Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Euroobligacje – spór o dług w cieniu dyskusji o przyszłości UE

przeczytanie zajmie 16 min
Euroobligacje – spór o dług w cieniu dyskusji o przyszłości UE Źródło: https://pl.depositphotos.com/stock-photos/european-central-bank.html?filter=all&qview=33650649

Spór o koronaobligacje tylko pozornie dotyczy warunków, na jakich Unia ma walczyć z kryzysem. Istota problemu tak naprawdę sprowadza się do tego, jak poszczególne państwa rozumieją pojęcie unijnej solidarności i odpowiedzialności za projekt wspólnej Europy. Na szali znajduje się przyszłość Unii. Spierając się o gospodarkę, można na siebie co najwyżej nakrzyczeć. Prowadząc spór o etyczne pryncypia, ryzykuje się, że jedna ze stron wstanie od stołu i trzaśnie drzwiami.

Biliony euro – taką kwotę będą musiały wysupłać państwa strefy euro, żeby sfinansować wydatki na walkę ze zdrowotnymi i gospodarczymi skutkami pandemii koronawirusa. Rzecz jasna żaden kraj nie trzyma środków tej wielkości schowanych w skarbonce na czarną godzinę. Państwa będą musiały potężnie się zadłużyć, zalewając rynek seriami nowych obligacji. Tyle tylko, że wiarygodność każdego z nich jest inaczej postrzegana przez inwestorów. Mimo posługiwania się tą samą walutą, państwa będą zadłużały się w różny sposób. Skoro UE łączy waluta, dlaczego nie można by wyemitować wspólnych koronaobligacji, a środków nie przeznaczyć na walkę z kryzysem? Bardziej zadłużone państwa, korzystające ze wspólnej wiarygodności krajów eurozony, mogłyby złapać trochę finansowego oddechu, a te, które lepiej sobie radzą, prawie nie poczułyby różnicy w odsetkach. Rzeczywistość pokazuje, że pomysł ten raczej nieprędko doczeka się realizacji. I to bynajmniej nie z powodów ekonomicznych.

„Pomóżcie nam, Niemcy, tak jak my pomogliśmy wam, umarzając w 1953 r. połowę waszych powojennych długów” – zaapelowała grupa włoskich polityków, wykupując całostronicową reklamę w niemieckim dzienniku „Frankfurter Allgemeine Zeitung”.

„Bruksela powinna przeprowadzić śledztwo, dlaczego kraje pokroju Hiszpanii nie mają w budżecie żadnych zaskórniaków, które mogłyby teraz przeznaczyć na walkę ze skutkami epidemii koronawirusa, skoro przez ostatnie siedem lat gospodarka strefy euro nieustannie rosła”. Te słowa miał z kolei wypowiedzieć holenderski minister finansów podczas unijnego teleszczytu, wywołując u przedstawicieli krajów Południa prawdziwą furię.

Już same te wypowiedzi wskazują, że w przypadku debaty nad reakcją UE na kryzys spowodowany pandemią nie mamy do czynienia ze zwyczajowymi przepychankami przywódców stad walczących o lepszy dostęp do zasobów wspólnie zamieszkiwanej kniei ku uciesze oglądających wszystko z niewielkiej odległości członków stada. Tym razem stawka jest znacznie poważniejsza – pojawia się ryzyko, że niektóre stada będą miały dość dzielenia kniei z innymi i po prostu się z niej wyniosą.

Spór o koronaobligacje tylko pozornie dotyczy warunków, na jakich Unia ma walczyć z kryzysem. Istota problemu tak naprawdę sprowadza się do tego, jak poszczególne państwa rozumieją pojęcie unijnej solidarności i odpowiedzialności za projekt wspólnej Europy. Od lat tonące w ogromnych długach państwa Południa, takie jak Grecja, Włochy czy Hiszpania, argumentują, że odpowiedzialność za wspólną Europę wymaga, by państwa o lepszej kondycji finansów publicznych, umownie zwane Północą (Niemcy, Austria czy kraje Beneluksu), wyciągnęły do nich pomocną rękę. Północ odpowiada, że odpowiedzialność za wspólną Europę polega na dbaniu o stabilność tworzących ją gospodarek. Gdyby miały zostać obarczone ciężarem ratowania Południa, dotąd lekkomyślnie pływającego po zbyt głębokich wodach, ono natychmiast pociągnęłoby je ze sobą na dno razem z cały projekt unii gospodarczej i walutowej.

