Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Kacper Nowina-Konopka  8 maja 2020

Weto dla biernej demokracji. Czy w Polsce sprawdzi się referendum abrogacyjne?

Kacper Nowina-Konopka  8 maja 2020
przeczytanie zajmie 9 min
Weto dla biernej demokracji. Czy w Polsce sprawdzi się referendum abrogacyjne? Andy Sutton / flickr.com

Jak pokazuje ostatni czas związany z pandemią i ograniczeniami w normalnym życiu społecznym i gospodarczym, Polkom i Polakom nie brakuje dyscypliny i samokontroli. Po zmianach politycznych w latach 80. i 90. najwyższy czas, byśmy jeszcze pełniej zaczęli brać obywatelską odpowiedzialność za decyzje, które podejmowane są w naszym państwie, a naszej demokracji nadali przymiot aktywnej. Warto rozważyć więc stworzenie nowych instytucji ustrojowych, które będą nam tę aktywność umożliwiać. Jedną z takich instytucji jest weto ludowe, nieznane dotychczasowemu polskiemu porządkowi prawnemu.

Pierwszy obywatel czy każdy obywatel?

Demokracja to byt żywy, podobnie jak państwo czy społeczeństwo. Musi stawiać sobie kolejne cele, jeśli nie chce, by przegoniły ją wyzwania współczesności. Wiele pojęć nie zostało zdefiniowanych w sposób wystarczający, nie mówiąc już o wprowadzaniu ich w życie. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego nie znajduje się w polskiej Konstytucji i prawnie nie stanowi podstawy ustroju. Każdy jednak, komu zależy na poprawnym funkcjonowaniu naszej państwowości, wie, że bez wytworzenia powyższego pojęcia w świadomości i wprowadzenia jego założeń w życie, państwowość ta nie może funkcjonować poprawnie. Na tym właśnie polega nasz dziejowy moment.

W czasach głębokich sporów społecznych i politycznych liczymy, że to nasi przedstawiciele będą reprezentować nasze poglądy i to na ich barki kładziemy ciężar podejmowania decyzji. Szczególna wydaje się tu rola Prezydenta RP, który obarczony społecznym mandatem zostaje przez obywateli imiennie nominowany do reprezentacji interesów i stanowienia swoistej bariery rozsądku pomiędzy odrzucającym nas polityczno-parlamentarnym światem a potrzebami obywateli. To on, obok wielu poważnych ustrojowych kompetencji, ma realną możliwość zahamowania rozwiązań, których nie popierają rzesze społeczeństwa. Instytucja prezydenckiego weta zawieszającego, które odrzucić może 3/5 posłów (w praktyce oznacza to kooperację największych przeciwstawnych sobie ugrupowań), ma stanowić naszą ostatnią linię obrony. Zasadne staje się pytanie, czy ciężaru tego nie zostawiać wyłącznie w gestii tzw. pierwszego obywatela i przenieść go na każdego pełnoletniego obywatela.

Czym jest weto ludowe i jak to działa w innych państwach?

Weto ludowe, w ustawodawstwie zagranicznym częściej nazywane referendum abrogacyjnym, to procedura, w której na żądanie określonej grupy obywateli przeprowadza się głosowanie ogólnokrajowe nad zatwierdzeniem lub odrzuceniem ustawy już po jej wejściu w życie. Funkcjonuje ono w szwajcarskiej Konstytucji z 1999 r., a także, jak podaje Anna Tomczak z Kortowskiego Przeglądu Prawniczego, „w ustawodawstwie włoskim, duńskim, albańskim, państw południowoamerykańskich (np. Wenezuela, Urugwaj) i w konstytucjach niektórych stanów USA (m. in. Alaska, Arizona, California, Massachusetts, Nebraska, Ohio, Oregon, Utah, Waszyngton)”.

Przedstawię trzy modele konstytucyjnego ujęcia weta, które są nam najbliższe w aspekcie kultury prawnej: Szwajcarii, Włoch i Albanii. Warto podkreślić, że obecność tego rozwiązania w różnych systemach prawnych nie ogranicza się wyłącznie do najszerzej znanego modelu szwajcarskiego. Niesłuszny jest zarzut, że rozwiązanie to ma prawo działać tylko w społeczeństwie o specyficznym charakterze i niepowtarzalnej dyscyplinie wynikającej z wieloletniej tradycji aktywności społecznej.

Weto po szwajcarsku

Już w 1874 r. wprowadzono w Szwajcarii weto ludowe. Jak twierdzi Anna Tomczak, „instytucja ta miała zrekompensować obywatelom szwajcarskim przekazanie części kompetencji kantonów na rzecz władz federalnych, co nastąpiło właśnie przyjętą w 1874 r. Konstytucją Federalną”.

