Turystyka po koronawirusie, czyli jak uregulować wynajem krótkoterminowy

Polskie miasta są bezbronne w walce z wynajmem krótkoterminowym. Obecne przepisy nie uwzględniają realiów współczesnej turystyki. Wynajem krótkoterminowy przerodził się ze współdzielenia w agresywny model biznesowy. Zmiany w prawie powinny zagwarantować przejrzystość, bezpieczeństwo oraz równowagę rynków mieszkaniowego i turystycznego.

Spacerując po pustych ulicach centrum Krakowa, Wrocławia czy Sopotu, trudno uwierzyć, że jeszcze do niedawna zalewali je turyści, a na każdym rogu oferowano rozmaite atrakcje dla gości z całego świata. Pandemia okazała się szczególnie bezwzględna dla branży turystycznej i wszystkich usług z nią związanych. W czasie dystansowania społecznego rynek ten zamarł niemal całkowicie i należy się spodziewać, że powrót do stanu przed koronawirusem zajmie nam długie miesiące, jeśli nie lata. Jest to szczególnie dotkliwe dla miejscowości, w których turystyka jest jedną z dominujących branż.

Widać to na przykładzie Krakowa. Stare Miasto z zatłoczonego turystycznego Disneylandu w oka mgnieniu zmieniło się w miasto duchów. Do niedawna nieliczni mieszkańcy centrum zmagali się z natłokiem turystów, rosnącymi czynszami i głośnym sąsiedztwem apartamentów wynajmowanych krótkoterminowo w budynkach, które spełniały funkcje mieszkalne. Obecnie zdjęcia hałaśliwych imprezowiczów zastąpiły migawki pustych ulic oraz żywe dyskusje o tym, czy turystyka jest dla miasta błogosławieństwem czy przekleństwem.

Właśnie teraz należy się zastanowić, jak zarządzać powrotem do normalności tak, żeby umożliwić jak najszybszą odbudowę branży turystycznej na cywilizowanych zasadach i bez powrotu patologii, które pamiętamy sprzed kilku miesięcy.

Drapieżne oblicze sharing economy

Okres od ostatniego kryzysu finansowego do wybuchu pandemii charakteryzował się na całym świecie rosnącą rolą ekonomii współdzielenia (sharing economy). Założenia były niezwykle optymistyczne – właściciele mieszkań wynajmowali je na czas swojej nieobecności, żeby dorobić sobie do kredytu lub czynszu, a właściciele samochodów w wolnym czasie stawali się quasi-taksówkarzami, podwożąc każdego, kto zainstalował na telefonie odpowiednią aplikację.

Po pewnym czasie ten obszar gospodarki zaczął ulegać postępującej profesjonalizacji. Wynajem krótkoterminowy za pośrednictwem platform, takich jak AirBnB, przekształcił się w pełnoprawny biznes, w ramach którego inwestorzy kupowali nieruchomości pod całoroczny wynajem turystom, a Uber czy Bolt zaczęły funkcjonować jak normalne, choć do niedawna nielicencjonowane, korporacje taksówkarskie. O ile rynek tych aplikacji pod naciskiem korporacji taksówkarskich został w różnym stopniu uregulowany, to w świecie wynajmu dalej panuje wolna amerykanka.

Rynek wynajmu krótkoterminowego w Warszawie szczegółowo przeanalizował zespół Digital Economy Lab z UW. Pokazano, jak uległ profesjonalizacji. W kwietniu 2019 r. ponad 70% ofert pochodziło od gospodarzy wynajmujących więcej niż jedno mieszkanie. 57% ofert należało do tych, którzy oferowali więcej niż trzy mieszkania. W innych dużych polskich miastach wygląda to podobnie. Badacze pokazali również, że wynajem lokali mieszkalnych stał się pełnoprawną konkurencją dla hoteli.

Wynajem krótkoterminowy doprowadził do gwałtownego wzrostu cen nieruchomości i czynszów w dzielnicach atrakcyjnych turystycznie. Opłaca się to właścicielom mieszkań, którzy coraz chętniej zamieniali je w apartamenty. Zwykłe zasoby mieszkaniowe znikały z rynku dostępnego dla mieszkańców. Przyczyniło się to do przegrzania rynku mieszkaniowego w dużych miastach i miejscowościach turystycznych. Jednocześnie miasta nie dysponują środkami pozwalającymi na tworzenie własnych zasobów mieszkaniowych – tych komunalnych, jak i socjalnych.