Niebezpieczna iluzja

Żeby zrozumieć, dlaczego spór o koronaobligacje toczy się w tak wysokiej temperaturze, trzeba cofnąć się o 20 lat do chwili powołania wspólnej waluty. Uprzednio państwa dzisiejszej strefy euro posiadały własne waluty, których wartość zasadniczo odzwierciedlała ich siłę nabywczą. Banki centralne tych krajów posiadały kontrolę nad ilością pieniądza i kursem walutowym, mając w ten sposób wpływ na poziom inflacji i konkurencyjność gospodarki względem innych walut.

Z chwilą powstania euro obszar wszystkich państw, które je przyjęły, stał się przestrzenią jednej waluty, z jednym bankiem centralnym ustalającym wspólne stopy procentowe. Jednocześnie w ślad za oddaniem przez państwa strefy euro wszystkich kompetencji w zakresie polityki pieniężnej nie poszły żadne kompetencje fiskalne (tj. chociaż częściowo wspólne podatki, budżet itp.), jakkolwiek łączące walutę ze sposobem jej wydawania przez państwa.

W rezultacie powstał obszar jednolitej polityki pieniężnej, w skład której wchodziły niejednorodne pod względem poziomu gospodarczego państwa, które na dodatek prowadziły skrajnie różne polityki budżetowe. To z każdym rokiem wzmacniało nierównowagi makroekonomiczne w strefie euro.

Rynek początkowo traktował wspólną europejską walutę jak nieco inną walutę wspólną na poziomie ponad miejscowym, czyli jak amerykańskiego dolara (w USA jednak obok oddania na poziom federalny kompetencji do wyznaczania kierunków polityki pieniężnej poszczególne stany przekazały również część uprawnień fiskalnych). W pierwszych latach funkcjonowania strefy euro państwa, których waluty nie cieszyły się do tej pory przesadnym poważaniem inwestorów (przed wprowadzeniem euro Włosi za jednego dolara musieli płacić ok. 2.000 lirów!), korzystały z premii wiarygodności, jaką dawała im waluta współdzielona z gospodarkami o znacznie solidniejszych fundamentach.

Przykładowo w odniesieniu do 10-letnich obligacji powszechnie używanych do oceny atrakcyjności inwestycji różnica między rentownością obligacji niemieckich i greckich, która jeszcze w 1998 r. wynosiła 6 punktów procentowych, w 2001 r. spadła do zaledwie 0,5 punktu procentowego. Nic dziwnego, że państwom Południa, dopiero goniącym znacznie bardziej rozwinięte kraje Północy, trudno było oprzeć się pokusie finansowania cywilizacyjnego skoku tak tanim pieniądzem.

Iluzję jednolitego obszaru walutowego brutalnie przerwał dopiero kryzys w 2008 r. Inwestorzy zrozumieli, że wspólna waluta nie oznacza, że wszystkie posługujące się nią państwa prowadzą swoją politykę w identyczny sposób i równie prawdopodobna jest możliwość odzyskania od nich swoich pieniędzy. Rentowności emitowanych w euro obligacji krajów Południa, które nieświadome nierównowag żyły ponad stan, poszybowały w górę. W najtrudniejszym momencie katastrofy gospodarczej sprzed dekady odsetki za obligacje Grecji sięgały 40% – dopiero w 2019 r. udało się zejść z nimi do poziomów sprzed kryzysu.

Nie powtórzyć błędów z przeszłości

To właśnie w latach 2008-2012, kiedy kryzys gospodarczy siał spustoszenie w bilansach krajów Europy, po raz pierwszy zagościł w głównej debacie politycznej pomysł wspólnej emisji obligacji przez państwa strefy euro.  Sama idea, nierozerwalnie złączona z faktem istnienia wspólnej waluty, pojawiła się już pod koniec lat 90., kiedy to tzw. Grupa Giovanniniego, która doradzała Komisji w kwestiach związanych z wprowadzeniem euro, opublikowała sprawozdanie dotyczące potencjalnej emisji wspólnego długu.

