Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Czy Polska powinna poprzeć pomysł europejskich obligacji?

Decyzja polskiego rządu, czy opowiedzieć się za propozycją przedstawioną przez Niemcy i Francję, stanowić będzie jedno z największych wyzwań, jakie stanie w tym roku przed gabinetem Mateusza Morawieckiego. Od tego czy – i w jakiej formie – przyjęty zostanie projekt Funduszu Odbudowy, zależy nie tylko przyszłość UE, ale i nasze w niej miejsce. Niemcy i Francja zgłaszając propozycję pozyskania dodatkowych środków dla europejskiego budżetu, tak naprawdę przedstawiły kierunek oczekiwanej reformy eurointegracji. Polska może wypełnić ten kierunek treścią. Tak długo, jak nie są uzgodnione techniczne szczegóły Funduszu Odbudowy, Polska ma szansę, by przebić się w Brukseli ze swoją autorską agendą. Trudno o lepszy politycznie moment, by przeforsować choćby minimalną stawkę podatku CIT, która uniemożliwiłaby istnienie w obrębie UE rajów podatkowych jak Cypr czy Holandia.

18 maja kanclerz Niemiec i prezydent Francji przedstawili propozycję stworzenia tzw. Funduszu Odbudowy (Recovery Fund). Unia Europejska miałaby samodzielnie pozyskać w drodze emisji obligacji 500 miliardów euro, które przeznaczone byłyby w drodze bezpośrednich grantów i subwencji na wsparcie wychodzenia z recesji unijnej gospodarki. Największe środki uzyskałyby regiony i sektory najmocniej dotknięte kryzysem. Priorytetowo traktowane miałyby być projekty z zakresu ochrony zdrowia, cyfryzacji i ekologizacji gospodarki, a także wzmocnienia jej suwerenności względem konkurentów spoza europejskich granic. Szczegółowe omówienie całego projektu znajdziecie tutaj:

[MERKEL I MACRON CHCĄ URZĄDZIĆ UE NA NOWO – PRZECZYTAJ ANALIZĘ ICH PROPOZYCJI NA KLUBJAGIELLONSKI.PL]

Oficjalne stanowisko Polski w sprawie europejskich obligacji nie jest jeszcze znane. Minister ds. europejskich Konrad Szymański, wskazał, że „opowiada się za możliwie szerokim udziałem bezzwrotnych grantów”. Podkreślił też, że „Warszawa popiera ideę stworzenia funduszu na bazie zaciągniętych pożyczek na rynku” i że wstrzymuje się z pełną oceną do chwili poznania pełnej propozycji, jako że „dla Polski w tym funduszu kluczowe będą zasady wydatkowania, czyli kryteria przyznawania funduszy”.

Poparcie dla niemiecko-francuskiego projektu było również przedmiotem wideokonferencji między Angelą Merkel a przywódcami państw Grupy Wyszehradzkiej. W komunikacie rzecznika prasowego polskiego rządu podkreślono, że „Polska popiera koncepcję skierowania dodatkowych środków na wychodzenie z kryzysu po pandemii, wskazując zarazem, że wprowadzenie nowych źródeł dochodów UE nie powinno nadmiernie obciążać mniej rozwiniętych państw członkowskich”. Państwa V4 stoją na stanowisku, że zaakceptują ten projekt tylko wtedy, kiedy będzie pewne, że na jego wprowadzeniu nie ucierpi polityka spójności i polityka rolna.

Czy propozycja Merkel i Macrona opłaca się Polsce?

Z punktu widzenia potencjalnych zagrożeń i korzyści, na pierwszy plan wybija się oczywiście kwestia, ile Polska będzie mogła zyskać dzięki Funduszowi Odbudowy – i za jaką cenę.

Przede wszystkim, docenić należy fakt, że Fundusz ma nie być ograniczony wyłącznie do państw strefy euro, lecz dostępny dla wszystkich państw członkowskich. Nawet, jeśli ramy wydatkowania środków mają być określone, nie znaczy to, że Polsce nie przydadzą się dodatkowe pieniądze na realizację zaproponowanych przez Merkel i Macrona celów.

