Nadal nie wiemy, jak poradzić sobie z bezdomnością. „Najpierw Mieszkanie” to burza w szklance wody [POLEMIKA]

W swoim artykule o rewolucyjnym podejściu do rozwiązania problemu bezdomności Andrzej Ciepły przytacza szczegóły programu „Najpierw Mieszkanie” (ang. Housing First), który zaczyna cieszyć się coraz większą popularnością na Zachodzie. O ile samemu programowi nie można odmówić pewnych dotychczasowych sukcesów, o tyle inicjatorzy i promotorzy tego rozwiązania, w tym autor ww. tekstu, dopuszczają się wielu uproszczeń Warto skonfrontować ich poglądy z polską rzeczywistością.

Nie jesteśmy zacofani

Program „Najpierw Mieszkanie” jest stosunkowo nowym eksperymentem społecznym, który w mikroskali zaczął być wprowadzany w Stanach Zjednoczonych w ostatniej dekadzie ubiegłego wieku, a na agendę polityki społecznej w krajach Europy Zachodniej wszedł dopiero około dziesięć lat temu. Nie jest więc tak, że w Polsce jesteśmy wyjątkowo zapóźnieni w stosunku do Zachodu.

Stoi za tym poważny powód – skala badań programów pilotażowych jest bardzo mała. Np. w świeżo opublikowanym raporcie OECD Better data and policies to fight homelessness in the OECD z końca stycznia br. jednym ze źródeł jest badanie przeprowadzone pod kierunkiem Jerzego Romaszki. Skądinąd interesujące i potrzebne opracowanie wydano pod znamiennym tytułem: Bezdomność jest trudna to mierzenia i tym trudniejsza do porównywania między krajami (ang.Homelessness is difficult to measure and even harder to compare across the countries), a badana grupa bezdomnych liczyła tylko 176 osób w Olsztynie.

Nie jest też tak, że program odnosi sukcesy na całym świecie. Kraje zachodnie podchodzą do niego dość ostrożnie. Z raportu Tainy Hytönen, koordynatorki programu w fundacji Housing First Europe Hub, wynika, że jest on stosowany głównie w ograniczonej, regionalnej skali (Szwecja, Niemcy, Portugalia) lub tylko w pilotażowych programach.

Sama fundacja podkreśla, że w większości krajów, notabene znacznie bogatszych od Polski, programy były niedofinansowane i przez to czasem zawodne. Tylko w Danii i Finlandii został zaimplementowany jako część narodowej strategii (choć, owszem, program zyskuje w ostatnich latach na popularności także w innych krajach) z odpowiednim finansowaniem. Z tego powodu wysnuwanie daleko idących wniosków o skuteczności programu jest błędne.

Koloryzowanie rzeczywistości, odwrócenie pojęć

Konserwatysta z rezerwą potraktuje pomysły o zapewnieniu całego gremium najwyższej klasy specjalistów, którzy asystowaliby w procesie zdrowienia i włączania bezdomnych do normalnego życia w społeczeństwie. Pomoc „prawnika, psychologa, psychiatry i doradcy zawodowego” nadaje nadzwyczaj profesjonalny rys społecznemu programowi, tym bardziej, że czuwać ma nad nim jeszcze „koordynator projektu”, a bezdomni mieliby dostawać „mieszkania o dobrym standardzie, […] bo zasługują na to, co najlepsze”. Biorąc pod uwagę skandaliczną sytuację pracowników MOPS-ów, takie bizantyjskie wsparcie tylko dla jednej grupy społecznej – chronicznie bezdomnych – wydaje się niesprawiedliwe nie w stosunku do klasy średniej, ale do innych potrzebujących pomocy grup, jak samotni seniorzy, osoby niepełnosprawne czy członkowie patologicznych rodzin. Jeśli na program w Finlandii może się załapać nawet dorosła młodzież (sic!), nie trzeba chyba tłumaczyć, że wzbudziłoby to niezadowolenie sporej części społeczeństwa.

Jedną z zalet programu „Najpierw Mieszkanie” jest jego potencjalny niewielki zasięg i dzięki temu niższe koszty. Chronicznie bezdomnych osób jest w polskich miastach po kilkuset (poniżej 0,1% w skali kraju). W tym kontekście niepokojąca jest próba rozszerzania definicji praw człowieka na prawo do mieszkania i próba zrzucenia odpowiedzialności za bezdomność tylko na państwo. Na stronie Fundacji Najpierw Mieszkanie Polska czytamy, że program „zakłada odwrócenie myślenia: to nie człowiek jest niedopasowany, tylko system, którego braków nie można usprawiedliwiać złymi wyborami beneficjentów”. O ile w pojedynczych przypadkach takie twierdzenie może być prawdziwe, to bezzasadne jest sensu largo obwinianie państwa za wszystkie życiowe niepowodzenia.