Pomysł był prosty – gdy za emisją obligacji stanie więcej państw, inwestorzy będą skłoni uwierzyć, że ryzyko ich niespłacenia jest mniejsze, niż ma to miejsce w odniesieniu do jednego kraju, zwłaszcza takiego, który jest pogrążony w gospodarczej ruinie. W konsekwencji taki zrujnowany gospodarczo kraj zamiast płacić 40-procentowe odsetki, będzie mógł pozyskać dług kilka razy taniej, a w rezultacie szybciej uzdrowić swoje finanse publiczne, na czym skorzystaliby także współemitenci obligacji, utrzymujący z nimi przecież bliskie stosunki handlowe. Co ciekawe, w przyjęciu tzw. euroobligacji szansę na wyjście Europy z kryzysu zadłużenia widział George Soros. W 2011 r. Komisja Europejska przygotowała nawet Zieloną księgę w sprawie przyjęcia euroobligacji, funkcjonujących w opracowaniu pod zgrabną nazwą obligacji stabilnościowych, jako że główną cechą tego instrumentu miałoby być zwiększenie stabilności finansowej w strefie euro.

Pomysł napotkał jednak na zdecydowany sprzeciw wśród polityków z krajów, które mimo kryzysu starały się utrzymać w ryzach swoje finanse publiczne. Emisja wspólnych obligacji oznacza bowiem zaciągnięcie wspólnego długu. Podatnicy krajów Północy, mając przed oczami balansujących na krawędzi bankructwa sąsiadów, za nic w świecie nie chcieli zgodzić się na przyjęcie ryzyka konieczności spłacania przez nich zaciągniętych wspólnie z nimi długów.

Nikt nie analizował przyczyn katastrofy w strukturalnym niedopasowaniu uboższych krajów Południa do ram politycznego projektu, jakim od początku była strefa euro. Nikt nie zająknął się nawet, że to Północ przez wiele lat per saldo zyskała kosztem krajów Południa na wprowadzeniu euro, notując spore nadwyżki we wzajemnych rachunkach obrotów bieżących. Dominowały emocje, na jaw wychodziły skrywane urazy i niechęci. Szwecja, Holandia, Niemcy, Dania – kraje, w których szczególnie ceni się wyrosłe pewnie gdzieś na protestanckim fundamencie cnoty systematyczności, pracowitości i spolegliwości, dostrzegły w kryzysie zadłużeniowym Południa rachunek za lata wystawnego życia, bez patrzenia w przyszłość. We wspólnym zaciąganiu długu widziały pewnie tyle sensu, ile ma pożyczenie stówy na zakup wspólnej butelki alkoholu wiecznie pijanemu sąsiadowi spod dwójki – istnieje spora szansa, że nigdy nie zobaczy się już ani butelki, ani tym bardziej pieniędzy. Nie ma znaczenia, że kiedyś spędzało się z sąsiadem wiele czasu, odkryło kilka wspólnych zainteresowań, a do tego niedawno razem zbudowało się pod klatką mały skwerek.

Zgodnie z obowiązującym wówczas ekonomicznym paradygmatem leczenia recesji zaciskaniem pasa państwom Południa w zamian za wsparcie zaaplikowano bolesną kurację oszczędnościową, z której udało im się wydźwignąć dopiero niedawno. Powszechnie uważa się, że uzależnienie pomocy od przyjmowania przez Południe radykalnych reform budżetowych, których wdrażanie nadzorowane było przez tzw. troikę, czyli zespół złożony z przedstawicieli Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Centralnego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, doprowadziło do wzrostu nastrojów eurosceptycznych w tamtejszych społeczeństwach i coraz silniejszego mandatu uzyskiwanego w wyborach przez partie głoszące hasła jawnie antybrukselskie.

Efektem ubocznym dyskusji o euroobligacjach było powołanie przez państwa strefy euro specjalnego funduszu, z którego miało być udzielane wsparcie finansowe państwom borykającym się z trudnościami gospodarczymi za cenę spełniania przez nie rygorystycznych warunków takiej pomocy. Funkcjonuje to dzisiaj pod nazwą Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS). EMS jest w stanie wygenerować z pierwotnego kapitału wniesionego przez państwa strefy euro środki w wysokości ok. 500 miliardów euro. O przyznaniu pomocy decyduje Rada Zarządzająca, stworzona z członków Eurogrupy (ministrów finansów strefy euro).

