Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Dziś się zadłużmy, ale jutro szybko spłaćmy pandemiczne zobowiązania. 7 niepopulistycznych rekomendacji

Dziś się zadłużmy, ale jutro szybko spłaćmy pandemiczne zobowiązania. 7 niepopulistycznych rekomendacji Autor ilustracji: Magdalena Karpińska

Rekordowe pakiety stymulacyjne wielu postrzega jako ostateczny triumf interwencjonistów. Dziś faktycznie rację mają zwolennicy państwowej ingerencji w życie gospodarcze. Pieniądze trzeba sypać szybko i dużo. Ale jutro znów warto posłuchać fiskalnych konserwatystów, którzy przypominają, że rosnące zadłużenie niesie ze sobą duże ryzyko. Już teraz powinniśmy myśleć, jak zniwelować dług, który narasta w rekordowym tempie. Przedstawiam siedem rekomendacji, jak i kiedy spłacać zaciągane zobowiązania, aby Polska wyszła z koronawirusowego wirażu szybciej od konkurencji.

Faza I – lockdown

Mija trzeci miesiąc pandemii, która wstrząsnęła całym światem. Gdyby dotychczasowy kwartał z koronawirusem podzielić na miesiące i przypisać im dominujące emocje, można by stwierdzić, że marzec był bez wątpienia miesiącem szoku. Pierwsze przypadki zarażeń rozwiały wątpliwości i nadzieje tych, którzy liczyli, że koronawirus ominie Polskę szerokim łukiem niczym dżuma w XIV wieku. Rząd szybko zamknął granice i wprowadził restrykcje, które w istotny sposób wyhamowały epidemię, ale jednocześnie zwolniły gospodarkę.

Wówczas poziom niewiedzy o tym, co się wydarzy, był tak duży, że nikt nie mógł ocenić, jak bardzo decyzje okażą się bolesne. Nie było bowiem dobrego punktu odniesienia, a wszystkie analogie do ostatnich kryzysów na niewiele się zdawały. Weszliśmy do ciemnego pokoju bez latarki i dotykiem sprawdzaliśmy, z czym mamy do czynienia.

Nie było jeszcze żadnych wskaźników gospodarczych pokazujących, jak silny czeka nas wstrząs, a jedyną wskazówką były badania nastrojów właścicieli firm. Te nie napawały optymizmem. Popularny wśród ekonomistów wskaźnik PMI w marcu spadł do rekordowo niskiego poziomu.

O ile marzec był okresem, gdy staraliśmy się zdefiniować nasze położenie, to kolejny miesiąc pozwolił nakreślić kontury nowej pandemicznej rzeczywistości. Niestety, nie napawała optymizmem. Kwiecień był wyraźnym miesiącem przygnębienia. W okresie lockdownu aktywność gospodarcza najbardziej dotkniętych kryzysem państw spadła o ok. 1/3, co jest bezprecedensowym spadkiem, porównywalnym skalą z czasami wojny. Ekonomiści szacowali, że koszt każdego dnia zamknięcia gospodarki wynosi ok. 2 mld zł.

Jako pierwszy straty, na długo przed zarażonymi w Polsce, odczuł przemysł zaopatrujący się w Chinach, a następnie w innych miejscach, gdzie zamykano granice. Kolejny cios przyszedł już ze strony krajowych restrykcji, które utrudniały zarówno produkcję, jak i konsumpcję. Produkcja przemysłowa i sprzedaż detaliczna towarów spadły prawie o 1/4. Okazało się więc, że mamy do czynienia nie tylko z kryzysem podaży, ale i popytu. Najbardziej dotkliwe straty poniosła sprzedaż mebli, odzieży, paliw i samochodów. Charakterystyczne, że sprzedaż tych ostatnich, która jest dobrą wskazówką nastrojów (nie kupujemy drogich produktów, kiedy oczekujemy kryzysu gospodarczego), obniżyła się aż o 60%. Największe spadki dotknęły jednak nie przemysłu, a usług – w tym wypadku kontakt osobisty jest często niezbędny. Branże takie, jak turystyka, kultura, transport czy edukacja szorowały po dnie. Łącznie spadek w sektorze usług wyniósł ok. 30%. Choć kilka branż, w tym głównie cyfrowe, zarobiły na lockdownie, to według danych GUS-u w kwietniu nie było żadnej, w której nastroje pozytywne dominowałyby nad pesymistycznymi.

W świetle powyższych danych nie powinno dziwić, że w kwietniu ubyło w Polsce ponad 150 tys. miejsc pracy. To największy spadek od 30 lat, a przecież do statystyki GUS-u nie wlicza się najmniejszych firm zatrudniających do 9 osób, które miały najmniejsze rezerwy gotówki.

W kwietniu pojawiały się także pierwsze scenariusze rozwoju sytuacji. Choć były bardzo różne, to łączyło je jedno. Mogliśmy wybierać tylko między odcieniami szarości a czerni. Międzynarodowy Fundusz Walutowy przewidywał, że polska gospodarka skurczy się o 4,6%. Nieco bardziej optymistyczne założenia przyjął rząd, wskazując na 3,4% na minusie. Było więc oczywiste, że Polska nie będzie drugi raz tzw. zieloną wyspą, którą ledwie musną zawirowania wokół nas. Nie powinno to dziwić.