W Krakowie dzielnica I, Stare Miasto (obejmuje również Kazimierz, nie tylko obszar wewnątrz Plant), z funkcjonalnego centrum milionowej metropolii stała się praktycznie monofunkcyjnym parkiem tematycznym dla turystów. Wiązało się to z istotnymi kosztami społecznymi dla mieszkańców. Proces ten opisał na łamach portalu klubjagiellonski.pl Karol Wałachowski. Centrum miasta przestało pełnić funkcje usługowe wobec Krakowian, orientując się głównie na potrzeby turystów.

Rosnąca presja czynszowa, hałas, znikające usługi, ale również możliwość szybkiego zarobku, skłoniły prawie 1/3 mieszkańców (a to tylko oficjalne dane meldunkowe, rzeczywista skala jest znacznie większa) Starego Miasta do wyprowadzki, często na dalekie przedmieścia. Opuszczający miasto mieszkańcy zaczęli płacić podatki w podmiejskich gminach. Proces przeciążania Krakowa kosztami zewnętrznymi turystyki opisywał szczegółowo na łamach portalu Klubu Jagiellońskiego Michał Płaza.

Rozwój wynajmu mieszkań prywatnych przyniósł istotną, choć nie zawsze pozytywną, zmianę jakościową w obsłudze ruchu turystycznego. Ponieważ apartamenty nie muszą utrzymywać tradycyjnej recepcji i przestrzegać tych samych przepisów przeciwpożarowych, stały się poważną konkurencją dla hoteli. Na rynek wkroczyli poważni inwestorzy kupujący po kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt, mieszkań pod wynajem w jednym mieście. Odbyło się to ze szkodą dla sąsiadów, którzy musieli nierzadko znosić hałas imprez (np. wieczorów kawalerskich) w wynajmowanych mieszkaniach i nie mieli komu zgłosić problemu. Taki rodzaj działalności był niestety polem do nadużyć. Wynajmujący często nie zgłaszali prowadzonej faktycznie w lokalach działalności gospodarczej i płacili gminie podatek od nieruchomości na preferencyjnych stawkach mieszkaniowych.

Miasta w Europie w różny sposób próbowały sobie radzić z eksplozją wynajmu turystycznego. W Berlinie nie wolno „pozbawiać lokalu funkcji mieszkalnej”, co w praktyce oznacza ograniczenie wynajmu krótkoterminowego do 90 dni w roku. Barcelona pozwala na wynajem przez 120 dni w roku, ale nakłada na wynajmujących dodatkowy podatek turystyczny. W Paryżu, podobnie jak w obu pozostałych miastach, konieczna jest rejestracja wynajmowanego mieszkania. Rygory bywają różnicowane w stosunku do konkretnych dzielnic lub rodzajów nieruchomości. Tak jest np. w Madrycie, gdzie w centrum wynajmować można jedynie mieszkania z osobnym wejściem z ulicy.

Krótkoterminowa wolna amerykanka

W praktyce samorządy mają związane ręce. Mieszkania wynajmowane na stałe turystom podlegają wprawdzie obowiązkowi rejestracji na zasadach Ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych jako „inne obiekty”, zwane również w praktyce obiektami niekategoryzowanymi ­­– brak takiego wpisu podlega karze ograniczenia wolności lub grzywny.

Samo wpisanie się do rejestru nie wiąże się jednak z poważnymi rygorami – celem ustawy jest przede wszystkim przejrzyste informowanie o tym, kto prowadzi usługi turystyczne w celu lepszej ochrony konsumentów (turystów). Podobnie jak w przypadku hoteli wynajmujący jest wtedy także zobowiązany do pobierania na rzecz gminy tzw. opłaty miejscowej, w uzdrowiskach nazywanej uzdrowiskową, która zazwyczaj jest symboliczna. Co więcej, sporo miejscowości turystycznych nie może pobierać opłaty ze względu na wyroki sądów, kwestionujące walory krajobrazowe miejscowości, chociażby przez wzgląd na zanieczyszczenie powietrza.