Wspólna waluta to za mało

I właśnie w takim momencie, gdy po dekadzie rygorystycznego zaciskania pasa państwom Południa z trudem udało się wrócić na ścieżkę mizernego wzrostu, w świeżo zabliźnione rany z całą mocą uderzył gospodarczy huragan, przy którym kryzys zapoczątkowany upadkiem Lehman Brothers wydaje się zaledwie krótkotrwałym sztormem. Tym razem kolejność zdarzeń była inna. Jako pierwsza nie została zaatakowana warstwa gospodarki finansowej – świat wycen, lewarów i kapitalizacji – ale warstwa gospodarki realnej – kawiarnie, osiedlowe punkty usługowe i pensjonaty w górach.

Paradoksalnie, co by nie sądzić o jakości i skali odpowiedzi na koronakryzys, nie da się ukryć, że ludzie stojący u sterów europejskich gospodarek wyciągnęli lekcję z załamania sprzed dekady. Wystarczy porównać, jak długo podczas poprzedniej recesji poruszano się po omacku, aplikując bojaźliwe lub niedopasowane do istoty choroby lekarstwa, a jak w porównaniu do lat 2008-2012 szybka i spójna w skali zachodniego świata była reakcja na krach gospodarek w marcu i kwietniu 2020 r.

Miliardy pompowane w podtrzymanie płynności w sparaliżowanej szokiem popytowo-podażowym gospodarce trzeba jednak jakoś sfinansować. Większość państw na świecie próbuje utrzymywać gospodarkę przy życiu za pomocą kombinacji impulsów ze sfery polityki fiskalnej i monetarnej. Państwa strefy euro mają suwerennie do dyspozycji wyłącznie narzędzia fiskalne, w sferze pieniężnej muszą zdać się na reakcję Europejskiego Banku Centralnego.

Fiskalna stymulacja prowadzona jest na rachunek inwestorów skupujących obligacje skarbowe. Od dobrych 10 lat mają oni świadomość tego, że wspólna waluta to za mało, by bez zastanowienia przyznawać każdemu posługującemu się nią emitentowi najwyższy ranking inwestycyjny i równie nisko wyceniać wypuszczane przez niego obligacje.

Co kraj, to inny stan finansów publicznych, poziom zadłużenia czy perspektywy rozwoju. W konsekwencji Grecy, chcąc pożyczyć na rynku pieniądze na 10 lat, muszą liczyć się z odsetkami sięgającymi blisko 2% rocznie. Z kolei koszt, po jakim zadłużają się posiadający taką samą walutę Niemcy, to… minus 0,54%, co w uproszczeniu oznacza, że inwestorzy mają takie zaufanie do niemieckich finansów, że w perspektywie 10 lat gotowi są nawet nieco dopłacić, byle tylko mieć pewność, że ich pieniądze będą do odzyskania (nie zawsze mogą to zapewnić alternatywne inwestycje, stąd dodatnia stopa oprocentowania odzwierciedlająca poziom ryzyka). Wspólne obligacje strefy euro są próbą złagodzenia tych nierówności.

Jak stworzyć europejskie koronaobligacje?

W teorii wyróżniono trzy potencjalne warianty euroobligacji. W pierwszym państwa strefy euro po prostu przestałyby samodzielnie emitować własne obligacje, czyli przestałyby zaciągać swój własny dług. Zamiast tego emitowałyby wspólne obligacje, do których spłaty byłby solidarnie zobowiązane. Oznacza to, że gdyby któreś państwo nie byłoby w stanie spłacić przypisanej mu części długu, wierzyciele mogliby żądać pieniędzy od każdego innego współemitenta.

Drugi wariant zakłada, że państwa mogłyby finansować za pomocą wspólnych obligacji jedynie część swojego zadłużenia – pomysłodawcy z Instytutu Bruegla wskazali, że mogłoby to być np. zgodne z unijnymi limitami zadłużenia 60% PKB. Rynek obligacji państwowych w UE dzieliłby się na obligacje niebieskie (euroobligacje) i czerwone (samodzielne obligacje państw, emitowane, by sfinansować dług powyżej 60% PKB). Tak ustalona granica powinna zachęcać państwa do obniżania poziomu zadłużenia, żeby móc finansować się wyłącznie z euroobligacji.

Obydwa warianty wiążą się ze sporym problemem technicznym – wymagają zmiany Traktatu o funkcjonowaniu UE, czyli swego rodzaju konstytucji Unii Europejskiej. Aktualnie prawo unijne wyklucza możliwość odpowiadania państw za swoje wzajemne zobowiązania.

