Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Jaka będzie Europa po kryzysie?

przeczytanie zajmie 8 min
Jaka będzie Europa po kryzysie? Źródło: Álvaro Millán - flickr.com

Przyszłości UE nie należy już upatrywać w zmianach instytucjonalnych, zwłaszcza pojmowanych jako wynik odgórnych projektów prowadzonych przez rządy i elity brukselskie walczące o władzę. W czasach rozczarowań i kryzysu zaufania wszelkie zmiany w UE muszą wynikać ściśle z podejścia ukierunkowanego na politykę – jest to jedyny sposób na odzyskanie wiarygodności.

Dynamika zmian instytucjonalnych, które zdominowały Unię Europejską przed i po rozszerzeniu, koncentrowała się przede wszystkim wokół równowagi pomiędzy starymi państwami członkowskimi a instytucjami europejskimi oraz pomiędzy starymi a nowymi państwami członkowskimi. Zmiany te były ukierunkowane głównie na nowelizacje traktatów przeprowadzane w ramach konferencji międzyrządowej (jak w przypadku traktatu konstytucyjnego UE i traktatu lizbońskiego) lub w innowacyjnej formie konwencji europejskiej (jak w przypadku traktatu nicejskiego). Różniąc się metodyką, zmiany te dążyły do tego samego celu – ożywienia rdzenia UE (przede wszystkim Niemiec i Francji) w ramach nowej równowagi w systemie decyzyjnym w Radzie Unii Europejskiej, co miała zapewnić nowa formuła głosowania większością kwalifikowaną (qualified majority voting, QMV). Podstawą wspomnianych zmian było wyrażenie celów rządów i instytucji unijnych, które próbowały wykorzystać rozszerzenie jako okazję do centralizacji swojej władzy. Logika integracji europejskiej była zatem wyznaczana zarówno przez paradygmat rozszerzenia, jak i pogłębienia UE. Zarazem był to pryzmat, przez który oceniano i przewidywano przyszłość jedności europejskiej.

Nowe linie podziału

Powyższy model wydaje się obecnie definitywnie za nami. Sytuacja w Unii oraz sposób, w jaki zmienia się projekt integracji, przekształciły się całkowicie pod wpływem kryzysów ostatniej dekady – Unia wydaje się po niej skrajnie niezrównoważona, osłabiona i podzielona. Kryzys finansowy zaostrzył podział pomiędzy północną a południową częścią strefy euro. Kryzys migracyjny w znacznym stopniu przyczynił się do ożywienia dawnego podziału wschód-zachód, uznawanego zasadniczo za pokonany ponad 15 lat po rozszerzeniu. Wpływ pandemii koronawirusa na przyszły kształt instytucjonalny Unii jest obecnie zupełnie nieprzewidywalny. W tej nowej sytuacji należy jednak szczególną uwagę skupić na perspektywie coraz silniejszego rozchodzenia się strefy euro od pozostałych państw UE funkcjonujących razem w ramach wspólnego rynku.

Zamiast dalszych etapów rozszerzania, które potwierdziłyby strategiczną zdolność UE do rozwoju, jesteśmy obecnie, po brexicie, świadkami pierwszego przypadku tendencji odwrotnej, która może doprowadzić do dalszego zmniejszania UE. Model integracji w oparciu o efektywność relacji pomiędzy pogłębianiem i poszerzaniem został całkowicie zakwestionowany i zastąpiony przez nowy, kształtowany na bazie integracji poprzez zarządzanie kryzysowe.

Traktat lizboński zaznacza tu koniec tego szczególnego okresu, który zaczął się od traktatu z Maastricht i który charakteryzował się następnie poszerzeniami, projektami instytucjonalnymi w drodze zmian traktatu oraz niemieckim i francuskim przywództwem scementowanym przez system decyzyjny QMV.

W normalnych warunkach sytuacja UE stojącej w obliczu różnorodnych kryzysów wymagałaby nowych prób instytucjonalnego wzmocnienia projektu europejskiego w celu odzyskania kontroli i scentralizowania władzy. Wydaje się jednak, że obecnie zachodzą procesy dokładnie odwrotne. Wcześniejsze działania ukierunkowane na ustanowienie traktatu konstytucyjnego i traktatu lizbońskiego wyczerpały zdolność UE do wprowadzania jakichkolwiek nowych zmian traktatowych. Wyraźnie brakuje woli politycznej do powtórzenia takich wysiłków. Nie oznacza to jednak, że w świetle nowych wyzwań i form kryzysu UE może pozostać statyczna, ponieważ zagrozi to jej całkowitym rozpadem. Unia pójdzie dalej, będzie ewoluować, ale według całkiem innego trybu zmian, bardziej pasującego do złożonej i zróżnicowanej natury kryzysów – mniej skoncentrowana na instytucjach, a bardziej zorientowana na politykę.