Podstawą ustrojowo-prawną funkcjonowania weta ludowego w Konfederacji Szwajcarskiej jest przepis art. 141 szwajcarskiej Konstytucji, który określa, że referendum abrogacyjne przeprowadza się na wniosek 50 tys. obywateli lub ośmiu kantonów. Wymienia on katalog zamknięty aktów, które mogą zostać poddane głosowaniu. Są to: a. ustawy federalne; b. ustawy federalne uznane za pilne, których czas obowiązywania przekracza rok; c. uchwały federalne, o ile przewiduje to konstytucja lub ustawa; d. umowy międzynarodowe, które: 1. są bezterminowe i nie przewidują wypowiedzenia, 2. przewidują przystąpienie do organizacji międzynarodowych, 3. wprowadzają wielostronne ujednolicenie prawa. Zgromadzeniu Federalnemu pozostawiono jednak możliwość poddania innych umów międzynarodowych pod referendum fakultatywne.

Do złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum tworzy się specjalny komitet, który po zebraniu podpisów przesyła wniosek do Kancelarii Federalnej (to odpowiednik Kancelarii Premiera), która, jeśli procedura została prawidłowo wykonana, powiadamia Radę Federalną (odpowiednik rządu), która obligatoryjnie musi referendum przeprowadzić.

Referendum abrogacyjne jest w Szwajcarii instytucją stosowaną od początku wprowadzenia takiej możliwości . W latach 1848-2015 pod głosowanie poddano obowiązywanie konkretnych aktów prawnych aż 176 razy (98 razy zagłosowano na tak, natomiast 78 na nie).

W latach 2010-2015 przeprowadzono procedurę 11 razy. Dzięki temu, że w tym wypadku nie jest wprowadzony próg frekwencji decydujący o obligatoryjnym charakterze wyników referendum i do podjęcia decyzji wystarczy zwykła większość głosów, 6 razy za pomocą tej procedury odrzucono obowiązujące akty prawne, dotyczące m. in. zasad azylu i nowelizacji prawa pracy.

Weto włoskie

Na mocy art. 75 włoskiej Konstytucji „w celu rozstrzygnięcia o całkowitym lub częściowym uchyleniu ustawy albo aktu o mocy ustawy przeprowadza się referendum ludowe, jeżeli zażąda tego pięćset tysięcy wyborców albo pięć rad regionalnych”. Prawo oddania głosu mają wszyscy obywatele, którzy posiadają prawo wybierania do Izby Deputowanych (niższej izby parlamentu). Istotną różnicą w stosunku do modelu szwajcarskiego jest konstytucyjny wymóg progu frekwencji 50%+1, by referendum było wiążące. Odwrotnie niż w Szwajcarii istnieje klauzula generalna z wyłączaniem enumeratywnie wyliczonych materii (regulacji w tym trybie nie podlegają tylko określone sprawy, nad którymi nie można przeprowadzić procedury; są to: sprawy podatkowe, budżet, amnestia, abolicja oraz upoważnienie do ratyfikacji traktatów międzynarodowych).

Podobnie jak w Szwajcarii nie jest to martwa instytucja. Warto przywołać dane przedstawione w artykule dr Małgorzaty Lorenckiej – Rola i znaczenie instytucji referendum we współczesnych Włoszech. Jak czytamy, „najbardziej dyskutowane było referendum o rozwodach z 12 maja 1974 r., które wzbudziło szerokie zainteresowanie społeczne, frekwencja wyniosła bowiem 87,7% uprawnionych do głosowania. Przeciwko zniesieniu rozwodów opowiedziało się 59,3% wyborców. Wiele emocji wzbudziło także referendum abrogacyjne z 17 maja 1981 r., przeprowadzone tuż po zamachu na Jana Pawła II. Pomimo apelu papieża aż 88,4% Włochów opowiedziało się za utrzymaniem prawa do przerywania ciąży, przeciw zniesieniu finansowania partii politycznych przez państwo i zniesieniu kary dożywocia z 11 czerwca 1978 r., koncesji na broń z 1981 roku, odpowiedzialności cywilnej sędziów oraz konstrukcji elektrowni jądrowych, regulacji dotyczących polowań z 8 listopada 1987 r.”.