Nasza gospodarki cierpi nie tylko z powodu wewnętrznych ograniczeń, ale w dużo większym stopniu niż dekadę temu z powodu zewnętrznych uwarunkowań. Od czasu kryzysu lat 2008/2009 sukcesywnie Polska poprawiała bilans handlowy, a od 2015 r. cieszy się stałą nadwyżką handlową. Kryzys w UE, do której eksportujemy najwięcej, będzie więc dla Polski bardziej odczuwalny. Szczególnie że według analityków strefa euro zanotuje blisko 7,5% spadek PKB. Marcowe spadki eksportu do Włoch i Francji, sięgające ponad 20%, są dowodem na to, że nawet najbardziej hojne Tarcze Antykryzysowe nie pozwolą na utrzymanie produkcji bez szwanku. Popyt na polskie produkty za granicą będzie znacząco mniejszy.

Należy podkreślić, że wskaźniki gospodarcze mogłyby być dużo gorsze, gdyby nie pomoc państwa. Idąc za zagranicznymi przykładami, polski rząd zdecydował się na szybkie działania osłonowe. Pierwsze wersje Tarczy Antykryzysowej były często krytykowane za ostrożność i nieśmiałość. Mimo że łączna suma opiewająca na 212 mld zł robiła wrażenie, to krytycy wskazywali, że żywej gotówki z budżetu państwa było tam ledwie 60 mld, a reszta to poręczenia i gwarancje. To zdecydowanie za mało, aby skutecznie zakonserwować firmy, ale ostatnia odsłona pomocy rekompensowała niedostatki tych pierwszych.

Warta 100 mld zł czystej gotówki Tarcza Finansowa, którą pokrywał swoimi obligacjami Polski Fundusz Rozwoju, była chwalona przez ekspertów i przedsiębiorców. Skala pomocy przebiła absolutnie wszystkie programy pomocowe w historii Polski. Wielu wcześniejszych krytyków nabrało wody w usta, bo program był nie tylko finansowo ambitny, ale i szybko przygotowany, w dodatku bez negatywnych konsekwencji dla wiarygodności naszej gospodarki. Wskaźnik stymulacji fiskalnej wg Komisji Europejskiej w Polsce w tym roku miał wynieść łącznie 5,4% PKB wobec unijnej średniej 3,6%, co dawało Polsce drugie miejsce w UE wśród najbardziej hojnie wspierających państw.

Efekty przyszły szybko. Według prognozy Komisji Europejskiej recesja w Polsce będzie prawie najmniejsza w całej UE. Tarcza Finansowa była ogłoszona pod koniec kwietnia, a już w połowie maja ponad 30 mld zł było na kontach prawie 150 tys. firm. Rząd przygotował się na to nawet wcześniej, ale musiał czekać na zgodę KE. Po raz pierwszy zdecydowano się na rewolucyjne w Polsce rozwiązanie przesyłania środków na podstawie oświadczeń i odłożenia weryfikacji na później, co może być początkiem większej rewolucji w budowaniu zaufania na linii obywatele-państwo.

Rekordowa pomoc oczywiście oznacza także rekordowy dług. Mimo to ekonomiści z różnych szkół mówili jednym głosem: pomóc trzeba szybko i z rozmachem, bo czasy są szczególne. Celem tej pomocy powinno być zachowanie przez firmy płynności pomagającej utrzymać maksymalne zdolności do odtworzenia pełnych mocy produkcyjnych po odmrożeniu gospodarki. Brak pomocy umożliwiającej konserwację firm w okresie lockdownu mógł oznaczać, że po rozmrożeniu zdrowe, dobrze funkcjonujące firmy nie wróciłyby do aktywności, co byłoby niepowetowaną stratą i pogłębiłoby kryzys. Niemal wszyscy uznali, że to nie jest czas, aby skupiać się na zadłużeniu, bo to nie ono jest dzisiaj najważniejszym zmartwieniem.

Należy jednak dodać, że koszty gospodarcze pandemii nie ograniczają się do pomocy dla przedsiębiorców. Zwiększają je dodatkowe środki, jakie w trybie pilnym należało przeznaczyć przede wszystkim na służbę zdrowia. Zakupy sprzętu, ale także rozwój infolinii lub przyspieszona cyfryzacja są finansowane z nowej puli środków. Rząd planuje przeznaczyć na nowe wydatki 7,5 mld zł, z czego 80% to kwoty przeznaczone na walkę z pandemią. Do tego należy wzrost wsparcia dla bezrobotnych z 860 zł do 1200 zł, co ma kosztować kolejne 5 mld zł.

To jednak nie wszystko. Poza pomocą dla firm i zwiększonymi wydatkami na bieżące potrzeby kolejnym ciosem dla budżetu państwa jest spadek dochodów sektora finansów publicznych, wynikający nie tylko ze zwolnień z danin publicznych, ale i z ubytku PKB. Najmocniej sytuację odczuwają samorządy. Podatek PIT – kluczowa pozycja ich budżetu – jeszcze w marcu spadł o 15%, a w kwietniu 40%. Czarne scenariusze przewiduje również rząd, prognozując deficyt budżetowy w 2020 r. na poziomie 8,4%. W efekcie zwiększonych wydatków i mniejszych wpływów cały sektor general goverment, (sektor finansów publicznych wg metodologii unijnej) pogorszy się zdaniem ekspertów mBanku o ok 120 mld zł.

Faza II – rozmrażanie gospodarki

W połowie kwietnia polski rząd ogłosił kalendarz znoszenia restrykcji, który od końca miesiąca zaczął etapami wprowadzać. To dało podstawy do ostrożnego optymizmu, który widać już na ulicach. Odmrażanie kolejnych branż nie oznacza jednak powrotu do obrotów sprzed pandemii. Sprostanie nowym rygorom sanitarnym przez restauracje, salony fryzjerskie i kosmetyczne powoduje nie tylko większe koszty, ale też ograniczenie liczby klientów ze względu na limity. Ponadto realna wydaje się groźba powrotu do restrykcji, jeśli sytuacja będzie się pogarszać.