Często powtarza się, że w przeszłości integracja europejska przechodziła stale od jednego kryzysu do kolejnego. Obserwacja ta jest zasadniczo prawdziwa, jednak należy zrozumieć wyjątkowy charakter aktualnego stanu kryzysu Unii, który jest odmienny. Wiąże się on z istotą systemu, modelem integracji opartym o zaufanie, którym europejskie społeczeństwa obdarzały swoich politycznych przedstawicieli i instytucje europejskie. To zaufanie rozwiało się. Bezpośrednia przyczyna tej utraty wiary leży w destrukcyjnej presji zglobalizowanych rynków i świadomości globalnych źródeł europejskiej niestabilności i niepewności. Kryzysy finansowy i migracyjny miały decydujący wkład w to poczucie lęku i zagrożenia, które znacząco podminowało zaufanie społeczeństw do skuteczności i uczciwości swoich rządów i instytucji europejskich, a które często jest opisywane mylącym terminem „populizm”.

Przyszłości UE nie należy już upatrywać w zmianach instytucjonalnych, zwłaszcza pojmowanych jako wynik odgórnych projektów prowadzonych przez rządy i elity brukselskie walczące o władzę. W czasach braku zaufania i rozczarowania wszelkie zmiany w UE muszą wynikać ściśle z podejścia ukierunkowanego na politykę – jest to jedyny sposób na odzyskanie wiarygodności i zaufania.

UE i trójkąt władzy

Pole bitwy o przyszłość UE można przedstawić jako trójkąt, którego wierzchołki tworzą: rządy (ściślej: elity krajowe i europejskie, które nadal mają uprawnienia ustawodawcze w swoich rękach); europejskie społeczeństwa, w coraz większym stopniu cierpiące z powodu niestabilności i niepewności finansowej, zawodowej i kulturowej; biznes, na który coraz silniejsze naciski wywiera globalna konkurencja, a którego tożsamość i interesy są w coraz większym stopniu ponadnarodowe i oddzielone od potrzeb społeczeństw i wybranych rządów. UE, będąc jednocześnie ponadnarodowym układem instytucjonalnym, zestawem mechanizmów i systemem regulacji, znajduje się w środku tego trójkąta, zaś jej przyszłość zależy od tego, w jaki sposób ów trylemat demokratycznych i wolnych społeczeństw–wybranych rządów–zglobalizowanego biznesu zostanie ostatecznie rozwiązany. Z punktu widzenia społeczeństw europejskich i w kontekście ich elektoralnych demokracji kwestią decydującą dla przyszłości jest to, czyim interesom UE będzie służyć w największym stopniu i czyje interesy będzie najbardziej chronić. Czy będą to interesy obywateli europejskich, czy też globalnych korporacji i zewnętrznych sił? Ma to decydujące znaczenie dla wiarygodności integracji europejskiej.

Bez względu na to, jakie konkretnie rozwiązania umożliwią UE lepszą ochronę interesów Europejczyków, poniższe zasady przewodnie należy przyjąć za podstawowe dla integracji europejskiej w pokryzysowej przyszłości.

Pierwszą zasadą jest ścisła relacja pomiędzy demokratycznym społeczeństwem a państwem członkowskim, która musi być chroniona przez UE w ramach procesu integracji jako istota legitymizacji wkładu politycznego. Wszelkie działania na poziomie UE dążące do zastąpienia tej legitymizacji lub jej podważenia – co mogliśmy niestety obserwować w trakcie kryzysu finansowego i kryzysu migracyjnego – wywołają negatywne reakcje i osłabią integrację europejską. Dobrze funkcjonująca relacja pomiędzy społeczeństwem demokratycznym a państwem członkowskim to klucz do sukcesu projektu europejskiego. UE ma sens i przyszłość tylko jako moderator i przewodnik polityk rozwijanych w obrębie państw członkowskich. Odwrotna sytuacja będzie oznaczać hegemonię.

Po drugie, integracyjna siła UE leży w jej zdolności do inkluzywnej jedności. Konkurencyjne modele społeczne i gospodarcze państw członkowskich muszą być uwzględniane w obrębie UE. Najpoważniejszym jednak problemem wewnętrznym, w obliczu którego stoi obecnie UE, są narastające nierówności wewnętrzne. Wpływają one na wewnętrzną stabilność społeczeństw i państw europejskich, zakłócając relacje pomiędzy nimi i skutkując konfliktami i wzajemnym obwinianiem się. Ten negatywny trend podważa podstawy integracji europejskiej, która od początku była ukierunkowana na jedność społeczną i polityczną jako fundament pokoju, dobrobytu, bezpieczeństwa i zaufania. UE musi zatem odzyskać swoją zdolność do łagodzenia nierówności – alternatywą jest utrata wiarygodności.

Po trzecie, UE nie powinna aspirować do stworzenia jednej polityki europejskiej. Należy zarzucić nonsensowne założenie „coraz ściślejszej Unii”, a w jego miejsce sformułować wspólne europejskie podejście polityczne w postaci konsensusu państw członkowskich. To nowe podejście powinno objąć przede wszystkim dwie kwestie:

1) czym jest europejski styl życia, który UE powinna chronić i strzec jako fundamentalnego dla społeczeństw europejskich?

2) w jaki sposób w obrębie UE możemy uzyskać względnie wspólną perspektywę zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych?