Weto albańskie

Podstawę ustrojową weta stanowią artykuły 150 i 151 albańskiej Konstytucji z 1998 r. Głoszą one, że na wniosek 50 tys. obywateli może być przeprowadzone referendum w sprawie uchylenia ustawy. Podobnie jak w modelu włoskim określona jest enumeratywnie lista materii, które nie mogą być zmienione w tym trybie. Nie może ono dotyczyć integralności terytorialnej Republiki Albanii, ograniczenia podstawowych praw i wolności człowieka, budżetu, podatków i zobowiązań finansowych państwa, wprowadzenia lub zniesienia stanu nadzwyczajnego, wypowiedzenia wojny i ogłoszenia pokoju oraz amnestii. Odmiennym od poprzednich konstytucyjnym rozwiązaniem jest wprowadzenie ustępu 3 w artykuł 150, który wprowadza zasadę, iż „referendum w tej samej sprawie nie można powtórzyć przed upływem trzech lat od jego przeprowadzenia”. Ma to chronić przed zbyt częstą zmianą przepisów.

Co ciekawe, w Albanii (na mocy art. 152 ust. 1 Konstytucji) funkcjonuje sądowa kontrola spraw poddanych pod referendum. Sąd Konstytucyjny ma na to 60 dni i dopiero po takowej kontroli prezydent ogłasza referendum. Najbardziej innowacyjnym rozwiązaniem jest konstytucyjnie wprowadzony dzień referendalny. Art. 152 ust. 3 zd. 2 głosi wprost, że „referenda można przeprowadzać tylko jednego dnia w roku”.

Jak wiemy, postulat taki wprowadzony został do debaty publicznej przez środowisko Klubu Jagiellońskiego i jest dziś nieobcy również na polskim gruncie debaty politycznej – pierwotnie trafił do „Strategii Zmiany” Pawła Kukiza w 2015 r., a obecnie proponowany jest w programie Koalicji Polskiej i jej kandydata w wyborach prezydenckich – Władysława Kosiniaka-Kamysza.

Jak mogłoby wyglądać polskie weto ludowe?

Skoro polski porządek prawny nie zna instytucji referendum abrogacyjnego, to jedyną możliwością trwałej jego implementacji do systemu prawa byłoby nadanie przepisom o wecie rangi konstytucyjnej. Wymagałoby to zbudowania konstytucyjnej większości 2/3 głosów w parlamencie, co wyobrazić sobie dziś trudno. Polski Sejm w obecnym kształcie raczej nie jest gotów ograniczyć swoich kompetencji dla poprawienia jakości demokracji w państwie. Jednak celem opracowania nie jest ocena realności dopuszczenia do rozwiązań, ale refleksja nad samym potencjalnym modelem działania takiego rozwiązania.

Przedstawiam propozycję skutecznych moim zdaniem rozwiązań pozwalających na wprowadzeniu w Polsce weta ludowego. W kwestiach nieujętych poniżej obowiązywałyby przepisy Kodeksu Wyborczego i Ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowy.

Procedura pozwalałaby decydować o uchyleniu przepisów lub całych aktów prawa krajowego już obowiązujących, z wyłączeniem Konstytucji. Dotyczyć powinna nie tylko przepisów i aktów nowopowstałych, ale dawać możliwość rewizji prawa zastanego w momencie wprowadzenia możliwości weta.

Z racji, że unormowania weta miałyby rangę konstytucyjną, należałoby określić zasięg przedmiotowy tej instytucji za pomocą klauzuli generalnej z enumeratywnie wyliczonymi materiami, które nie mogłyby podlegać zawetowaniu (model włoski i albański). W takim wyliczeniu powinny się z całą pewnością znaleźć regulacje dotyczące: stanów nadzwyczajnych, granic państwa, a także materii wyłączonych przez art. 63 Ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym, czyli „wydatków i dochodów, w szczególności podatków oraz innych danin publicznych, obronności państwa oraz amnestii”.

Sam proces inicjatywy referendalnej powinien czerpać ze znanego polskiemu prawu procesowi referendum ogólnokrajowego. Mógłby przebiegać następująco:

1) Założenie komitetu na mocy przepisów analogicznych do przepisów dotyczących inicjatywy referendalnej.
2) Ocena konstytucyjności proponowanego tematu głosowania przez Trybunał Konstytucyjny.
3) Zebranie 300 tys. podpisów (liczba proponowane przez prof. Mirosława Matyję, badającego materię weta ludowego).
4) Kontrola formalna procedury przez Państwową Komisję Wyborczą i ostateczne rozstrzygnięcie jej prawidłowości przez Sąd Najwyższy.
5) Przekazanie wniosku do marszałka Sejmu, który musiałby takie referendum ogłosić.