Wydaje się, że wielu Polaków traktuje zarządzanie restrykcjami jako bieg tylko w jednym kierunku – z górki. Coraz słabsza dyscyplina może spowodować, że liberalizacja przepisów nie tylko zwolni, ale zostanie czasowo zawrócona. Ostatnie dni z rekordową liczbą nowych zakażeń mogą być tego – oby nie – zapowiedzią. Kto za szybko otwiera, ten później może być zmuszony, by wrócić do bolesnych restrykcji.

W wielu branżach obroty jeszcze długo nie osiągną do poziomu sprzed pandemii, ponieważ wiele osób będzie bało się z nich korzystać ze względu na swoje zdrowie. Strach ma jak najbardziej racjonalne podstawy. Do czasu wynalezienia szczepionki lub leku koronawirus będzie nam towarzyszył, tak samo jak powinny towarzyszyć nam zasady społecznego dystansu. To oznacza, że polska gospodarka będzie dalej z lekko zaciągniętym hamulcem ręcznym. Szczególnie że kilka branż nie ma widoków na funkcjonowanie po staremu nawet w ograniczonym zakresie – to np. branża eventowa, transport lotniczy, imprezy masowe. Zniesienie wszystkich formalnych restrykcji spowoduje wejście w okres, jak ujął to „The Economist”, „gospodarki na 90%”. Faza ta potrwa do czasu przezwyciężenia wszystkich skutków koronawirusa, a przede wszystkim wynalezienia i wdrożenia na masową skalę szczepionki, co potrwa nie tygodnie, ale długie miesiące.

Nie należy także zapominać, że sytuacja globalna jest bardzo niepewna. Gigantyczne bezrobocie w USA, wynoszące dziś 15%, jest zapowiedzią globalnych turbulencji. Gdy Stany Zjednoczone mają katar, to kicha cały świat. Także Chiny – wschodzące mocarstwo – odnotowują prawdopodobnie pierwszy raz od 1976 r. spadek PKB. Dość powiedzieć, że w I kwartale wynosił on 6,8%.

Wydaje się, że o ile Europa i USA mają najgorsze za sobą, to w wielu miejscach na świecie wirus dopiero się rozwija. Biorąc pod uwagę gorszą opiekę zdrowotną i jakość struktur państwa poza światem zachodnim, nie należy spodziewać się szybkiego zszycia porozrywanych łańcuchów dostaw ani zniesienia ograniczeń w transporcie. To oznacza, że pandemia bardzo mocno uderzy w cały system globalnych wymian towarów i obniży wolumen światowego handlu. Będzie to miało gospodarcze konsekwencje także dla Polski. Zmniejszenie światowego zapotrzebowania np. na samochody i podniesienie ceny dostaw komponentów będzie uderzało w cały łańcuch wartości, a więc także w polskich dostawców komponentów. Pesymistyczny scenariusz potwierdza MFW i szacuje, że światowa gospodarka skurczy się w tym roku o 3%.

Biorąc pod uwagę te czynniki, należy powstrzymać optymizm i nie skreślać gorszych scenariuszy. Dotyczy to nie tylko PKB, ale m.in. bezrobocia. Odnotowany wzrost liczby osób bez pracy w Polsce nie brał pod uwagę czynników sezonowych. W kwietniu tradycyjnie zwiększa się zatrudnienie w sektorze rolniczym i budowlanym. Ponadto bezrobocie zamortyzowali zagraniczni pracownicy, którzy wrócili do swoich krajów. Co więcej, musimy też pamiętać, że polski Kodeks pracy daje 3-miesięczny okres wypowiedzenia, więc duża część pracowników nie zdążyła się jeszcze zarejestrować w urzędzie.

Faza rozmrażania będzie budżetowo bolesna nie tylko dla wielu firm, ale i budżetu państwa. O ile rozmrożenie będzie stopniowo ograniczać pomoc państwa dla firm wychodzących z lockdownu, to nowe koszty będą generowane przez pomoc dla określonych branż, które ze względu na wyjątkową sytuację wymagają specjalnych programów. Sam bon turystyczny, który ostatecznie dla potrzeb kampanii Andrzeja Dudy przybrał kształt „dodatkowego 500+”, a mający uratować branże przed upadkiem, ma kosztować polski budżet ponad 3 miliardy złotych. To wszystko oznacza, że dług publiczny po rozmrożeniu gospodarki wcale nie spadnie. Wręcz przeciwnie, będzie się pogłębiał.

W efekcie uruchomienia wszystkich narzędzi pomocowych jedynie fakt, iż polska metodologia nie wlicza do długu zadłużenia Polskiego Funduszu Rozwoju i Banku Gospodarstwa Krajowego, pozwala snuć przypuszczenia, że zmieści się on poniżej konstytucyjnego progu 60% wobec PKB. Gdyby tak było jeszcze kilka miesięcy temu, to wszyscy biliby na alarm. Dziś zarówno wzrost długu, jak i kreatywne podejście omijające przekroczenie progu Ustawy o finansach publicznych przyjmowane są ze zrozumieniem, bo przecież to nie wadliwa struktura gospodarki jest przyczyną kryzysu.