Oba zagadnienia są ze sobą oczywiście powiązane, stanowiąc punkt wyjścia dla każdej dyskusji dotyczącej rewizji i reformy określonych polityk europejskich, w tym możliwych zmian instytucjonalnych. UE, złożona obecnie z 27 państw, musi wypracować szeroki konsensus dotyczący tego, kim jesteśmy i czego powinniśmy się obawiać. Z jednej strony jest to warunek zachowania zdolności do wspólnej i skutecznej reakcji na kryzysy, z drugiej strony – wymóg wywiedziony z samej natury poszerzonej Europy. To raczej zróżnicowanie grup państw, a nie odgórna federalizacja pod francusko-niemieckim przywództwem odpowiada za dzisiejszą, wysoką złożoność europejskiego projektu. Grupa śródziemnomorska, grupa hanzeatycka, grupa skandynawska, grupa środkowoeuropejska, grupa dunajska, grupa Beneluksu, ale przede wszystkim: koalicje „ugrupowań problemowych”, jak grupa euro, grupa funduszy spójności, grupa sprzyjająca Rosji i wiele innych – wszystkie te zróżnicowane interesy, doświadczenia, potrzeby i oczekiwania trzeba uspójnić i przekształcić w skuteczny europejski multilateralizm, którego podstawą będzie przede wszystkim mechanizm równowagi pomiędzy różnymi ugrupowaniami.

Przyszłość Europy

Z perspektywy trzech powyższych wiodących zasad warto przyjrzeć się koncepcji konferencji w sprawie przyszłości Europy, która ukształtuje dyskurs polityczny w UE w kolejnych trzech latach.

Pomysł, autorstwa prezydenta Francji Emmanuela Macrona, został przedstawiony przez nową Komisję Europejską i powiązany bezpośrednio z Macronowską filozofią suwerennej Europy. Poza pierwszą fazą konferencji (która ma zająć się problemami związanymi z demokratycznym funkcjonowaniem UE, jak ponadnarodowe listy w wyborach europejskich i system wiodących kandydatów), kluczowe znaczenie zdaje się mieć jej faza druga, poświęcona priorytetom polityki. Na tym etapie trudno ocenić, czy konferencja stanie się środkiem umożliwiającym przeforsowanie nowego sposobu zreformowania UE poprzez obejście istniejących mechanizmów zmiany zawartych w traktatach oraz powrotu do wcześniejszego zwyczaju wstępnych francusko-niemieckich konsultacji. Założenia, jakimi kierowano się przy ustalaniu terminu konferencji – obecnie wątpliwego wobec obejmującej Europę pandemii – zdają się zmierzać w tym kierunku. Bardziej interesujący jest jednak wyrażony pogląd na to, w jaki sposób polityki UE powinny zostać wypracowane i wdrożone. Zgodnie z polityczną narracją Macrona powinno się to dokonać w myśl koncepcji suwerenności Europy, będącej odpowiedzią na nowe globalne wyzwania (czyli przede wszystkim ewoluującą rolę USA i Chin w światowym porządku) i zakładającą wiodącą pozycję Francji. Takie podejście oznacza wzmocnienie europejskiej polityki obronności i spraw zagranicznych, utworzenie silnej europejskiej polityki cyfrowej i technologicznej, europeizację polityki migracyjnej, jedną europejską politykę klimatyczną oraz ujednolicone na poziomie unijnym podejście do reguły praworządności. Instytucjonalnym rezultatem przyjęcia tych priorytetów będzie najprawdopodobniej próba dalszego transferu nowych, wzmocnionych kompetencji do instytucji UE (Komisji i TSUE) oraz rozszerzenie zakresu głosowania QMV w Radzie.

Biorąc pod uwagę charakter politycznego przywództwa Macrona i jego gorliwe dążenie do wprowadzenia zmian o ogromnym potencjale społecznym, politycznym i geopolitycznym, trzeba liczyć się z tym, że konferencja przyczyni się do pogłębienia wewnętrznych konfliktów w UE zamiast wytworzyć wspólne europejskie podejście. Niemcy, wciąż przekonane o swoim niezbędnym partnerstwie z Francją i zainteresowane francuskimi propozycjami, takimi jak cyfrowa czy finansowa europejska suwerenność, postrzegają siebie jako moderatora łagodzącego francuskie dążenia do wstrząśnięcia fundamentami całego projektu europejskiego. Podstawą tej strategii jest wszelako założenie, że przywództwo polityczne w Niemczech pozostanie stabilne i przewidywalne w ciągu nadchodzących dwóch lat, w co trudno uwierzyć.

Sposób zaplanowania konferencji stanowi dowód, że złożony i zróżnicowany charakter współczesnej UE nie został w pełni uwzględniony, a natura kryzysu europejskiego projektu nie została w wystarczającym stopniu zrozumiana. Wszystko to prowadzi do raczej umiarkowanych oczekiwań względem rzeczywistych wyników konferencji i jej wpływu na pokryzysową Unię.

Tekst jest tłumaczeniem artykułu prof. Marka Cichockiego Will post-crisis Europe create a political mind of its own?„, który został opublikowany w ramach programu „V4 and Germany Round Table” współfinansowanego przez rządy Czech, Węgier, Polski i Słowacji.