W trzecim wariancie dług byłby emitowany wspólnie, ale każdy kraj odpowiadałby za spłatę swojej części. Taki model obligacji nie różniłby się znacząco od modelu istniejącego obecnie, z tą różnicą, że państwa, działając wspólnie, mogłyby niczym potężni hurtownicy liczyć na korzystniejsze ceny, niż gdyby miały emitować obligacje samodzielnie. Ten wariant nie zakłada zmiany Traktatu i jest najłatwiejszy politycznie do zrealizowania.

W każdym z wariantów do ustalenia pozostałaby kwestia, w jaki sposób państwa miałyby partycypować w długu. Pule poszczególnych krajów mogłyby być liczone proporcjonalnie do ich udziału we wspólnym PKB, wysokości składek do unijnego budżetu itp. Co dałoby wspólne wyemitowanie długu? Podstawowa korzyść z wprowadzenia euroobligacji jest jasna – państwa o mniejszym zaufaniu inwestorów mogłyby pozyskiwać dług po niższej cenie, korzystając z wiarygodności państw, których obligacje mają niższą rentowność.

Obligacje przyczyniłyby się również do zwiększenia stabilności finansowej strefy euro poprzez wzmocnienie odporności systemu finansowego na potencjalne wstrząsy. Kraje uczestniczące we wspólnej emisji zyskałyby bezpieczniejszy dostęp do pieniądza, bez ryzyka, że chociażby chwilowo utracą dostęp do rynku, przykładowo z uwagi na nagły przypływ negatywnych emocji wśród inwestorów (o których istnieniu wie każdy, kto choć raz doświadczył na giełdzie samonakręcającej się spirali spadków w dniu krachu).

Paradoksalnie emisja wspólnego długu zabezpieczyłaby również stabilność systemu bankowego. Nie jest tajemnicą, że banki skupują obligacje państwowe – są to przecież z założenia instrumenty o niskim ryzyku (bankructwa krajów, owszem, zdarzają się, ale raczej jako wyjątki, nie zaś jako codzienna reguła) i dużej płynności (łatwo sprzedać je dalej). Oczywiście, w pierwszej kolejności kupują one dług kraju, w którym działają (państwu trudno byłoby znaleźć innego klienta gotowego z dnia na dzień nabyć obligacje warte miliardy). Bilanse polskich banków wręcz puchną od obligacji Skarbu Państw, których posiadanie sprytnie wyłączono z podatku bankowego.

Powoduje to silne sprzężenie stabilności sektora bankowego z sytuacją finansów publicznych takiego kraju, co było jedną z przyczyn tragicznych skutków poprzedniego kryzysu w strefie euro i co ostatecznie doprowadziło do powstania unii bankowej. Zastąpienie w bilansach banków obligacji krajowych obligacjami wspólnymi dla wielu krajów znacząco zmniejszałoby ryzyko, że kłopoty jednego kraju pogrążą również działające w nim banki. Wspólne obligacje miałyby również szansę wzmocnić efektywność obszaru wspólnej waluty, na którym obowiązują co prawda wspólne stopy procentowe ustalane przez EBC, ale to stopy rentowności obligacji pełnią tak naprawdę funkcję stóp referencyjnych właściwych dla każdego kraju.

Nie można również zapomnieć o stopniu płynności, jakie miałyby takie obligacje. O ile łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której papiery emitowane przez jakiś chylący się ku upadkowi kraj zyskują miano toksycznych, a inwestorzy brzydzą się trzymaniem ich w portfelu, to taka sytuacja raczej nie powinna się zdarzyć w odniesieniu do obligacji, za którymi stoją wspólnie rozwinięte zachodnie gospodarki reprezentujące łącznie 340 milionów zasadniczo zamożnych konsumentów – więcej niż obywateli USA.

Kto nie chce euroobligacji?

Skoro wprowadzenie euroobligacji ma tyle zalet, jak to możliwe, że istnieją państwa, które się przez nimi bronią? Zasadniczo wszystko sprowadza się do jednej kwestii: zaufania. Po pierwsze, chodzi o wzajemne zaufanie współemitentów. Euroobligacje są podręcznikowym przykładem instrumentu, z którym związana jest tzw. pokusa nadużycia (ang. moral hazard). Co to znaczy? Ogólnie rzecz biorąc, rentowność obligacji odzwierciedla ryzyko inwestycji. Im zdrowsze i lepiej zarządzane finanse publiczne, tym większy spokój inwestora, że nie straci swoich pieniędzy, a tym samym niższy koszt zaciągnięcia u niego przez państwo długu. I odwrotnie – im bardziej nierozważną politykę gospodarczą prowadzi państwo, tym drożej kosztuje je pożyczenie pieniędzy. Rentowności obligacji jest więc narzędziem dyscyplinowania polityk budżetowych państw.