Krytycy fiskalnego konserwatyzmu wzywali, aby nie zważać na formalne limity, ale na to, jak reagują rynki finansowe. Jak dotąd wzrost zadłużenia nie przyniósł ani spadku ratingu Polski, ani wzrostu oprocentowania obligacji, co jest najlepszym miernikiem wiarygodności finansowej. Wręcz przeciwnie, osiągnęły one rekordowo niski poziom. Rentowność 10-letnich obligacji spadła w maju poniżej 1,3%. Wynika to m.in. z faktu, że mimo sporego wzrostu zadłużenia wciąż prognozowany poziom długu jest znacznie niższy niż w innych państw UE. Według KE pod koniec roku średnie zadłużenie państw UE wyniesie 95%, a w Polsce – 59%. Oczywiście, nawet dobra sytuacja przed kryzysem nie uchroniłaby nas przed podwyżką kosztów długu, gdyby nie zaangażowanie NBP, który dzięki swojej interwencji dał rządowi finansowy oddech. Bezpośrednie lub pośrednie zaangażowanie NBP w finansowanie pakietu ratunkowego jest zrozumiałe w czasie kryzysu, ale nie można bagatelizować istotnego ryzyka, jakim jest trwały doping finansowy budżetu, który skutkowałby trwałą inflacją. To, co jest dozwolone w kryzysie, nie jest pożądane w normalnych czasach. Nie powinno się więc bagatelizować głosów tych, którzy akceptują decyzję rządu, ale tylko warunkowo.

Faza III – powrót na ścieżkę wzrostu

Strach przed zarażaniem się nie jest jedynym powodem hamującym powrót do stanu gospodarki sprzed pandemii. Drugim kanałem, gdzie strach będzie zbierać żniwa, jest słaby popyt na wiele dóbr. Wynika z niepewności sytuacji gospodarczej powodowanej globalnymi turbulencjami gospodarczymi i co najmniej średniookresowym spowolnieniem. To będzie skłaniać do wstrzymania przez konsumentów części tych decyzji, które nie są niezbędne, i zwiększać chęć odłożenia gotówki, np. na wypadek utraty pracy lub innych podobnych okoliczności.

Trzeci kanał transmisji strachu to wstrzymanie inwestycji. Nastroje społeczne są silnie skorelowane z poziomem inwestycji, ponieważ te opierają się o przewidywania przyszłej sytuacji. Niepewność co do tempa wzrostu będzie hamować wiele firm przed wydatkami m.in. na nowe technologie. Przedsiębiorstwa, podobnie jak w przypadku osób fizycznych, będą gromadzić gotówkę, aby zachować płynność na ewentualne dalsze niespodziewane kłopoty. Wreszcie nie należy bagatelizować czwartego problemu, jakim może okazać się trwała zmiana nawyków konsumpcyjnych. Rewolucja w sposobie życia, jaką dziś przeżywa cała ludzkość, może odcisnąć piętno na wzorcach konsumpcji. Niewykluczone, że konieczność rezygnacji z wielu wydatków przyzwyczai nas do tego stanu i nie będziemy chcieli go wcale diametralnie zmienić, gdy będziemy mieć taką możliwość.

Być może życie w cieniu pandemii na dłużej wyhamuje konsumpcję i zmieni relacje między oszczędnościami a wydatkami. Byłoby to z pewnością roztropne z punktu widzenia indywidualnych osób, ale zabójcze dla modelu kapitalizmu opartego na maksymalizacji konsumpcji.

Słaby popyt okresu pandenomii, jak nazwali czas powrotu na ścieżkę wzrostu analitycy Polskiego Instytutu Ekonomicznego, będzie musiał być odgórnie stymulowany. Wobec prognozy spadku inwestycji to państwo powinno wziąć na siebie, i pewnie tak zrobi, wrzucenie czwartego i piątego biegu. Wg MFW w najbliższych dwóch dekadach wygenerowane inwestycje publiczne powinny osiągnąć kwotę 20 bilionów dolarów. W tym kontekście warto odnotować propozycję KE (inspirowaną wcześniejszą propozycją francusko-niemiecką) stworzenia nowego funduszu unijnego w wysokości 750 mld euro, który byłby sfinansowany długiem europejskim.

Ta przełomowa decyzja pokazuje, że wszyscy zdają sobie sprawę z tego, że bez publicznego dopingu gospodarka nie odzyska wigoru. Polski rząd już w pierwszej Tarczy Antykryzysowej przewidział komponent inwestycji publiczny w wysokości 30 mld zł, które mają rozhulać gospodarkę w najbliższych latach. Położenie nacisku w kampanii wyborczej Andrzeja Dudy na wspieranie inwestycji, takich jak budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego lub przekop Mierzei Wiślanej, jako narzędzi stymulowania rozwoju dowodzi ich strategicznego znaczenia w debacie publicznej. Niezależnie od wyboru rodzaju inwestycji jedno jest pewne. Pakiet będzie oznaczał kolejną transzę zadłużenia, aby nadać gospodarczy impet. Faza powrotu na ścieżkę wzrostu nie będzie więc okresem, w którym dług powinniśmy redukować, ale wręcz przeciwnie – okaże się kolejnym czasem po lockdownie i rozmrażaniu gospodarki, w którym będziemy go zwiększać.

Jest to lekcja z nieudanej strategii zaciskania pasa wobec kilku państw UE blisko dekadę temu. Wówczas polityka austerity prowadzona przez trojke – przedstawicieli KE, Europejskiego Banku Centralnego i MFW – wobec zadłużonych państw strefy euro polegała na wymuszaniu cięć wydatków w momencie, kiedy gospodarka była w defensywie. W efekcie zbyt szybkiego schodzenia z długu wydatki publiczne zostały co prawda zmniejszone dużym kosztem społecznym, ale dług powiększył się w relacji do PKB, bo przez cięcia kurczyła się gospodarka. Oszczędności zaczęły ograniczać popyt i inwestycje zanim gospodarka odzyskała tempo rozwoju, co dodatkowo ją zdławiło. Aby nie powtórzyć tego scenariusza, spłatę długu należy odłożyć w czasie i poczekać na moment, kiedy gospodarka będzie maksymalnie wykorzystywać cały swój potencjał. Lekcję tę zrozumiała także KE, która podkreśliła, że nie jest wskazane, aby państwa koncentrowały się teraz na długu publicznym. Dlatego zawieszono obowiązywanie limitów zadłużenia.