Powyższe szczątkowe przepisy nie przystają do rzeczywistości niektórych miast, gdzie najem krótkoterminowy nie ma jedynie charakteru niszy, ale stanowi istotny, niemal całkowicie nieuregulowany sektor gospodarki. W przypadku hałaśliwego sąsiedztwa apartamentu mieszkańcom pozostaje telefon na policję. W związku z porozumieniem zawartym przez Komisję Europejską z AirBnB portal ten udostępnia również platformę do rozwiązywania sporów i zgłaszania uwag. Anegdotyczne dane wskazują jednak, że od zgłoszenia uciążliwych gości w sąsiednim mieszkaniu do interwencji ze strony wynajmującego może minąć tyle czasu, że turyści zdążą się już wyprowadzić.

Obejdzie się bez delegalizacji

Wynajem krótkoterminowy musi zostać uregulowany co najmniej na szczeblu krajowym (a być może również unijnym). Zdają sobie z tego sprawę mieszkańcy miast turystycznych, samorządowcy, unijni urzędnicy, a zapewne również branża turystyczna (która głośno tego nie przyzna). Równocześnie sama idea stosowana z umiarem jak najbardziej ma sens – nie ma żadnej potrzeby ograniczania krótkoterminowego wynajmu mieszkania na dwa tygodnie lub nawet miesiąc w ciągu roku. W jaki sposób naprawić więc polskie prawo?

Konieczne są zmiany w obowiązujących przepisach, które pozwolą samorządom wyrównać koszty związane z obsługą ruchu turystycznego i ograniczać wybrane formy wynajmu w określonych obszarach miasta, regulować równowagę pomiędzy działalnością hotelową a wynajmem krótkoterminowym przy uwzględnieniu szczególnych kosztów społecznych zakwaterowania w budynkach mieszkalnych. Muszą także wprowadzić przejrzystą informację dla sąsiadów o prowadzonej działalności noclegowej i możliwość sprzeciwu wspólnoty mieszkaniowej lub sąsiadów wobec uciążliwego sąsiedztwa działalności noclegowej w budynkach mieszkalnych.

Projektując rozwiązania prawne, należy wziąć pod uwagę uwarunkowania wynikające ze swobody świadczenia usług w Unii Europejskiej oraz związane z nią akty prawne i orzecznictwo. W sprawie AirBnB Ireland z grudnia ubiegłego roku Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że samo pośrednictwo najmu przez platformy online, takie jak AirBnB, stanowi usługę społeczeństwa informacyjnego, która nie może podlegać dodatkowym regulacjom krajowym, np. poprzez wymaganie uzyskania przez nią licencji pośrednika handlu nieruchomościami.

Kolejna sprawa dotycząca najmu krótkoterminowego oczekuje obecnie na rozstrzygnięcie TSUE, jednak z opinii Rzecznika Generalnego wynika, że sama usługa wynajmu może być regulowana przez państwa członkowskie chociażby ze względu na ograniczoną ilość dostępnych mieszkań.

Jak zawsze trzeba pamiętać, że sama opinia Rzecznika nie jest jeszcze podstawą do rozstrzygnięcia, jednak wiele wskazuje na to, że sędziowie przychylą się do jego zdania. Prawo unijne wydaje się zatem zezwalać na regulację samego najmu, ale nie wymiany informacji na temat dostępnych mieszkań za pośrednictwem platform internetowych.

Propozycje zmian w prawie

Po pierwsze, proponujemy wprowadzić w przepisach wyraźną definicję działalności noclegowej w obiektach niekategoryzowanych. Za granicę można przyjąć krótkookresowe wynajmowanie nieruchomości powyżej 40 dni w roku. Pozwoli to z jednej strony na łatwiejszą egzekucję przepisów o działalności gospodarczej i podatku od nieruchomości, a jednocześnie umożliwi osobom prywatnym wynajmowanie swoich mieszkań, np. na czas urlopu. Te osoby powinny z kolei podlegać możliwie prostemu zgłoszeniu wynajmu bez obowiązku rejestracji jako obiekt noclegowy.

