Tarcza Antykryzysowa 2.0. Pięć zasad polityki publicznej na długi czas pandemii

Rządowa Tarcza Antykryzysowa właśnie wchodzi w życie – to najważniejsza wiadomość. W całym tym programie istotniejsze od samego planu są szybkość, skuteczność i efektywność wdrożenia jego zapisów. Jak mawiał generał George Patton, „dobry plan wykonany natychmiast jest lepszy niż idealny zrealizowany dziesięć minut później”. To, co kluczowe, to fakt, że takich tarcz antykryzysowych będzie z pewnością jeszcze więcej, bo kryzys pandemiczny potrwa prawdopodobnie aż do końca 2021 r. Dlatego niżej przedstawiamy pięć kierunkowych zasad planowania polityki państwowej na nadchodzącą przyszłość.

Kryzys pandemiczny (rozumiany jako epidemia i skutki walki z nią) potrwa do momentu wypracowania zbiorowej odporności. Niezależnie od tego, jak ją uzyskamy – czy poprzez masowe zachorowania, czy za pośrednictwem skutecznej terapii lub/i skutecznej szczepionki – musimy się nastawić, że nie nastąpi to dużo wcześniej niż przed końcem 2021 r. Nie powinniśmy się więc łudzić, że pożegnamy kryzys latem tego roku. Ta konstatacja ma bardzo poważne konsekwencje – obecna Tarcza Antykryzysowa nie będzie jedynym programem pomocowym. Całe państwa muszą, podobnie jak w czasie wojny, całkowicie przeformułować swój modus operandi na najbliższy czas.

Dlatego w niniejszym tekście zamiast dokonywać pogłębionej analizy rządowych propozycji, chciałbym zastanowić się, jak powinna wyglądać Tarcza Antykryzysowa 2.0. Innymi słowy, jaką strategię powinien przyjąć rząd na najbliższe kilkanaście miesięcy. Nie będzie to wielkie opracowanie. W tym momencie kluczowe wydaje mi się bowiem określenie pięciu zasad, które powinny stanowić punkt odniesienia dla proponowania konkretnych rozwiązań w przyszłości. Przyszłości, której nie znamy, i to nawet nie na rok do przodu, ale nawet na miesiąc wprzód. Dla uporządkowania logicznego wywodu, postaram się tę strategię opisać w punktach. Chciałbym także dodać, że poniższe opinie nie są efektem moich indywidualnych przemyśleń, ale godzin rozmów z koleżankami i kolegami ze środowiska Kolegium Gospodarki i Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie oraz Klubu Jagiellońskiego. Jednocześnie jednak nie są oficjalnym stanowiskiem tych instytucji.

1. Redukcja nadmiernej złożoności

Po pierwsze, w czasie kryzysu wszelkie rozwiązania powinny maksymalnie redukować złożoność, zwiększając jednocześnie rezyliencję (resilience) systemu społeczno-gospodarczego. To najtrudniejsza zasada. Mam świadomość, że dla większości może być ona enigmatyczna, postaram się więc użyć metafory.

Wyobraźcie sobie, że macie dwa miasta: miasto A i miasto B. W pewnym momencie mieszkańcy obydwu metropolii dochodzą do wniosku, że szansą rozwojową jest połączenie ich szlakiem komunikacyjnym, umożliwiającym handel dobrami i usługami.

Na początku jest to prosty trakt wiodący przez pole. Podróż trwa długo, pojazdów jest niewiele, a skala wzajemnego uzależnienia znikoma. Tym samym ryzyko ewentualnego wypadku jest niewielkie, podobnie jak jego skutki. Jednak w miarę wzrostu złożoności systemu transportowego, czyli wyasfaltowania drogi, wydzielenia drugiego pasa ruchu, dodania nowej jezdni, wreszcie zbudowania wielopasmowej autostrady i ułożenia wzdłuż niej sieci kolejowej tempo rozwoju miast radykalnie przyśpiesza.

Wyobraźmy sobie, że w jednym z aut mknących 140 km/h wybucha opona i rzuca samochód na sąsiedni pas. Złożoność dramatycznie rośnie w ułamku sekundy. Tracimy zdolność zarządzania nią. Nagle wszystkie pojazdy w pobliżu próbują instynktownie uniknąć zderzenia. W takiej sytuacji nie ma racjonalnych rozwiązań – bieg wydarzeń zależy od decyzji poszczególnych kierowców, których nie da się przewidzieć. Część zahamuje, część doda gazu, część skręci w prawo, a część w lewo. Efekt jest prosty do przewidzenia – karambol. Im więcej pojazdów, tym większy. Istnieje nawet ryzyko, że część z nich wypadnie na przeciwległą jezdnię albo przekoziołkuje i wpadnie na tory. W naukach społecznych zjawisko to określa się mianem efektów emergentnych.