Z zapowiedzi wynika, że pieniądze pozyskane z emisji obligacji będą dodatkową pulą do negocjowanych właśnie ram finansowych („budżetu”) UE, które w latach 2021-2027 sięgnąć mają 980 mld euro. Oznacza to, że dyskusja nad pozyskaniem i przeznaczeniem 500 mld euro, o których mówią Niemcy i Francja, odbędzie się zasadniczo niezależnie od dyskusji nad kształtem budżetu – tym samym nie powinno dojść do znaczących przesunięć w obrębie np. polityki spójności, z której Polska w nadchodzącej perspektywie budżetowej ma otrzymać ok. 65 mld euro.

Co więcej, istnieje szansa, że zgadzając się na projekt Funduszu Odbudowy w kształcie zaproponowanym przez Berlin i Paryż, polskiemu rządowi uda się w zamian przeforsować zwiększenie w budżecie środków na wspólną politykę rolną – w przesłanym niedawno do europejskich przywódców liście, premier Mateusz Morawiecki wyszedł z inicjatywą powiększenia kwoty przeznaczonej na rolnictwo o 10%. Pamiętajmy, że alternatywą dla zewnętrznego finansowania odbudowy europejskiej gospodarki jest dokonanie odpowiednich przesunięć w ramach uzgodnionego budżetu – w takim przypadku zmniejszenie puli środków dostępnych Polsce na rzecz mocniej dotkniętych kryzysem państw byłoby bardziej niż pewne.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę aktualną sytuację epidemiczną i gospodarczą w Europie, wydaje się, że Polska nie będzie należeć do grona tzw. „beneficjentów netto” propozycji. Są państwa – w szczególności na Południu – w które kryzys uderzył mocniej. Jeśli sytuacja w naszym kraju nie ulegnie jakiemuś drastycznemu pogorszeniu, uzasadniającemu zakwalifikowanie nas do grona państwa najmocniej poturbowanych przez kryzys, Polska prawdopodobnie więcej przekaże na spłatę obligacji niż wcześniej z nich uzyska.

To właśnie ten fakt wydaje się wybijać na pierwszy plan w (lichej, dodajmy) ogólnopolskiej dyskusji nad przyjęciem niemiecko-francuskiej propozycji. Wydaje się jednak, że zawężając ją tylko do niego, traci się z oczu inne, warte uwagi kwestie.

Twarde negocjacje i szansa na przeforsowanie swoich pomysłów

Po pierwsze, nie zapominajmy, że Fundusz musi zostać zaakceptowany przez wszystkie państwa członkowskie. Niemcy i Francja wychodząc przed szereg, ustawiły się w charakterze petenta. Pozostałe kraje UE zyskały silniejszą pozycję negocjacyjną i każdy z nich będzie próbował w trakcie negocjacji coś dla siebie ugrać. Tak jak ceną za zgodę państw oszczędnej czwórki będzie zapewne przeznaczenie części kwoty zebranej w ramach emisji obligacji na zgodne z ich życzeniami pożyczki, tak Polska może np. próbować wymóc odejście od prób powiązania wydatkowania unijnych funduszy z przestrzeganiem praworządności, która ma przyświecać nadchodzącej perspektywie budżetowej, bądź, jak była już mowa wyżej, próbować zwiększyć środki przeznaczone w ramach unijnego budżetu na rolnictwo lub politykę spójności. Przynajmniej takie polskie stanowisko przewidują europejscy analitycy. „Polska może zagrać ostro” – uważa Daniel Gros, szef brukselskiego think-tanku CEPS.

Po drugie, tak długo, jak nie są uzgodnione techniczne szczegóły mechanizmu, Polska ma ogromną szansę, by przebić się w Brukseli ze swoją autorską agendą. Niemcy i Francja zgłaszając propozycję pozyskania dodatkowych środków dla europejskiego budżetu, tak naprawdę przedstawiły kierunek oczekiwanej reformy eurointegracji. Polska może wypełnić ten kierunek treścią.