Państwa, które boją się wprowadzenia euroobligacji, argumentują to właśnie w ten sposób: Grecja, której wiarygodność kredytowa jest mocno nadszarpnięta, musiała solidnie się napracować nad poprawą stanu swoich finansów publicznych, żeby móc dzisiaj pożyczać pieniądze za raptem 2%. Jaką mamy gwarancję, pytają, że kiedy wprowadzimy euroobligacje, a ona będzie mogła z dnia na dzień zacząć zadłużać się po koszcie, powiedzmy: 0,5% (a więc cztery razy taniej!), nie zacznie sobie folgować z dyscypliną budżetową? Przecież nawet gdyby skokowo wzrósł jej deficyt, nie będzie to miało dużego przełożenia na rentowność euroobligacji. Zostanie to zamortyzowane przez pozostałe państwa.

Dlaczego od razu zakłada się tak negatywne scenariusze? W oczach Północy kraje Południa już raz zyskały dostęp do tańszego długu i koncertowo zawaliły sprawę. Raz kosztem ogromnych transferów udało się je uratować. Państwa Północy nie jednak chcą ponownie ryzykować.

Po drugie, żeby euroobligacje rzeczywiście zagwarantowały wszystkie te korzyści, o których mowa powyżej, inwestorzy musieliby uwierzyć, że w pakiecie krajów firmujących ten dług mocniejszy głos zyskają państwa o silnych finansach publicznych, inspirując do tych samych działań kraje, które radzą sobie gorzej. A co, jeśli będzie na odwrót? Wszyscy pamiętamy papiery wartościowe oparte na sekurytyzowanych aktywach, które doprowadziły do globalnego krachu w 2008 r., gdy okazało się, że w ładne etykietki opakowane były skrajnie toksyczne instrumenty. A przecież wspólne obligacje kilkunastu gospodarek o skrajnie różnym stanie to też swego rodzaju strukturyzowany produkt…

Do niezawodności wolnego rynku należy podchodzić z dystansem, ale trudno oczekiwać, by inwestorzy, mając w pamięci kryzys 2008 r., wycenili euroobligacje równie nisko jak obligacje niemieckie ze względu na to, że jednym z 19 krajów za nie odpowiadających są Niemcy. Euroobligacje mają sens tylko dlatego, że hipotetycznie powinny być tanie (a dla wielu państw niepomiernie tańsze niż ich własny dług). Gdyby jednak sytuacja gospodarcza w strefie euro wymknęła się spod kontroli i rentowność euroobligacji zauważalnie by wzrosła, to w zasadzie zostałoby już tylko zgaszenie światła, a gospodarka kontynentu zostałaby zdetonowana bez żadnych alternatywnych możliwości ucieczki od długu.

Dopóki więc najsilniejszą pozycję w obrębie strefy euro będą mieć Niemcy i inne kraje Północy, wspólnej emisji obligacji przez państwa strefy euro albo nawet całej Unii nie będzie (w 2011 r. Komisja Europejska nie widziała większych zastrzeżeń, by obligacje stabilnościowe były emitowane przez wszystkie państwa członkowskie, `tyle tylko, że część z nich musiałaby zadłużać się w nieswojej walucie). Sytuacja mogłaby się odwrócić, gdyby państwa Południa zgodziłyby się, żeby w ślad za przekazaniem na poziom centralny uprawnień do zaciągania długów przekazane zostały również, chociażby częściowo, uprawnienia do prowadzenia polityki fiskalnej, które w oczach  inwestorów, jak i Północy pełniłyby funkcję swoistej gwarancji, że Unia, pożyczając pieniądze, będzie miała niewielki wpływ na sposób ich wydawania.