Co w takiej sytuacji należy zrobić? To, co najprostsze. Radykalnie zmniejszyć złożoność. Możliwie szybko zamknąć autostradę, umożliwić przejazd jednostkom ratowniczym, utworzyć objazd (powrót do polnego traktu) i skierować na niego ruch. Krótkookresowo oznacza to ogromne koszty. W mieście A może chwilowo zabraknąć np. pieczywa, a w mieście B – nauczycieli. Jeśli jednak tego szybko nie zrobimy, ryzykujemy nie tylko zdrowiem i życiem ludzi, ale długotrwałym zablokowaniem możliwości transportu pomiędzy miastami.

Powyższa metafora, jak zresztą każda, jest pewnie ułomna. Pokazuje jednak, że w czasach kryzysów trzeba stosować możliwie najprostsze rozwiązania. Jeśli skuteczność naszych działań uzależnimy od szeregu skomplikowanych i nowych procedur (podkreślam słowo skomplikowanych – aby szybko zamknąć autostradę niezbędne są przecież przećwiczone procedury), prawdopodobieństwo błędu rośnie analogicznie do wystrzału opony na autostradzie.

Nim urzędnicy nauczą się stosowania nowych instrumentów, a obywatele dowiedzą o możliwości skorzystania z nich, może być już zdecydowanie za późno. Panuje tu zasada: w czasie kryzysu jeden prosty instrument jest często lepszy niż pięć wysublimowanych. Co gorsze, te pięć wysublimowanych może jedynie doprowadzić do pogłębienia chaosu i kryzysu. Mówiąc jeszcze prościej – w momencie wybuchu kryzysu, jeśli boimy się utraty płynności przez obywateli i chcemy im pomóc, lepiej wyślijmy im szybki przelew, a nie czekajmy na wniosek o wsparcie. Na to przyjdzie czas, kiedy auta przestaną na siebie wpadać.

2. Proste instrumenty szybkiego reagowania

Wszelkie decyzje i zmiany podejmowane w najbliższym okresie nie powinny mieć charakteru systemowego, ale punktowy i doraźny. Od jakiegoś czasu próbuję przekonywać, że w obecnym modelu ustrojowym, gospodarczym i społecznym nie jesteśmy w stanie przeprowadzać reform systemowych, nawet w tzw. zwykłych czasach.

Oczywiście, niezwykłe czasy otwierają wiele możliwości, czego przejawem są np. decyzje amerykańskich władz w zakresie poluzowania zasad spłacania kredytów studenckich. W normalnych czasach debata wokół tego pomysłu toczyłaby się latami, a obecnie wystarczył niemalże jeden dzień, by podjąć i wdrożyć stosowne decyzje. Nie była to jednak zmiana systemowa, ale właśnie punktowa, choć w jakiejś perspektywie czasowej może ona doprowadzić do szerszych zmian w zakresie finansowania studiów jako takich.

Ten przykład może dowodzić, że w czasie kryzysu kluczowe jest maksymalne przyśpieszenie procesu decyzyjnego i wdrożeniowego. Można to osiągnąć za pomocą stosowania instrumentów szybkiego reagowania. O takich właśnie instrumentach rząd powinien myśleć w pierwszej kolejności. Jednocześnie nie oznacza to aprobaty dla wprowadzania jakiejś formy ustroju autorytarnego, o czym więcej w punkcie czwartym.

3. Planowanie scenariuszowe

Po trzecie, mając na uwadze niedobór wiarygodnych danych, a jednocześnie znaczny i systematyczny przyrost informacji na temat koronawirusa i metod walki z nim, strategie działania powinny mieć charakter scenariuszowy i otwarty. Wszystkie scenariusze powinny być dość szczegółowe, aby umożliwić z jednej strony efektywne przygotowanie administracji publicznej do ich wdrożenia, a z drugiej zmniejszyć niepewność ze strony obywateli. Mówiąc prościej, wszyscy powinni wiedzieć, że jeśli stanie się to i to, rząd najprawdopodobniej zrobi to i to, a jeśli stanie się co innego, to dostosuje się w taki a taki sposób.