Różne drogi, różne ryzyka

Program zakłada dwie ścieżki budowy mieszkań. Andrzej Ciepły wskazuje, że w jednej wersji bezdomni mieszkają razem w dedykowanych budynkach, a w drugiej są kwaterowani w rozproszonych po mieście mieszkaniach. Obie są obarczone ryzykiem. Według badań pioniera pomysłu i założyciela fundacji Pathways to Housing, Sama Tsemberisa, na skutek nadmiernego przyjmowania substancji uzależniających i nielegalnych lokatorów w mieszkaniach 20-30% bezdomnych trzeba relokalizować do innego mieszkania (po takiej relokacji wskaźnik spada o połowę). To rodzi koszty, bowiem ideą programu jest stała dostępność mieszkań, a więc musi ich być zawsze więcej niż potencjalnych lokatorów.

Szczytny cel drugiej wersji może być trudny do skonfrontowania z rzeczywistością. Wariant ten zakłada kwaterowanie bezdomnych w różnych mieszkaniach rozproszonych w różnych częściach miasta wewnątrz „normalnych” osiedli, gdzie bezdomni wtapialiby się lokalną społeczność. Inkluzywność, wejście na stałe do zwykłego sąsiedzkiego życia i normatywnego środowiska w idealnym świecie jest ambitną drogą, ale pomija przeciętną reakcję społeczeństwa. Można spodziewać się, że np. brak zajęcia albo alkoholizm będą prowadzić do silniejszego wykluczenia osób bezdomnych.

Pamiętajmy, że idea darmowych mieszkań dotyczy, choć stanowiących zdecydowaną większość, chronicznie bezdomnych. Przejściowo bezdomni (np. po rozłamach rodzinnych czy zwolnieniu z pracy zapewniającej też zakwaterowanie) potrzebują często innego rodzaju pomocy, np. w znalezieniu pracy albo krótkotrwałego wsparcia finansowego, żeby mogli stanąć na nogi i wrócić do poprzedniego życia. Instytucje zapewniające taką pomoc nie będą więc mogły zniknąć z mapy pomocy społecznej.

Co z tą Polską?

W tym kontekście warto zadać sobie pytanie, jak to jest z tą bezdomnością w Polsce? Czy rzeczywiście w Europie Zachodniej już znaleziono remedium, które powinniśmy zaimplementować systemowo w Polsce? Choć porównywanie z innymi krajami komplikują nieujednolicone definicje bezdomności, metodologie, skala i częstotliwość badania i zbierania danych, to wspomniany wyżej raport OECD wskazuje, że nie tylko nie jesteśmy w ogonie, ale wręcz w światowym topie wśród rozwiniętych gospodarek.

Mamy jeden z najniższych wskaźników bezdomności, co stawia nas w jednym szeregu z krajami nordyckimi, tradycyjnie okupującymi najwyższe miejsca w rankingu. Nawet kraje o węższej definicji bezdomności, jak Japonia, Chile czy Portugalia, plasują się niżej od nas. Nie powinna nas zmylić podana przez Andrzeja Ciepłego liczba bezdomnych w Finlandii i Polsce – per capita nadal to Finlandia ściga nas, a nie odwrotnie.

Oczywiście powinniśmy też śledzić trend, a nie tylko bezwzględne dane, a tu Finlandia zanotowała w ostatnich dwóch latach ogromny sukces. Jednak przez całą pierwszą dekadę XXI w. liczba bezdomnych w Finlandii pozostawała na mniej więcej stałym poziomie, a jej spadek w minionej dekadzie, aż do 2018 r., był apatyczny. Mimo to i tutaj Polska nie ma się czego wstydzić. W ostatnich latach bezdomność rosła w jednej trzeciej krajów OECD, m.in. we Francji, Holandii czy Wielkie Brytanii, a w jednej czwartej spadała – w tej grupie jest też Polska z minimalnym, 1%-owym spadkiem. To nie wszystko. Długość życia bezdomnych np. we Francji jest aż o 30-35 lat niższa niż przeciętnie w społeczeństwie, zaś w Polsce wyniosła ona 17,5 roku i jest relatywnie niska w porównaniu do innych europejskich krajów.