Formy uwspólnotowienia polityki fiskalnej mogą być różne. Bruksela może przejąć do dyspozycji wpływy z określonego podatku (np. VAT, jest przecież podatkiem wspólnotowym), za którego rozdysponowanie następnie by odpowiadała. Pomoże to zyskać bezpośrednią kontrolę nad określonymi elementami budżetu państw członkowskich lub zarezerwować sobie prawo do finalnego zatwierdzania ich budżetów. To jednak z kolei oznacza, że państwa musiałyby zrzec się części swojej suwerenności, a tego większość europejskich społeczeństw się boi. Strach przeważa nad pragnieniem uwspólnotowienia długu. Nie dziwi więc fakt, że państwa Północy mimo dołujących z powodu koronawirusa wskaźników gospodarczych tonują nastroje. Decyzja o wspólnym długu to decyzja o przekazanej suwerenności. Nie podejmujmy jej dzisiaj, bo emocje przysłaniają nam myślenie.

Na szali przyszłość integracji europejskiej

Ekonomicznie koronaobligacje dałoby się obronić. Spór o ich przyjęcie nie jest jednak sporem ekonomicznym, ale etycznym. Na jednej szali mamy Północ – tzw. oszczędną czwórkę (ang. frugal four), czyli Holandię, Austrię, Danię i Szwecję. Państwa te wysyłają do Południa prosty komunikat: „Kiedy wy szaleliście, szastając pieniędzmi, jakby jutra miało nie być (minister finansów Holandii był w 2017 r. znacznie bardziej dosadny i stwierdził, że »Południe przepuściło kasę na alkohol i kobiety«), my pracowaliśmy w pocie czoła, odejmując sobie od ust, walcząc o nadwyżki w budżecie i oszczędzając na gorsze czasy. A teraz, kiedy one nadeszły, wy przychodzicie do nas, mówiąc, że nie macie pieniędzy, i chcecie, żebyśmy stali się gwarantem waszych pożyczek. To nieetyczne”. Południe odpowiada: „To nieetyczne, że odwracacie się od nas, kiedy najbardziej was potrzebujemy. Pomóżcie nam, bo sami stracicie. Jeśli my upadniemy, na nic zdadzą się wasze budżetowe nadwyżki”.

Ma rację Emmanuel Macron, wskazując prawdziwą wagę sporu. Na szali naprawdę znajduje się przyszłość wspólnego europejskiego projektu. Spierając się o gospodarkę, można na siebie co najwyżej nakrzyczeć. Prowadząc spór o etyczne pryncypia, ryzykuje się, że jedna ze stron wstanie od stołu i trzaśnie drzwiami.

Obie strony zaczynają mieć siebie coraz bardziej dosyć. Jeśli nie uda się znaleźć rozsądnego kompromisu, który usatysfakcjonuje wszystkich, czara goryczy którejś ze stron może zacząć się przelewać. Politycy obu stron używają wobec siebie coraz mniej ceremonialnych słów, ale mają poczucie, że stoją za nimi obywatele. W przeprowadzonym na początku kwietnia badaniu agencji Tecne odsetek ankietowanych Włochów, którzy zagłosowaliby za opuszczeniem Unii Europejskiej, podskoczył do rekordowego poziomu 49%. Ale kij ma dwa końce. Według badania Ipsos bezkompromisową politykę holenderskiego rządu Marka Rutte, głównego głosu oskarżenia Południa, popiera 75% Holendrów – przed epidemią wskaźniki poparcia sięgały 25%-45%.

Trzeba wskazać jasno, że kraje Południa tym razem mają w ręku niebagatelny argument. To nie kryzys 2008 r., który Południe ściągnęło na siebie, bez namysłu trwoniąc miliardy wspólnotowych euro. To kryzys, którego nie dało się przewidzieć i który najpierw atakuje portfele ludzi, a dopiero potem banki. Co najważniejsze: to nie tylko kryzys gospodarczy, ale także zdrowotny, w czasie którego codziennie umierają ludzie. Jak na ironię, znowu uderzył on w kraje Południa, ale nie są one takie same jak przed dekadą. Przez ostatnie lata oglądały przed wydaniem każde euro. Czy zareagowały na uderzenie epidemii za późno, nieproporcjonalnie, nieporadnie? Tak. Ale naiwna jest wiara, że którekolwiek państwo Unii postąpiłoby lepiej, gdyby to w nie jako pierwsze uderzył w lutym nieznany wirus z Chin. Włochy, Hiszpania i Francja mimowolnie stały się epidemicznym laboratorium, eksperymentalnym poletkiem, z którego inne kraje wysuwały wnioski dla własnych polityk. A kiedy zwróciły się do innych państw Unii o wsparcie, odpowiedziano im zamykaniem granic i zakazami przewozu sprzętu medycznego.