Faza IV – spłacanie długu

Dopiero wtedy, gdy gospodarka będzie w pełni wykorzystywać swój potencjał, a więc powróci do dynamiki sprzed kryzysu, będzie można oficjalnie zakończyć gospodarczy wymiar walki z pandemią i… przejść do spłacania rachunków za walkę z jej skutkami. Wbrew oczekiwaniom nie będzie to oznaczać zaproszenia na wspólny bal. Odzyskanie kilkuprocentowego wskaźnika wzrostu PKB nie powinno zasłaniać nam oczu na to, że powrotu do tego, co było, szybko nie będzie.

Dokładna analiza wcześniejszych faz sprawia, że dopiero po pandemii należy przygotować się na zaciskanie pasa. Polska, podobnie jak i cały świat, weszła w okres największego i najszybszego zadłużenia, jakie zna historia. Choć zadłużanie się, aby pomóc upadającym firmom, dofinansować służbę zdrowia i stymulować gospodarkę było konieczne, a koszt braku wsparcia byłby wyższy niż koszt zaciągniętego długu, nie zmienia to faktu, że zaciągnięte zobowiązania należy spłacać. Choćby po to, aby mieć poduszkę, gdy nadejdzie kolejny kryzys.

Wspomniany kryzys strefy euro sprzed dekady udowodnił, że wysoki dług jest śmiertelnym zagrożeniem nawet dla tak poważnych państw, jak Włochy czy Hiszpania. Utrata zaufania inwestorów skutkowała dużym wzrostem rentowności obligacji, co zwielokrotniło koszt obsługi długu i spowodowało, że rolowanie długu stało się coraz droższe. Problem państw zadłużonych polegał na tym, że w okresie, kiedy było można, dług nie był redukowany. Gdy przychodził kolejny kryzys, rządy nie miały pod ręką amunicji potrzebnej, by bronić gospodarkę przed spowolnieniem.

Polska może być beneficjentem obecnego kryzysu właśnie dlatego, że miała poduszkę większą od innych, która pozwoliła lepiej zakonserwować struktury gospodarcze, jakie po wichurze szybciej ruszą z kopyta. Dużo racji mają ci, którzy wskazują, że konstytucyjne ograniczenie długu, a także Stabilizująca Reguła Wydatkowa uregulowana w Ustawie o finansach publicznych, odegrały pozytywną rolę. To dzięki nim Polska wchodziła w kryzys z możliwościami, jakich nie miało wiele innych państw.

Aby korzyści nie zmarnować w przyszłości, Polska musi jednak umiejętnie z narosłego długu schodzić. Trudno wskazać optymalny poziom jego redukcji, ponieważ nie ma obiektywnego wskaźnika, który by to wyznaczał. Zarówno próg konstytucyjny, jak i ten unijny na poziomie 60% jest progiem arbitralnie wyznaczonym i umownym, ale skoro nie ma lepszego, a ponadto jest on prawnie wiążący, to dobrze zejść poniżej, a także zachować bezpieczny bufor. To oznacza konieczność znalezienia minimum 100-200 mld zł rozłożonych w czasie na rozsądny okres kilku lat. Należy podkreślić, że to nie sama wysokość długu będzie kluczowa, ale wiarygodność w jego mądrej obsłudze. W tym celu warto pokazać, jak rząd zamierza schodzić z długu, aby udowodnić, że scenariusz włoski lub hiszpański nam nie grozi.

Mogłoby się wydawać, że nie ma nic prostszego, niż w kryzysie się zadłużać, a w lepszych czasach zobowiązania spłacać. Praktyka pokazuje jednak, że nie istnieje trudniejszy czas spłaty długu niż okres wzrostu gospodarczego, kiedy trudne reformy nie są społecznie zrozumiałe, bo atmosfera sprzyja konsumpcji, a nie wyrzeczeniom. Dlatego warto już dziś myśleć o tym, kiedy i jak będziemy redukować dług.

Spłacanie musi obejmować działania zarówno zorientowane na ograniczanie wydatków, jak i wzrost nowych dochodów. Wynika to z faktu, że zbicie długu jedynie za pomocą redukcji wydatków może spowodować taką skalę cięć, że mogą one źle wpływać na dynamikę gospodarczą. Nie wspominając o innych konsekwencjach, np. zagrożeniu dla prawidłowego wypełniania przez państwo jego roli lub negatywnych efektach społecznych. Podobne konsekwencje może przynieść postawienie jedynie na nowe dochody budżetowe. Przesadny wzrost podatków mógłby osłabić konkurencyjność polskiej gospodarki lub za bardzo obciążyć polskich obywateli. Potrzebny jest więc dobrze wyważony miks obu rozwiązań.

Siedem kroków, jak reformować gospodarkę po pandemii

Poniżej przedstawiam siedem propozycji obniżenia długu, które nie tylko umożliwią dokonanie tego bez przesadnie bolesnych kosztów dla gospodarki, ale wręcz pomogą w jej zrównoważonym rozwoju. Należy dostrzec, że zdecydowana większość powinna być przeprowadzona już dawno – najlepiej w czasie prosperity, kiedy mieliśmy do tego optymalne warunki. To, że tak się nie stało, nas jednak nie dziwi. Nie od dziś wiadomo, że reformy przeprowadza się nie wtedy, kiedy się powinno, ale wtedy, kiedy ma się nóż na gardle. Kryzys pandemiczny przy wszystkich jego kosztach i negatywnych konsekwencjach tworzy szanse na niezbędne zmiany, które i tak w dużej mierze powinno się przeprowadzić.