W lutym premier Mateusz Morawiecki wystąpił z ambitnym projektem reformy unijnej polityki podatkowej, bardzo przystępnie przybliżonym niedawno na łamach Krytyki Politycznej. W dużym skrócie: Morawiecki całkiem zasadnie uważa, że pewne ruchy fiskalne mają szansę powodzenia tylko jeśli zostaną zaimplementowane w skali europejskiej. Mowa tu zwłaszcza o tzw. podatku cyfrowym, podatku od transakcji finansowych czy minimalnej stawce podatku CIT, która uniemożliwiłaby istnienie w obrębie UE rajów podatkowych jak Cypr czy Holandia. Trudno o lepszy politycznie moment, by przeforsować wprowadzenie takich podatków, korzystając z okazji, że środki z nich zebrane można byłoby przeznaczyć na spłatę unijnych obligacji. Dla Polski, od lat tracącej miliardy na podatkowym arbitrażu, takie rozwiązanie byłoby oczekiwane – choć po drodze wymagałoby pewnie starcia z Ameryką, która stanie w obronie swoich cyfrowych gigantów (przy czym, jeśli walka taka miałaby szansę powodzenia, to tylko wtedy, kiedy nie byłaby samotną husarską szarżą Polski).

Emmanuel Macron wspomniał, że spłata powinna mieć miejsce „z zachowaniem zasad solidarności”. Polscy negocjatorzy mogliby np. zaproponować rozumienie tych słów w drodze powiązania wielkości spłat poszczególnych państw ze stopniem wzrostu ich PKB od chwili uruchomienia Funduszu. Polska powinna też dążyć do tego, by obligacje zapadały w możliwie długim terminie.

Nie można wykluczyć, że na dłuższą metę obligacje zostaną zaakceptowane jako naturalny środek pozyskiwania funduszy przez UE (choć Angela Merkel zarzekała się podczas konferencji, że mają one stanowić środek „wyjątkowy”) – w takim przypadku, podobnie jak w przypadku państw członkowskich, w grę zacznie wchodzić rolowanie długu, poprzez zastępowanie go nowym (co tak naprawdę sprawiłoby, że dyskusja o spłacie obligacji stałaby się w pewien sposób bezprzedmiotowa). Oczywistym zagrożeniem takiego rozwoju wypadków jest doprowadzenie do sytuacji, w której lekarstwo okazałoby się gorsze od choroby: dług zaciągnięty przez Unię na ratowanie państw członkowskich wymknąłby się spod kontroli – i zaczął zagrażać Unii (a więc i samym państwom).

Po trzecie, w dłuższej perspektywie, zwłaszcza etycznej, nie do utrzymania jest pogląd, że Polska popierać może tylko te inicjatywy unijne, w których bezpośrednie zyski przewyższają bezpośrednie straty, a każde inne zachowanie rządzących stanowić będzie zdradę polskiego interesu. Polska nie jest i – nawet mimo czekających nas rekonfiguracji światowych łańcuchów dostaw – nie będzie autarkiczną wyspą. Jesteśmy zanurzeni w handel międzynarodowy po uszy. Spośród wszystkich naszych partnerów handlowych, Unia Europejska jest bez porównania najważniejszym. W 2019 r. do państw UE trafiło niemal 80% polskiego eksportu – i pochodziło z niej 57,7% importu.

Mało które pojęcie tak mocno przemówiło do zbiorowej wyobraźni Polaków, jak słynna „zielona wyspa”. Uderzyło w nigdy niewypowiedziane, tlące się na dnie dumnego polskie serca marzenie, że „innym będzie malało, a nam będzie rosło”, aż wreszcie wszystkich ich przegonimy i sami staniemy się potęgą.

Tyle że gospodarka XXI wieku po prostu tak nie działa. Znacznie bardziej prawdziwe jest stwierdzenie, że „jeśli innym będzie rosło, to będzie rosło i nam”. Tak samo – możemy pomstować na mocarstwowe zakusy Niemców, ale nie łudźmy się, że jeśli tegoroczna recesja Niemiec okaże się głębsza niż w Polsce, to w jakikolwiek sposób – poza statystycznym – przybliżymy się do mitycznego „dogonienia zachodniego sąsiada”. Będzie wręcz przeciwnie.

W najlepszym interesie Polski i jej gospodarczego rozwoju jest, żeby kraje, do których eksportujemy cztery z pięciu wyprodukowanych u nas produktów, miały środki, żeby te produkty kupować. Po naszej stronie jest oczywiście troska, żeby te produkty były jak najbardziej zaawansowane – ale nie zmienia to podstawowego faktu, że nie dokonamy ekonomicznego skoku samodzielnie.