Ciekawy wydaje się albański pomysł jednego dnia w roku, w którym przeprowadzane byłyby wszystkie typy referendów: abrogacyjne, z inicjatywy obywateli, z inicjatywy władz publicznych, ogólnokrajowe i lokalne (odwoławcze i merytoryczne). Nie wchodząc w problematykę referendum obecnie funkcjonującego w systemie, pomysł przeprowadzenia referendów abrogacyjnych w taki sposób uważam za trafiony.

Dodatkowo na dzień referendalny wyznaczona powinna być data nieruchoma, związana z dniem wolnym ustawowo od pracy – przykładowo 3 maja lub 11 listopada. Ograniczyłoby to nadużywanie referendów abrogacyjnych, dałoby czas na zaplanowanie referendalnej kampanii i znacząco zminimalizowałoby koszty.

Próg frekwencji czy próg śmierci?

Ważnym wyzwaniem jest próg frekwencyjny, który musi być osiągnięty, by referendum okazało się dla władz wiążące (ważność referendum, tak jak w obecnej procedurze referendalnej lub wyborczej, stwierdzałby Sąd Najwyższy). Do tego tematu, jak zaznaczono wyżej, różnie podchodzą państwa, w których funkcjonuje już takie rozwiązanie. Szwajcaria progu nie uznaje, Włochy ustanowiły z kolei wysokie 50% uprawnionych do głosowania plus jeden głos.

Wydaje mi się, że uczciwsze byłoby w tym wypadku rozwiązanie szwajcarskie, gdyż nie pozwalałoby na promowanie przez polityków wśród wyborców postawy: „zostań w domu, i tak nic się nie zmieni”. Mechanizm ten jest znakomicie widoczny w polskich referendach lokalnych, a został powszechnie podjęty przez wyborców w czasie referendum z 2015 r. w sprawie JOW-ów, finansowania partii politycznych i klauzuli rozstrzygania wątpliwości w wykładni przepisów podatkowych na korzyść podatnika.

Wzięło w nim udział ledwie 7,8% uprawnionych do głosowania, choć same wyniki głosowań były jednoznaczne. Początkowo zasadny może się wydawać zarzut o braku demokratyczności takiego rozwiązania. Jednak należy sformułować wobec niego trzy zasadnicze kontrargumenty.

Pierwszy to generalna zasada, że państwo nie może legitymizować obywatelskiej bierności. W sytuacji wprowadzenia nieruchomego dnia referendalnego niewielkim poświęceniem wydaje się zaplanowanie go wcześniej tak, by kształtować rzeczywistość, w której się żyje.

Drugi wynika z naszego charakteru społecznego. Jako Polacy nie znosimy sytuacji, gdy „sąsiad” ma wpływ na państwo, a my jesteśmy tego wpływu pozbawieni. Stąd wierzę, że w sytuacji braku progu nastąpiłaby społeczna mobilizacja zarówno zwolenników, jak i przeciwników zmian.

Trzecim jest konieczność wzięcia odpowiedzialności za świat, w którym żyjemy. Zdaję sobie sprawę, że wiele możliwych inicjatyw odbiegałaby, przykładowo, od mojej konserwatywnej wizji świata, ale to konsekwencja życia w państwie demokratycznym, które powinno kształtować swoją politykę w zgodzie z wizją swoich obywateli. Ten sam dylemat pojawia się wszakże przy wyborach, z których przecież nie wszyscy jesteśmy zadowoleni, a mimo to nie wprowadziliśmy w nich obowiązkowego progu frekwencji.

Weto ludowe mogłoby też kształtować się w modelu pomiędzy wetem zawieszającym (dopuszczającym do późniejszej zmiany rozwiązania) a tak zwanym wetem mocnym (stale normującym dane rozwianie). Pomysł na taki stan rzeczy mają Albańczycy. My również powinniśmy wprowadzić regulację, zgodnie z którą postanowienia referendum abrogacyjnego można zmienić tylko i wyłącznie po upływnie określonego czasu od poprzedniego głosownia w sprawie. Wynik tak przeprowadzonego referendum abrogacyjnego byłby dla władz wiążący, to znaczy byłby związany decyzją referendalną i nie mógłby przez określony czas karencji (np. przez 3 lata) wprowadzić żadnego aktu, który godziłby w postanowienie referendum, np. wprowadzić kolejnej ustawy realizującej cel odrzucony wetem ludowym. Kontrolę potencjalnych nowych przepisów w materii, w której odbyło się referendum abrogacyjne, prowadzić powinien Trybunał Konstytucyjny.

Koniec polityki mniejszego zła

Wprowadzenie instytucji referendum abrogacyjnego dawałoby pozytywne efekty na trzech poziomach: społeczeństwa obywatelskiego, władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz polskiej kultury prawnej.