1. Zwiększenie progresji podatku PIT

Naturalnym sposobem ograniczenia długu publicznego jest podniesienie podatków. Kluczowe jest pytanie, jak to zrobić, aby zminimalizować negatywny efekt gospodarczy i aby zmiana była zgodna z poczuciem sprawiedliwości. Najrozsądniejszym rozwiązaniem byłoby zwiększenie realnej progresji podatkowej dla osób fizycznych. Badania Instytutu Badań Strukturalnych wykazały, że dziś, biorąc pod uwagę wszystkie daniny publiczne, a więc nie tylko podatek PIT, ale też składkę na NFZ i ZUS, Polska jest państwem opodatkowująca pracę de facto liniowo. Osoby najsłabiej zarabiające płacą na wszystkie daniny publiczne podobny procent swojej pensji, jak osoby zarabiające najlepiej. Efektywna stawka opodatkowania pracy wynosi ok. 37%.

Realne zwiększenie opodatkowania dla najlepiej zarabiających wymaga powrotu do trzech progów podatkowych i innego ich ułożenia, ponieważ dziś tylko 5% Polaków płaci wyższy podatek na poziomie 32%. Ponadto kluczową kwestią jest wyeliminowanie możliwości arbitrażu w podatku PIT, który sprawia, że ten sam dochód za taką samą pracę może być różnie opodatkowany.

Naturalnym rozwiązaniem tego problemu jest zlikwidowanie źródeł istnienia arbitrażu, czyli wyeliminowanie różnego oskładkowania i opodatkowania identycznych w praktyce dochodów. O tym problemie pisał w raporcie CAKJ Radosław Piekarz. Wskazywał na potrzebę powrotu do koncepcji jednolitej daniny publicznej, która łączy w sobie wszystkie zobowiązania podatkowe i quasi-podatkowe w jedną daninę, od której będzie liczona stawka podatkowa.

Zwiększenie bazy podatkowej od zamożniejszych Polaków pozwoliłby na zmniejszenie długu, a gdy on spadnie, docelowo wyższe podatki od zamożnych powinny umożliwić zwiększenie kwoty wolnej od podatków, aby odciążyć najuboższych. Wspomniana efektywna skala opodatkowania osób najsłabiej zarabiających w Polsce jest bowiem jedną z najwyższych w Europie.

2. Przywrócenie progresji w podatku CIT

Polska, podobnie jak wiele innych państw Europy Środkowo-Wschodniej, przez ostatnie 30 lat cechowała się niskim poziomem opodatkowania dla przedsiębiorstw, co było związane z potrzebą stworzenia zachęty dla zagranicznych korporacji, aby inwestowały w Polsce. Dziś, po 30 latach od transformacji, można pozwolić sobie na to, żeby podatki stopniowo zacząć podnosić i wprowadzać dodatkowe progi dla przedsiębiorstw najbardziej dochodowych. Oczywiście równolegle trzeba obserwować konsekwencje gospodarcze i reagować w sytuacji, kiedy koszty ekonomiczne okazałyby się zbyt duże i miałoby to negatywny wpływ na inwestycje.

Podkreślmy, że próg CIT wynosi 19%, ale efektywna stawka, czyli ta, którą realnie płacą firmy po odliczeniu ulg, zwolnień i strat z poprzednich lat, wynosi 11%. Stanowi to wyjątkowo dużą różnicę, nawet jak na nasz region. W efekcie z poboru tego podatku (44 mld zł) ledwo da się sfinansować program „500 plus” (41 mld zł).

Ważną okolicznością hamującą gospodarcze konsekwencje obniżenia atrakcyjności inwestycyjnej Polski stanowi fakt, że zmiany demograficzne rozwiązują problem wysokiego bezrobocia. Ewentualne zmniejszenie liczby nowych miejsc pracy nie będzie więc dużym kosztem. Po okresie dbania o liczbę inwestycji polski rząd w końcu może przenieść priorytet na ich jakość, co odnosi się także do kwestii zysków podatkowych.

Duże rezerwy podatkowe kryją się także w wymuszaniu przez firmy fikcyjnego samozatrudnienia, które pozwala płacić pracownikowi 19% podatku CIT, a nie ten wyższy – 32% podatek PIT. Szacuje się, że w Polsce takich przypadków jest ponad 160 tys., czyli co 10 osoba na samozatrudnieniu. Dodatkowym problemem, podobnie jak w podatku PIT, jest także możliwość stosowania arbitrażu podatkowego. Inaczej bowiem oskładkowana jest np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a inaczej spółka komandytowa, co powodowało lawinowy wzrost liczby tych drugich jako bardziej opłacalnych dla założycieli, ale nie dla państwa. Podobnie jak przy PIT-ach należy ujednolicić zasady opodatkowania działalności gospodarczej i uniezależnić je od ich formy prawnej.

3. Zwiększenie podatków majątkowych

Cały ciężar nie powinien był położony na podatkach od pracy, ale powinien być zrównoważony podatkami od posiadanego majątku. Warto podkreślić, że Polska jest jednym z państw, w którym podatki majątkowe są na jednym z najniższych poziomów w UE.

Sprzątanie po koronawirusie jest zatem dobrym momentem na wprowadzenie podatku, który od wielu lat jest brany pod uwagę w debacie publicznej – podatku katastralnego. Podatek od wartości nieruchomości byłby sposobem na opodatkowanie osób najzamożniejszych, ponieważ to one posiadają liczne nieruchomości.