„Niby dlaczego mamy płacić za bogatą Hiszpanię i Włochy?”

U podstaw naszego stosunku do UE, celebrującego zwłaszcza fakt nadwyżek, jakie uzyskujemy ze wspólnego budżetu, w porównaniu do wysokości składek, jakie do niego wpłacamy, leży niewypowiedziane poczucie zawodu pozostawieniem Polski po wojnie w bloku wschodnim. Bolesne doświadczenie opuszczenia, patrzenia zza żelaznej kurtyny jak członkowie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, wspierani miliardami dolarów Planu Marshalla, rosną w siłę i uciekają nam cywilizacyjnie. W byciu „beneficjentem netto” unijnego budżetu widzimy swoiste zadośćuczynienie za lata opuszczenia, odszkodowanie, które nam, niezasłużenie pozostawionym na lata na bocznym torze, „po prostu się należy”. Nie mamy poczucia, by dług, zaciągnięty przed laty w Jałcie, został spłacony – i nie będziemy go mieli jeszcze przez wiele lat. Przez cały ten czas wszelkie propozycje, w których polska kontrybucja na rzecz unijnej wspólnoty miałaby być zwiększona, będą niemal z miejsca odrzucane – alternatywą byłoby rozdrapanie starych ran, poczucie opuszczenia i wykorzystania, wzrost nieufności wobec Europy.

Dlaczego o tym piszę? Bo dokładnie taki sam emocjonalny mechanizm ma teraz miejsce w społeczeństwach państw Południa. Państwom Południa nie da się zero-jedynkowo przypisać odpowiedzialności za katastrofę ich finansów publicznych po wybuchu kryzysu z 2008 r. Ich polityka finansowa była pochodną iluzji, której uległy – przekonywane, że są na poziomie uzasadniającym połączenie się z bogatą Północą tą samą walutą.

Zaczęły więc żyć jak one, nie zdając sobie sprawy, że strukturalnie wcale nie są na to gotowe, jednocześnie będąc po cichu wysysanym handlowo przez Północ, która korzystała z naturalnych nierównowag strefy euro. Gorzkie uświadomienie przyszło wraz z kryzysem, za które państwa Południe zapłaciły „straconą dekadą” – bolesnymi latami kuracji oszczędnościowej fundowanej przez Północ w zamian za reformy prowadzone pod dyktando unijnych urzędników. I kiedy wreszcie ledwo stanęły na nogach, uderzył w nie kolejny kryzys.

Jak pisałem ostatnio: „To nie kryzys 2008 r., który Południe ściągnęło na siebie, bez namysłu trwoniąc miliardy wspólnotowych euro. To kryzys, którego nie dało się przewidzieć i który najpierw atakuje portfele ludzi, a dopiero potem banki. Co najważniejsze: to nie tylko kryzys gospodarczy, ale także zdrowotny, w czasie którego codziennie umierają ludzie. Jak na ironię, znowu uderzył on w kraje Południa, ale nie są one takie same jak przed dekadą. Przez ostatnie lata oglądały przed wydaniem każde euro. Czy zareagowały na uderzenie epidemii za późno, nieproporcjonalnie, nieporadnie? Tak. Ale naiwna jest wiara, że którekolwiek państwo Unii postąpiłoby lepiej, gdyby to w nie jako pierwsze uderzył w lutym nieznany wirus z Chin. Włochy, Hiszpania i Francja mimowolnie stały się epidemicznym laboratorium, eksperymentalnym poletkiem, z którego inne kraje wysuwały wnioski dla własnych polityk. A kiedy zwróciły się do innych państw Unii o wsparcie, odpowiedziano im zamykaniem granic i zakazami przewozu sprzętu medycznego. I tak pewnie można rozumieć zbyt egzaltowaną reakcję Południa, które po raz kolejny poczuło się opuszczone przez dostatnią, geograficznie i emocjonalnie odległą wobec ich problemów Północ”.

