TEN-T Ren-Dunaj mógłby być rozszerzony o wymiar morski poprzez rozwój szlaków komunikacyjnych między czarnomorskimi portami w Bułgarii, Rumunii, na Ukrainie i w Gruzji (a następnie poprzez Gruzję z pozostałą częścią Kaukazu Południowego).

Większym wyzwaniem będzie z pewnością przekonanie Bałkanów Zachodnich do tej współpracy, gdyż jako państwa uznane przez Brukselę za potencjalnych kandydatów mają one mocniejszą pozycję w relacjach z UE niż czarnomorscy członkowie PW. W ramach uczenia się od Bałkanów Zachodnich kraje czarnomorskie PW powinny skupić się szczególnie na rozwiązaniach umożliwiających ich ściślejsze powiązanie z UE. Dla przykładu, warto rozpatrzyć ideę przyjęcia przez czarnomorskie państwa PW waluty euro lub ścisłego powiązania własnych walut z euro.

Istotne znaczenie ma także intensyfikacja współpracy we wszystkich możliwych wymiarach między czarnomorskimi krajami PW i Bałkanami Zachodnimi w wymiarze bilateralnym i multilateralnym, ze szczególnym udziałem krajów unijnych położonych między nimi (Bułgaria, Rumunia). Celem tej współpracy powinno być przekonanie UE do możliwie jak najbardziej podobnego traktowania Bałkanów Zachodnich i czarnomorskich krajów Partnerstwa Wschodniego, zwłaszcza że bliższa współpraca między oboma regionami zwiększa szanse na przeniesienie przez UE elementów polityki rozszerzenia z Bałkanów Zachodnich na czarnomorski region PW. Potrzebne jest zatem rozwinięcie związków politycznych, ekonomicznych i społecznych między obydwoma regionami na wszystkich poziomach, co oznacza konieczność stworzenia niezbędnych ram instytucjonalnych (przedstawicielstwa dyplomatyczne, umowy, partnerstwa miast i prowincji, wizyty na wysokim szczeblu, bezpośrednie loty, itd.).

Przy zachowaniu samej inicjatywy Partnerstwa Wschodniego UE powinna zaproponować stworzenie mechanizmu współpracy z tymi czarnomorskimi krajami PW, które podpisały układy stowarzyszeniowe, oraz Armenią, która zawarła zbliżoną umowę. Celem tej platformy współpracy powinna być pełna implementacja postanowień układów stowarzyszeniowych (oraz umowy z Armenią), w tym dostosowanie prawodawstwa krajowego do acquis communautaire. W tym celu można zastosować skorygowane narzędzia unijne stosowane wobec krajów Bałkanów Zachodnich ‒ raporty postępu, kwestionariusze, screening oraz organizować regularne szczyty tych krajów z UE.

Rosja będzie przeszkadzać w integracji z krajami Partnerstwa Wschodniego

Idealnym scenariuszem dla Polski byłaby akcesja wszystkich krajów Bałkanów Zachodnich i PW do UE. Jednak ze względu na zdecydowany sprzeciw Moskwy, realizacja tego celu w przypadku PW jest bardzo mała prawdopodobna do momentu, gdy Rosja nie przestanie być autorytarnym i neoimperialnym mocarstwem używającym „twardej” siły wobec sąsiadów. Polska jest zwolennikiem rozszerzenia UE na Wschód, ale praktycznie od wielu lat ta kwestia jest w bardzo ograniczonym stopniu obecna w polskiej polityce zagranicznej, w tym polityce europejskiej. Nie zmieniła tego nawet ukraińska „rewolucja godności” oraz podpisanie przez UE układów stowarzyszeniowych, DCFTA i umów liberalizujących ruch wizowy z Gruzją, Mołdawią i Ukrainą.

W ostatnich latach Polska zaangażowała się na bezprecedensową dotąd skalę na Bałkanach Zachodnich, stając się jednym z najbardziej entuzjastycznych zwolenników rozszerzenia UE w tym kierunku. Celem strategicznym Polski powinno być przekonanie UE w oparciu o wspomniane podobieństwa do traktowania w jak największym stopniu Bałkanów Zachodnich i czarnomorskich krajów PW jako jednego obszaru, wobec którego powinny być skierowane wspólne inicjatywy (vide poniżej).

Nie oznacza to rezygnacji z programu PW, tylko uwzględnienie ‒ co zresztą zakładał on od samego początku ‒ możliwości bardzo różnego charakteru współpracy krajów PW z UE. Rozpięcie wspólnego parasola nad Bałkanami Zachodnimi i czarnomorskimi krajami PW jest dla Polski najlepszym instrumentem, służącym możliwie jak największej integracji tego drugiego regionu z UE w obecnej sytuacji międzynarodowej. Im bardziej zaawansowany będzie proces integracji czarnomorskiego regionu PW z UE w wymiarze przedakcesyjnym, tym łatwiejsze będzie rozpoczęcie procesu akcesji w momencie, w którym pojawią się bardziej sprzyjające warunki, np. trwałe osłabienie Rosji lub wyraźna poprawa sytuacji wewnętrznej w krajach regionu.

Jeśli jeden z czarnomorskich krajów PW wyraźnie poprawi jakość swojej demokracji i rządów prawa (uznanie przez Freedom House za kraj wolny i awans w rankingu Corruption Perception Index oceniającym poziom korupcji), znacznie bardziej realne stanie się złożenie przez niego wniosku o przyznanie statusu kandydata do UE. Można spodziewać się, że wówczas niektóre kraje UE będą zniechęcać takie państwo przed podjęciem takiego kroku. Polska na pewno będzie w przeciwnej grupie członków UE wspierających taką decyzję. Wówczas szczególnie ważne będzie powoływanie się na duże podobieństwo pomiędzy krajami Bałkanów Zachodnich i czarnomorskimi państwami PW oraz użycie argumentu zintensyfikowanej współpracy między oboma regionami, która powinna doprowadzić do traktowania ich jako jednego obszaru bałkańsko-czarnomorskiego. W efekcie łatwiej będzie Polsce przekonać partnerów w UE, że państwa położne w Europie Południowo-Wschodniej mogą być potraktowane jednakowo w sprawie ewentualnego przyznania im statusu kandydata do UE.