Oczywiście podatek ten powinien dotyczyć przede wszystkim nieruchomości inwestycyjych przy ograniczeniu obciążania nieruchomościami na cele mieszkalne. Andrzej Mikosz proponował wprowadzenie niskiego jak na warunki europejskie podatku w wysokości 0,5% od wartości nieruchomości, a w przypadku nieruchomości wykorzystywanych na cele inne niż mieszkalne – 0,8%. Pozwoliłoby to samorządom uzyskać przychody porównywalne do tych z tytułu podatku PIT. Ubocznym pozytywnym skutkiem podatku katastralnego jest obniżenie popytu na mieszkania w celach inwestycyjnych, które zawyża popyt, i w konsekwencji cenę mieszkań. W efekcie mimo wzrostu gospodarczego zmniejszała się dostępność lokali dla osób, które chciały je nabyć na własny użytek.

Dodatkowym źródłem dochodów powinien być wzrost podatku spadkowego. Dziś Polska jest rajem dla spadkobiorców. Najbliższa rodzina jest w ogóle zwolniona z podatku. Maksymalna wartość wynosi 20% (brak pokrewieństwa i wysoka wartość spadku). Dla przykładu w Niemczech w grupie osób najbliżej spokrewnionych wynosi on między 7%-30%, dalszych 15%-43%, a braku pokrewieństwa 30% lub 50%. Potwierdzeniem niewielkiej wysokości stawek tego podatku jest śladowy udział w budżecie państwa.

Należy podkreślić, że jest to najbardziej solidarystyczny i najmniej dotkliwy podatek, ponieważ nie karze za pracę, konsumpcję ani nawet własny majątek. Wręcz przeciwnie, zwiększenie go utrudnia petryfikację struktury społecznej i tym samym ułatwia równość szans. Ten ostatni argument jest istotny w kontekście faktu, że po 30 latach od transformacji mamy początek akumulacji kapitału i pierwsze rodzinne sukcesje. Wyrosło w Polsce pierwsze pokolenie rentierów, którzy właśnie dostają znaczące spadki od rodziców, którzy sami zbudowali swoje majątki w III RP. Wzrost podatku spadkowego nie będzie budżetowym gamechangerem. Wykorzystując okazję podatkowej rewolucji, warto przemycić rozwiązanie, które będzie hamowało zapewne zwiększające się rozwarstwienie społeczne w najbliższych latach.

4. Urynkowienie górnictwa

Koronawirus bardzo mocno uderzył w górnictwo. W tej branży sytuacja już przed pandemią była trudna ze względu na wysokie koszty wydobycia w Polsce, które przekraczały cenę sprzedaży surowca na międzynarodowych rynkach. Pogrążenie górnictwa w zapaści powoduje, że są dwa wyjścia: albo dramatycznie zwiększyć i tak niemałą pomoc dla tej branży, albo wykorzystać dobry moment na to, by zrobić to, co nieuniknione: zamknąć nierentowne kopalnie, które nie tylko nie przynoszą dochodu, ale generują ogromne koszty po stronie budżetu państwa i spółek energetycznych.

Według raportu NIK-u w latach 2007-2015 górnictwo do budżetu wpłaciło ze wszystkich zobowiązań 64 mld zł, podczas gdy łączna wysokość wsparcia z budżetu wyniosła… 65 mld zł. Należy jednak dodać, że nierentowne kopalne generują także koszt, który nie jest bezpośredni.

Przykładem może być wysoka cena hurtowa energii elektrycznej w Polsce, wynikająca z użycia drogiego polskiego węgla przez elektrownie. Zamknięcie nierentownych kopalń umożliwi tym rentownym niezbędne inwestycje pozwalające zwiększyć efektywność. Dotychczas cały zysk z rentownych podmiotów był przerzucany na pokrycie strat tych nierentownych, co nie dawało finansowej możliwości podjęcia odpowiednich inwestycji.

Zamknięcie nierentownych kopalń nie tylko odciąży budżet państwa, ale także spółki energetyczne, które zamiast inwestować w transformacje energetyczną, a więc zielone źródła energii, zabrudzają swoje aktywa węglem. Powyższe działanie będzie także impulsem do przyspieszenia odejścia od węgla w energetyce. Dotychczas tempo było umiarkowane ze względu na wolę zapewnienia zbytu dla polskiego węgla, co daje pracę górnikom. Dostosowanie mocy produkcyjnych kopalni do warunków rynkowych musi prowadzić do ich obniżenia.

Należy podkreślić, że nawet przy woli utrzymania dotychczasowego miksu energetycznego odejście od węgla musi przyspieszyć, ponieważ polskie kopalnie nie są zdolne do konkurowania z węglem importowanym. Wreszcie wzrost cen pozwoleń na emisję CO2 w unijnym systemie handlu będzie stale podnosił koszt produkcji energii z czarnego złota. Należy się spodziewać, że już niedługo przyjęte w UE zostanie zaostrzenie celów klimatycznych na 2030 r., które będzie wymuszać zieloną transformację pod groźbą kar finansowych.

5. Podniesienie wieku emerytalnego

Najbezpieczniejszym sposobem schodzenia z długu jest cofnięcie obniżenia wieku emerytalnego z 2017 r. , a nawet, zgodnie z sugestiami OECD, wszczepienie systemu automatycznego podnoszenia wieku w zależności od rosnącej długości życia.

W 2017 r. ZUS szacował koszt reformy emerytalnej w latach 2017-2021 na 54 mld zł, co pokazuje skalę potencjalnych oszczędności. Podniesienie wieku emerytalnego zdynamizuje Polską gospodarkę.