Nasze oczekiwanie bycia beneficjentem netto unijnych środków, wyrosłe na gruncie poczucia krzywdy, jakiej doznaliśmy w drugiej połowie XX wieku od reszty Europy, dziś odbija się w podobnym oczekiwaniu zgłaszanym przez państwa Południa. Wyrosło ono na gruncie poczucia krzywdy, że pod przykrywką słów o europejskiej solidarności, Północ ufundowała swój rozwój kosztem Południa.

Południe poczuło się oszukane przynajmniej trzy razy. Po raz pierwszy, w momencie wybuchu kryzysu z 2008 r. Zaproszone wcześniej przez Północ do wspólnego stołu jednej waluty, skwapliwie z tej nobilitującej oferty skorzystało – by w 2008 r. boleśnie przekonać się, że samo siedzenie przy wspólnym stole wcale nie oznacza jeszcze, że każdy z gości jest sobie równy.

Po raz drugi – w dekadzie wychodzenia z kryzysu. Dowiedziało się wówczas, że europejska solidarność ma swoją cenę. Południe zmuszone było prosić Północ o wsparcie – za upokarzającą konieczność oddania mu kontroli nad wewnętrznymi reformami.

Wyobraźmy sobie, jakie upokorzenie i narodowy bunt czulibyśmy, gdyby uzyskanie środków z UE uzależnione było od przeprowadzania reform zgodnie z życzeniem Berlina (cień tego uczucia rodzi się zresztą w nas, gdy słyszymy, że europejskie fundusze mają być uzależnione od przestrzegania zasad praworządności). Dokładnie coś takiego czuły w ostatniej dekadzie społeczeństwa Południa.

Po raz trzeci Południe poczuło się oszukane na początku 2020 r.  Po bolesnej dekadzie cięć i zaciskania pasa zgodnie z zaleceniami Północy, krajom Południa z trudem udało się zagoić kryzysowe rany. I właśnie wtedy nagle zmiótł je z planszy nowy kryzys, którego tym razem nie można było przewidzieć. Jak zareagowała wówczas Północ, pod której dyktando Południe tańczyło przez ostatnie lata? Zdziwieniem, że kraje Południa nie miały odłożonych na taką okazję żadnych oszczędności i że pomoc, owszem, może być im udzielona, ale tylko w formie pożyczek za cenę dalszych reform.

Nie dziwi więc, że w Południu narasta poczucie krzywdy i zdradzenia przez resztę Europy. Nie dziwi też, że tak jak Polska rości sobie status „beneficjenta netto” unijnych funduszy jako moralną rekompensatę za opuszczenie nas przez Europę w II połowie XX wieku, tak Południe uważa, że status ten przysługuje im przy wychodzeniu z aktualnego kryzysu – w formie moralnej rekompensaty za brak empatii Północy.

Angela Merkel zrozumiała te emocje. Zdaje sobie sprawę, że brak wyciągnięcia ręki do Południa, pozwolenie, by jego poczucie opuszczenia i frustracji narastało, realnie grozi rozpadem Unii. Kto jak kto, ale Polska też powinna być w stanie zrozumieć te emocje.

Warto też wspomnieć, że zgoda Polski na solidarność rozumianą jako obciążenie państw lepiej sobie radzących ciężarem kryzysu w krajach mocniej dotkniętych przez epidemię może stanowić dla Polski ważny aspekt wizerunkowy. Taka zgoda odbierze bowiem z rąk unijnych decydentów koronny argument, który nieustannie wytaczany jest przeciwko naszemu krajowi na europejskiej arenie (w szczególności na wspomnienie reakcji na – w założeniu solidarną – relokację migrantów w trakcie kryzysu uchodźczego w 2015 r.).

* * *

Unia Europejska stoi w ważnym punkcie swojej historii. Najgorsze, co może teraz zrobić Polska, to bezczynnie stać z boku i przyglądać się, jak inni debatują nad kształtem proponowanych rozwiązań, które określą siłę i rolę UE na co najmniej najbliższą dekadę. Polskie władze nie powinny czekać z oceną do przedstawienia ostatecznej propozycji, lecz aktywnie włączyć się w proces jej negocjowania, by w możliwie dużym stopniu realizowała polski interes – pamiętając jednocześnie, że tonące państwa Południa patrzą na resztę Europy z uczuciem porzucenia. A Polska zna to uczucie.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.