Są i jasne strony

„Najpierw Mieszkanie” ma jednak dwie ogromne zalety – ideologiczną i materialną. Z konserwatywno-liberalnego punktu widzenia cieszy fakt, że europejski wariant programu stawia w pewnym zakresie na jednostkę, wolność wyboru i indywidualizm instytucjonalny. Począwszy od symbolicznych faktów opłacania czynszu osobiście przez lokatora, przez wybór przyszłego lokalu (zazwyczaj bezdomni mają 2-3 lokalizacje do wyboru), po znacznie poważniejszą różnicę w podejściu do bezdomności.

Zamiast biurokratycznego pakietu usług, narzuconego z góry wsparcia i kontroli, „Najpierw Mieszkanie” koncentruje się na osobistych potrzebach konkretnego bezdomnego, który sam decyduje, jakiej pomocy potrzebuje. Dzięki temu np. pomoc psychologa może być zamawiana (i refundowana) z rynku, a nie zapewniana przez państwowego urzędnika. Mając zapewnione mieszkanie, bezdomny zyskuje autonomię decyzji, czego nie można powiedzieć o obecnym systemie.

Drugim faktem przemawiającym za rozważeniem wprowadzenia programu w Polsce jest jego opłacalność. Rośnie pula badań wskazująca, że takie podejście mogłoby ograniczyć koszty obsługi bezdomnych. Wynika to z faktu, że pomysłodawcy nie postulują znacznej dodatkowej pomocy publicznej, na którą rząd musiałby znaleźć pieniądze, ale zastąpienie istniejących już programów innym, być może bardziej efektywnym. Noclegownie i schroniska byłyby zamienione na tanie mieszkania dla bezdomnych. Biurokracja związana z kontrolą noclegowni przeniosłaby się na rzadsze wizyty w mieszkaniach i spotkania ze specjalistami.

Trudno na razie oszacować, ile oszczędziłyby służby cywilne na rzadszych interwencjach, izby wytrzeźwień na niższej liczbie klienteli, a szpitale na zabiegach. Mimo to są już badania, które kompleksowo objęły tę kwestię, np. amerykańskiej organizacji non-profit „Coalition for the Homeless” na małej grupce osób w 2006 roku w Denver. Co ciekawe, jedynym kosztem, jaki wzrósł, to koszty leczeń ambulatoryjnych (tj. krótkich zabiegów i konsultacji). Bezdomni byli zachęcani do takich wizyt, żeby uniknąć późniejszych nagłych interwencji pogotowia, które w USA są drogie. W konsekwencji drastycznie spadły koszty leczenia właśnie takich wypadków, a sumaryczne oszczędności były na poziomie kilkudziesięciu procent. Do podobnych wniosków w szerszym badaniu doszedł europejski lider w promowaniu programu, „Y-Foundation”, który oszacował oszczędności na 9600 euro rocznie na osobę.

Te wyliczenia nie biorą jednak pod uwagę kluczowego kosztu – samej budowy albo remontu mieszkań. Dlatego dalsze badania nad tym przedmiotem dadzą lepszy ekonomiczny obraz programu. W szczególności istotny będzie rozwój szeregu tego typu inicjatyw na przestrzeni lat i w szerszej skali.

Polacy nie gęsi

Dotychczasowe badania nie dowodzą skuteczności programu „Najpierw Mieszkanie”. Są na razie prowadzone na zbyt małą skalę i w zbyt krótkim okresie, żeby wywodzić z nich jednoznaczne wnioski. Nie możemy też zapominać o uwarunkowaniach społecznych i konsekwencjach politycznych wprowadzenia programu. Kraje zachodnie, a przede wszystkim skandynawskie, mają szerzej rozbudowane pakiety socjalne, a społeczeństwa są przychylniej nastawione do aktywnej pomocowej polityki państwa. Dysponują też większymi środkami finansowymi i mogą pozwolić sobie na szerzej zakrojone eksperymenty społeczne.

Polska, jako kraj na dorobku z inną filozofią gospodarczą i społeczną, nie powinna mieć kompleksów. Nasza dotychczasowa polityka sprawdza się nie gorzej, niż w rozwiniętych krajach, mamy niskie wskaźniki bezdomności bez kontrowersyjnych programów socjalnych. Choć sama idea programu jest interesująca, na razie nie da się przewidzieć jego długookresowych skutków (reakcji społeczeństwa, wzrostu chętnych na darmowe mieszkania, rzeczywistych rezultatów zdrowienia osób bezdomnych). Dlatego powinniśmy oceniać je chłodno i bez emocji. Skoro nikt jeszcze nie dowiódł, że rewolucja ta działa w szerokiej skali i w różnych warunkach, to czy na pewno powinniśmy wychodzić przed szereg z ryzykownymi społecznymi programami?