Ktoś może powiedzieć, że między otwartością rozwiązań i ich szczegółowością leży zasadnicza sprzeczność. Nie zgadzam się z taką oceną. Właśnie po to tworzy się scenariusze czy modele wariantowe, aby móc nimi swobodnie żonglować, co jednak wcale nie wyklucza tego, aby scenariusze te były precyzyjne i starannie aktualizowane.

Nie ulega wątpliwości, że dziś takie analizy scenariuszowe powinny dotyczyć modeli zarządzania lockdownem, czyli dawać nam w praktyce odpowiedź, kiedy możemy złagodzić restrykcje związane ze stanem epidemii, a kiedy powinniśmy je zaostrzyć. Co niezwykle istotne, takie modele powinny uwzględniać szereg zmiennych – nie tylko sytuację epidemiczną, choć ona ze zrozumiałych powodów jest dziś najważniejsza, ale także warunki gospodarcze (upadłości firm, bezrobocie, spadek dochodów państwa itd.), okoliczności społeczne (np. zdolność do utrzymania narodowej kwarantanny, problemy psychiczne ludności, trudności z opieką nad dziećmi i seniorami) lub wreszcie bardzo szeroko rozumianą sytuację polityczną (stabilność rządu, potencjał administracji publicznej do realizacji zleconych jej zadań, stan usług publicznych itd.).

4. Wzmocnienie koordynacji wertykalnej

Po czwarte, doświadczenia ostatnich tygodni pokazują, że nawet państwa dysponujące znacznymi zasobami (środkami finansowymi, potencjałem instytucjonalnym, wiedzą), nie są w stanie samodzielnie podołać skali wyzwań, które związane są z pandemią. Pozwala to moim zdaniem na wysunięcie hipotezy, że skuteczność i efektywność zarządzania aktualnym kryzysem epidemicznym uzależnione będą nie tylko od sprawczości państwa narodowego (choć dziś nikt już chyba nie podważa jego roli i znaczenia), ale także od jakości współpracy i koordynacji działań różnych instytucji publicznych, prywatnych i społecznych na poziomie międzynarodowym, krajowym, regionalnym i lokalnym. Państwo po prostu samo nie da rady.

Świetnym przykładem jest zarządzanie lockdownem – bez współpracy nie tylko ze służbami publicznymi (wojskiem, policją, żandarmerią, terytorialsami itd.), ale także z firmami (chodzi np. dbałość o stosowanie procedur w lokalnych marketach) lub społecznościami lokalnymi (np. na poziomie prowadzenia akcji pomocy seniorom, organizowanych np. przez parafialne zespoły Caritas i Ochotnicze Straże Pożarne) skuteczność działań zapobiegawczych byłaby zauważalnie mniejsza.

Jednocześnie podzielenie się częścią zadań publicznych z jednostkami samorządu terytorialnego, podmiotami sektora prywatnego oraz sektora społecznego zwalnia zasoby, które można skoncentrować w punktach krytycznych. W przypadku obecnego kryzysu wydaje się, że takim punktem są szpitale i personel medyczny – to właśnie tam powinna być kierowana uwaga rządzących.

Nie muszą się oni zajmować nieco mniej, choć także ważnymi kwestiami, takimi jak np. tworzenie aplikacji do kwarantanny. Tu z radością należy odnotować projekt ProteGO. Co prawda, realizowany jest pod auspicjami Ministerstwa Cyfryzacji, ale tworzony na zasadach otwartego dostępu.

Istnieje jeszcze jeden, równie istotny czynnik związany z mechanizmami koordynacji. Należy bezwzględnie podkreślić, że skuteczność i efektywność działań publicznych jest ściśle uzależniona od jakości społecznej koordynacji, a w praktyce od umiejętności uczenia się, uzależnionej od jakości systemu przepływu informacji. Mowa tu o przepływie informacji zarówno w ujęciu oddolnym (na wejściu do systemu; polega to na dostarczenie informacji i propozycji rozwiązań do ośrodków decyzyjnych), jak i odgórnym (na wyjściu z systemu – to dostarczenie decyzji i rozwiązań). Sprawne państwo to takie, które potrafi szybko się uczyć i dostosowywać do zachodzących zmian – nie przez przypadek coraz częściej mówi się o agile management, czyli tzw. zwinnym zarządzaniu.