Najważniejsze argumenty są powszechnie znane – rosnąca długość życia przy niskiej dzietności stale pogarsza proporcję między liczbą osób w wieku produkcyjnym a gronem niepracujących. To z kolei prowadzi do coraz większego obciążenia pracujących, a jednocześnie coraz mniejszych środków w systemie na jednego seniora, który pobiera emeryturę coraz dłużej. Obniżenie wieku emerytalnego najbardziej obciąża młodych Polaków, więc możliwość odciążenia ich w zamian za zwiększenie wydatków na ochronę zdrowia, której głównymi odbiorcami są przecież osoby starsze, będzie najlepszym przejawem solidarności międzypokoleniowej.

6. Zakaz nowych transferów

Wzrost danin publicznych nie wystarczy, aby schodzić z długu. Konieczne są cięcia wydatków. Najmniej bolesne są te, które… jeszcze nie zostały wprowadzone. Oszczędzanie trzeba więc zacząć od pożegnania się z propozycjami, które u progu kampanii prezydenckiej, a także wcześniejszej, były łatwo rzucane przez kolejnych kandydatów, a ich koszt często przekraczał ciężkie miliardy złotych rocznie. Podkreślmy, że popierana przez Władysława Kosiniaka-Kamysza i Małgorzatę Kidawę-Błońską emerytura bez podatku to koszt 32 mld zł. Kandydat lewicy – Robert Biedroń – proponował emeryturę minimalną na poziomie 1600 zł (13 mld zł). Kandydat ludowców dorzucał z kolei stypendium 1000 zł dla studentów (15 mld zł) i dopłatę do kredytu w wysokości 50 tys. zł (5 mld zł). To tylko część hojnych zapowiedzi.

Spłatę ogromnego długu należy zacząć od pożegnania z marzeniami o Skandynawii nad Wisłą i czasami, kiedy PiS-owskie transfery jawiły się jako przystawka do dania głównego. Trzeba powiedzieć jasno i wyraźnie: Polski ani dziś, ani za dwa lata nie będzie stać na nowe transfery bezpośrednie poza koniecznym podniesieniem wsparcia dla bezrobotnych.

7. Ograniczenie powszechności transferów bezpośrednich

Jeśli poziom długu wzrośnie do niebezpiecznych poziomów, konieczne będzie ograniczenie transferów i ich redukcja tylko do najbardziej potrzebujących. Ograniczenie „500 plus” do jego pierwszej wersji z kryterium dochodowym na pierwsze dziecko to oszczędność 20 mld zł. Koszt 13. emerytury to dziś 12 mld zł, więc ograniczenie wsparcia tylko dla emerytów zagrożonych ubóstwem to nawet 10 mld zł rocznie oszczędności. Z kolei takie programy, jak „Wyprawka+” czy dopłaty do rachunków domowych z racji słabego uzasadnienia można w całości zlikwidować.

Powszechność świadczeń była luksusem, z którym powinniśmy być gotowi się rozstać, jeśli zajdzie taka potrzeba. Warto podkreślić, że koronawirus może być dobrym pretekstem do systemowego przeniesienia punktu ciężkości z transferów bezpośrednich na usługi publiczne.

Przejście to jest konieczne z dwóch powodów. Po pierwsze, sytuacja finansowa uniemożliwi inwestycje w oba kanały dystrybucji zasobów, więc trzeba ustalić priorytety. Po drugie, istnieje powszechne przekonanie o konieczności zwiększenia inwestycji w służbę zdrowia i edukację, więc wybór usług publicznych jest naturalny. Po trzecie wreszcie, rozwój powszechnych usług publicznych jest tańszym sposobem zapewnienia ich niż dofinansowanie przez państwa usług realizowanych na rynku komercyjnym. Zwiększenie jakości usług publicznych będzie wymagało dodatkowych nakładów, które powinny być sfinansowane kosztem powszechności wspomnianych transferów.

Społeczne oczekiwanie zwiększenia wydatków na służbę zdrowia do 6% PKB to koszt 25 mld zł. Zwiększenie z kolei jakości edukacji powinno się odbyć poprzez podniesienie subwencji oświatowej. Kwota dopłacana przez samorządy na edukację to rocznie ok. 24 mld zł. Warto dodać, że wobec dramatycznego spadku podatków i braku taniego dostępu do kapitału zasadne jest, aby rząd czasowo na okres roku zwiększył subwencję oświatową do poziomu zapewniającego pełne pokrycie wydatków na edukację przez samorządy. Jednorazowe pokrycie pełnych wydatków byłoby nie tylko istotnym wsparciem dla samorządów, ale też gwarancją, że koronawirus nie obniży jakości edukacji, drugiej po służbie zdrowia strategicznej usłudze publicznej.

***

Koronawirus to największe wyzwanie nie tylko zdrowotne, ale przede wszystkim ekonomiczne od czasu II wojny światowej. Zamknięcie gospodarek, stopniowe rozmrażanie, a następnie faza rozruchu powodują, że gdy pandemia będzie już historią, to jej konsekwencje będą jeszcze długo odczuwalne. Cały świat, a więc także i Polska, będzie tonął w długach. Gdy tylko odzyskamy dynamikę gospodarczą, musimy zacząć spłacać zobowiązania. Historia dowiodła, że ci, którzy tego w odpowiedni sposób nie robili, potem częstokroć płacili dużo wyższą cenę.

Dlatego już dziś trzeba powoli myśleć o tym i oswajać opinię publiczną w Polsce, że zaciskania pasa nie ominiemy. Powinniśmy zarówno ostrożnie podnieść podatki, jak i zmniejszyć wydatki w duchu troski o dobro wspólne, jakim są finanse publiczne. Odpowiednia kombinacja tych dwóch działań nie musi osłabiać naszego potencjału rozwojowego. Wręcz przeciwnie, może sprawić, że zakończymy koronawirusowy kryzys dobrze przygotowani nie tylko do międzynarodowej konkurencji, ale i wewnątrzkrajowej solidarności.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.