Po drugie, postulujemy wprowadzenie wymogu przejrzystego informowania o świadczonym wynajmie wraz z pozostawieniem kontaktowego numeru telefonu, np. na drzwiach mieszkania. W ten sposób sąsiedzi mogliby zgłaszać bezpośrednio ewentualne nieprzyjemności bez konieczności polegania na reakcji ze strony platformy. Powtarzające się nadużycia powinny prowadzić do wykreślenia obiektu z rejestru.

Po trzecie, proponujemy zastąpienie opłaty miejscowej opłatą turystyczną, której wysokość możliwie swobodnie powinny ustalać władze gmin. Większość wpływów powinna jak dotychczas pozostawać w kasach samorządów. Należy im jednak umożliwić odprowadzanie części z pozyskanych środków do kas jednostek pomocniczych (dzielnic, sołectw) w celu kompensowania mieszkańcom obciążenia ruchem turystycznym.

Wysokość opłaty samorząd powinien móc uzależnić od rodzaju wynajmowanego obiektu. Podobnie jak ma to miejsce w Barcelonie, wyższe podatki nakładane na obiekty mieszkalne wykorzystane do celów turystycznych mogą kompensować miastu większe koszty społeczne tej działalności niż np. funkcjonowania tradycyjnych hoteli.

Docenić należy również propozycje płynące ze strony włodarzy miast. Postulują oni, aby działalność noclegowa w obiektach niekategoryzowanych była poddana podobnym rygorom przeciwpożarowym co hotele i wprowadzone zostały regulaminy porządkowe, mające na celu dyscyplinowanie kłopotliwych turystów. Wprowadzenie podatku turystycznego proponowała w przeszłości krakowska Rada Miasta na wniosek radnej Małgorzaty Jantos. Wypracowanie konkretnych rozwiązań z pewnością powinno odbywać się w ścisłej współpracy z przedstawicielami władz lokalnych.

***

Zaproponowany przez nas skromny pakiet rozwiązań pozwoli na większą przejrzystość w prowadzeniu działalności noclegowej w obiektach niekategoryzowanych, dając jednocześnie pewne narzędzia samorządom do egzekwowania obowiązujących przepisów i podatków. Samorządy będą mogły, jeśli zechcą, regulować równowagę pomiędzy obsługiwaniem turystów przez profesjonalne obiekty noclegowe, takie jak hotele, z tymi urządzonymi w budynkach mieszkalnych, które docelowo powinny pełnić jedynie funkcję uzupełniającą rynku noclegowego. Z drugiej strony zgromadzone środki powinny pozwolić gminom i miastom na zapewnienie infrastruktury turystycznej.

Ponadto, a być może przede wszystkim, umożliwi to samorządom, które się na to zdecydują, ochronę mieszkańców przed wypychaniem ich z rynku mieszkaniowego. W czekającym nas żmudnym wychodzeniu z kryzysu władze lokalne muszą mieć do dyspozycji środki do wyznaczania priorytetów w odbudowie swojego potencjału. Będzie w pełni uzasadnione, jeżeli dane miasto zdecyduje się na zachowanie większej części zasobów mieszkaniowych na cele mieszkalne, faworyzując przy tym hotele i tworzone przez nie miejsca pracy. Dane miasto może również zdecydować, że zmniejszenie konkurencji na rynku mieszkaniowym pozwoli na szybszą odbudowę potencjału i rozwój bardziej innowacyjnych branż poprzez przyciąganie w ten sposób wysoko wykwalifikowanych pracowników. Dodatkowe środki związane z poluzowaniem „widełek” opłaty turystycznej pozwolą natomiast na odbicie się od dna samorządom, których kasy będą wydrenowane po czekającej nas zapaści.

Niedawno państwo udowodniło, że jest w stanie regulować nowe formy przedsiębiorczości w sposób, który nie eliminuje ich z rynku, ale ogranicza ryzyko nadużyć i walczy z obchodzeniem prawa. Jednocześnie rząd doszedł z firmami do porozumienia dotyczącego wykorzystywania aplikacji jako wirtualnych kas fiskalnych. Mamy nadzieję, że podobny kierunek zostanie przyjęty przy regulowaniu mieszkalnej strony gospodarki współdzielonej.