Warto w tym miejscu kilka słów poświęcić wspomnianej wyżej transmisji propozycji rozwiązań od obywateli do państwa. Zgodnie z tym, co napisałem w punkcie pierwszym i co opisywałem w tekście o filozofii politycznej PiS, współczesne państwa tracą (a może już straciły?) zdolność do wprowadzania reform systemowych. Dzieje się tak głównie w wyniku znacznego wzrostu liczby aktorów procesu politycznego, którzy mogą je zablokować. Nieraz wystarczy jedna osoba, której uda się stworzyć sprawną akcję w mediach społecznościowych. Z tego też powodu zamiast konstruować reformy, państwo w wybranych obszarach powinno katalizować proces wprowadzania zmian.

Co to oznacza w praktyce? Państwo powinno udostępniać dane publiczne i zachęcać ludzi do tworzenia i wdrażania innowacji społecznych/publicznych. Jeśli dane rozwiązanie się przyjmie w małej skali, władzy centralnej łatwiej będzie je inkorporować, bo faza pilotażu, która z natury mogłaby być podatna na ataki ze strony różnych grup interesu, będzie realizowana zewnętrznie i niejako „po cichu”. Dopiero kiedy dane rozwiązanie okrzepnie i zyska społeczną akceptację, państwo może uznać je za swoje.

Ktoś powie, że to naiwny optymizm, ale jestem przekonany, że skoro nie udało nam się zbudować tzw. głębokiego państwa (deep state) na drodze rewolucji politycznej, to może uda nam się zbudować państwo głęboko zakorzenione w społeczeństwie. Poza tym uważam, że w czasie pogłębiania się sporu w obszarze politics nie ma dziś lepszego wariantu dla naprawy funkcjonowania państwa w zakresie policy, czyli rozwiązywania problemów publicznych i dostarczania dóbr/usług publicznych (pomijam tu kwestie politics) niż uspołecznienie czy reinstytucjonalizacja państwa.

5. Prymat długu publicznego

Po piąte wreszcie, i to najkrótsza, a zarazem pewnie najbardziej kontrowersyjna zasada, państwo, planując swoje działania w ramach tarczy antykryzysowej 2.0, powinno wziąć na siebie odpowiedzialność finansową i nie przerzucać jej na jednostki samorządu terytorialnego, podmioty sektora prywatnego lub na obywateli. Założenie to wynika z faktu, że co do zasady jedynie państwo ma możliwość emisji pieniądza, a dług publiczny (rozumiany wąsko jako dług budżetu centralnego) jest znacznie mniej niebezpieczny dla systemu społeczno-gospodarczego niż zadłużenie samorządów, firm lub pojedynczych obywateli. Oczywiście lepiej w ogóle nie mieć długu, ale jeśli mamy zdecydować, kto powinien ponieść największe koszty finansowe obecnego kryzysu, to w moim odczuciu (i nie jestem w tym poglądzie odosobniony) powinno być to właśnie państwo.

Dotyczy to tym bardziej Polski AD 2020. Mamy wciąż relatywnie niższe zadłużenie niż wiele państw członkowskich UE (na koniec 2019 r. było to 46% PKB przy konstytucyjnym limicie 60%, który poza kryteriami z Maastricht nie ma głębszego, teoretycznego uzasadnienia). Dodatkowo większość naszego długu, m.in. za sprawą działań rządów koalicji PO-PSL oraz Zjednoczonej Prawicy, została „udomowiona” – w 2019 r. ponad 70% naszego zadłużenia znajdowało się w krajowych rękach. W rezultacie nie musimy się aż tak obawiać zawirowań na rynku walutowym.

W dobie globalnej nadpłynności i załamania rynków finansowych lub możliwego załamania rynku nieruchomości obligacje skarbowe są bezpiecznymi przystaniami, gdyż oferują wyższą rentowność niż inwestycje w akcje czy właśnie w nieruchomości. Dlatego mogą być one atrakcyjne także dla krajowych inwestorów, którzy w dobie ujemnych realnych stóp procentowych szukają alternatywy. Jeśli na dodatek uda nam się szybciej spłaszczyć krzywą zachorowań i wrócić do życia nieco szybciej niż inne kraje, w co głęboko wierzę (i nie jest to wiara kompletnie pozbawiona podstaw), wiarygodność naszych obligacji nie powinna spaść.

***

Nadchodzi czas na wypracowanie różnych scenariuszy zarządzania lockdownem w duchu agile management. Życzę sobie i Wam, aby ten proces został jak najbardziej uspołeczniony. Jestem bowiem przekonany, że dzięki odwołaniu się do zbiorowej wiedzy i wykorzystaniu zbiorowego przepływu informacji mamy szansę wyjść z tego bezprecedensowego kryzysu jedynie mocno poobijani. W przeciwnym razie kryzys może nas solidnie połamać.