I tak pewnie można rozumieć zbyt egzaltowaną reakcję Południa, które po raz kolejny poczuło się opuszczone przez dostatnią, geograficznie i emocjonalnie odległą wobec ich problemów Północ. W takim ujęciu można też się zastanawiać, czy wszystkie argumenty przeciwko wprowadzeniu koronobligacji są dziś zasadne. Ludzie stojący u steru gospodarek przez ostatnie dwa miesiące zbombardowali rynki tak nieprawdopodobnym jeszcze do niedawna zestawem instrumentów finansowych, że wspólna, przynajmniej okolicznościowa, emisja europejskiego długu wcale nie wydaje się w perspektywie długoterminowej bardziej ryzykownym dla europejskiej gospodarki narzędziem niż chociażby praktyczne unieważnienie kontroli nad ilością pieniądza w niej.

Kraje Północy nie mają problemu z koronaobligacjami. Za to nie radzą sobie z niemożnością trzymania pieczy nad tym, jak Południe wyda pieniądze z ich emisji. Chociażby dlatego łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której pomysł zaciągnięcia wspólnego długu pod warunkiem przeznaczenia go wyłącznie na pokrycie kosztów pomocy medycznej nie wzbudziłby w UE większych kontrowersji. Ba, mógłby nawet spotkać się z pozytywnym sentymentem rynku. A co, gdyby jednak zrobić ten jeden krok dalej i przeprowadzić w perspektywie najbliższych parunastu miesięcy kilka emisji wspólnego długu, z którego środki mogłyby zostać przeznaczone na pobudzanie wzrostu w zduszonych epidemią państwach i to wedle własnego uznania poszczególnych państw? W epidemicznym świecie, gdzie naczelnym paradygmatem ekonomicznym staje się podtrzymywanie gospodarki przy życiu transferami bezpośrednimi, trudno oprzeć się wrażeniu, że sposób wykorzystania pieniędzy z emisji koronaobligacji byłby zaskakująco podobny i dla krajów Południa, i dla krajów Północy.

Rzecz jasna Północ boi się precedensu i tego, że gdyby nawet koronaobligacje miały zostać wyemitowane tylko raz w 2020 r. i tylko na poczet walki z kryzysem, później po prostu nie będzie już odwrotu i państwa Europy nie wrócą do zaciągania długów na wyłącznie własny rachunek. To słuszne ryzyko.

Jednak funkconujemy dziś w rzeczywistości wymagającej niestandardowych działań. Jeśli Europa zastanawia się nad nową formułą swojego istnienia po pandemii i jest świadoma takiego ryzyka, a mimo to nie będzie umiała podjąć podobnie bezprecedensowej decyzji dzisiaj, to prawdopodobnie nie będzie zdolna podjąć jej już nigdy.

*

Na ostatnim szczycie przywódcy UE postanowili, że obok uzgodnionej już wcześniej pomocy sięgającej 540 mld euro (opartej w dużej mierze na środkach pochodzących z EMS, wzmocnionych zwiększeniem o 200 mld euro zdolności pożyczkowych Europejskiego Banki Inwestycyjnego oraz dodatkowymi 100 mld euro na inicjatywę SURE mającą chronić miejsca pracy) w maju Komisja Europejska przedstawi założenia Funduszu Ożywienia. Ma on być głównym mechanizmem odbudowy unijnej gospodarki po pandemii. Fundusz Ożywienia będzie sprzężony z perspektywą budżetową 2021-2027. Ma angażować środki sięgające biliona euro i dostarczać je państwom członkowskim w postaci grantów i pożyczek.

Wygląda na to, że koronaobligacji nie będzie. Dyskusja o ich wprowadzeniu wróci. Tym razem nie trzeba będzie jednak czekać aż do kolejnego tąpnięcia w europejskiej gospodarce. Już za kilka, kilkanaście miesięcy państwa Europy staną przed pytaniem, jak poradzić sobie z ogromnym długiem publicznym, który pozostawiła po sobie epidemia. Można być pewnym, że koronaobligacje będą pierwszym pomysłem, jaki zgłosi wtedy Południe.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.