Wprowadzenie instytucji weta ludowego zwiększałoby podmiotowość obywateli w procesie kształtowania porządku prawnego. Naród sprawuje władzę przez przedstawicieli i bezpośrednio jest to jedna z podstawowych zasad Konstytucji. Jak powszechnie wiadomo, nie najlepiej jest w Polsce z tą bezpośredniością. Wprowadzenie instytucji weta ludowego byłoby realną metodą sprawowania powyższej władzy, która mogłaby dokonywać rewizji konkretnych przepisów.

Referendum abrogacyjne byłoby instytucją aktywizującą obywateli, a jednocześnie miałoby szansę działać dużo lepiej niż referendum z inicjatywy obywatelskiej w obecnym kształcie, które dalej mogłoby funkcjonować w ramach podejmowania decyzji o szczególnych dla państwa kwestiach. Właśnie materia jest tutaj zagadnieniem najistotniejszym. Procedura weta nie musiałaby toczyć się w sprawach o wysokiej istotności z punktu widzenia działania aparatu państwowego. Mogłaby dotyczyć problematyki, do której państwo w nawale obowiązków nie przykłada szczególnej wagi. Bywają one jednak dla osób, których takie regulacje dotyczą, istotnym elementem codzienności. To doświadczenie dotyczy na przykład prawa łowieckiego lub szczególnych aspektów prawa pracy (Włochy, Szwajcaria), w których konkretne grupy czują się pokrzywdzone. Oczywistym jednak pozostaje, że kwestie muszą być społecznie istotne, bo rozpisanie referendum wymagałoby 300 tys. podpisów. Walka o własne prawa wymaga aktywizacji środowiska. Dzięki brakowi progu frekwencyjnego przestałoby być to w oczach wielu przedsięwzięciem nierealnym.

Weto stanowiłoby siłę kontrolną wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej. Jego moc polityczna to przede wszystkim groźba jego użycia. To z kolei sprawia, że ustawodawca musi być ostrożny i dokładny w legislacji, a władza wykonawcza w wydawaniu rozporządzeń. Niezwykle ważne wydaje się to głównie w perspektywie tego, że nasze prawo jest jednym z najszybciej zmienianych w Europie.

W Polsce często odbywają się publiczne manifestacje, które mają wywrzeć presję na rządzących. Jednak w gestii władz pozostaje to, jak ustosunkują się do publicznych żądań i czy w ogóle zwrócą na nie uwagę. Największe stronnictwa polityczne zajmują stanowisko – zwłaszcza, gdy są akurat przy władzy – że polityczny spór powinien odbywać się wyłącznie przy urnach wyborczych, raz na cztery lata. Weto wraz z instytucją dnia referendalnego byłoby gwarantem możliwości bardziej uczciwej politycznej konkurencji nieograniczonej kadencją.

Po wprowadzeniu referendum abrogacyjnego dużo mniejsza jest szansa powstawania prawa niepopieranego przez społeczeństwo, ale akceptowanego jako mniejsze zło – to zasada tak powszechna w spolaryzowanym społeczeństwie. Łatwo sobie wyobrazić, że inaczej wyglądałaby w Polsce na przykład temperatura i konsekwencje sporu o wymiar sprawiedliwości, gdyby po drodze obywatele mogli wypowiedzieć się na temat ustaw, które regulowały w ostatnich latach tę kwestię. Gdy idziemy raz na 4-5 lat do wyborczych urn, kierujemy się naturalnie balansem zysków i strat. Rzadko kiedy popieramy całość programu partii, na którą decydujemy się oddać głos. Wprowadzenie referendum abrogacyjnego byłoby procedurą, która pozwoliłaby wyborcom na korektę rozwiązań, nawet w ramach programu popieranej przez siebie opcji politycznej.

Nadzwyczajny stan odpowiedzialności

Czy jesteśmy na tyle dojrzałym społeczeństwem, że przyszedł czas na taką ustrojową innowację? Przenoszenie szwajcarskich rozwiązań gdziekolwiek poza kraj Helwetów zawsze budzi zastrzeżenia. Szwajcarska demokracja bezpośrednia, czasem zresztą na wyrost, urosła do rangi symbolu. Jak jednak pokazuje ostatni czas związany z pandemią i ograniczeniami w normalnym życiu społecznym i gospodarczym, Polkom i Polakom też nie brakuje dyscypliny i samokontroli. Umiemy brać odpowiedzialność za siebie i rzeczywistość, która nas otacza, nie gorzej niż Szwajcarzy czy Włosi. Należy jednak tej umiejętności nadać walor polityczny, bo przecież demokracji i wiedzy o własnych możliwościach najlepiej uczy się w praktyce.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.