Czy i jak przełożyć wybory? Proponujemy stan nadzwyczajny po 27 marca i zawieszenie broni w wojnie o sądy

Z różnych stron debaty publicznej padło już wiele argumentów na rzecz przełożenia planowanych na maj wyborów prezydenckich. Warto się do nich przychylić, dorzucając jednak jedno fundamentalne zastrzeżenie – nie należy tego robić natychmiast, ale w najmniej ryzykownym z punktu widzenia prawidłowości procesu wyborczego momencie. Jeśli nie będzie przełomowych argumentów innych niż wyborcze – nie powinniśmy wprowadzać stanu klęski żywiołowej wcześniej, niż 27 marca. Jego ewentualne wprowadzenie powinno zostać poprzedzone ponadpartyjnym zawieszeniem broni w wojnie o sądownictwo w jednej chociaż, punktowej kwestii – usunięcia kontrowersji dotyczącej tego, jaka izba Sądu Najwyższego rozpatrzy protesty i zdecyduje o ważności lub nieważności głosowania „po pandemii”. 

Tak, wybory należy przełożyć

Chociaż głosy wzywające do przełożenia majowych wyborów płyną dziś głównie ze strony opozycji i jej sympatyków, należy się do nich przychylić. Trudno nie zgodzić się z intuicją prof. Andrzeja Zybertowicza, nota bene doradcy prezydenta Andrzeja Dudy, że do 10 maja sytuacja epidemiczna nie zostanie wygaszona. Wobec tego strona rządząca wraz z opozycją powinna szukać możliwie najbezpieczniejszego sposobu przełożenia majowego głosowania.

Dla porządku – wymieńmy powody, dla których należy przełożyć wybory.

Po pierwsze, kluczowy wydaje się argument z ryzyka ograniczenia prawa udziału w wyborach dla dużej grupy osób. Wobec wykładniczo rosnącej liczby zarażonych i zarażających, w maju tysiące obywateli przebywać będzie na przymusowej kwarantannie. Aktualne przepisy Kodeksu Wyborczego niespecjalnie pozwalają zapewnić im możliwość udziału w głosowaniu, a na zmianę przepisów w tym względzie jest, zgodnie z duchem wieloletniej wykładni Trybunału Konstytucyjnego, za późno.

Po drugie, wybory to ogromne przedsięwzięcie logistyczne. Do obwodowych komisji wyborczych potrzeba zatrudnić 300 -400 tys. osób, co w aktualnej sytuacji może okazać się bardzo trudne. Problem z rekrutacją do pracy w lokalach wyborczych rósł w ostatnich latach, więc w sytuacji epidemicznej może okazać się nie do przeskoczenia.

Po trzecie, możemy mieć naturalne i uzasadnione wątpliwości co do frekwencji wyborczej w sytuacji praktykowanego dziś dystansowania społecznego. We Francji frekwencja w niedzielnym głosowaniu była o prawie 1/3 niższa, niż w poprzednich analogicznych wyborach.

Po czwarte, wiemy doskonale, że prowadzenie agitacji wyborczej jest aktualnie radykalnie utrudnione, a przez część kandydatów już wprost zawieszone. Rację ma publicysta Liberte!, argumentując, że wskazane jest dziś obecnie wręcz zawieszenie logiki politycznej konkurencji. „W czasie pandemii musimy mieć pewność, że kiedy rząd spotyka się z krytyką, nie wynika ona z logiki wyborczej, ale troski o zdrowie ludzi. A kolejne decyzje rządu i prezydenta nie są rodzajem kampanii zastępczej. (…) W czasie kryzysu wsparcie dla rządu ze strony opozycji jest niezbędne − i żeby je ułatwić, trzeba tymczasowo usunąć kluczowe pole rywalizacji czyli wybory” – celnie argumentuje Jażdżewski.

Po piąte wreszcie, gdy zamykamy szkoły, restauracje, centra handlowe, a w praktyce nawet kościoły, zgoda na przeprowadzenie głosowania w maju zdawać się musi nieodpowiedzialna. Oczywiście, daj Boże, byśmy w maju byli już po ogólnonarodowej kwarantannie – ale dziś trudno to przewidzieć. Jeżeli jednak sytuacja będzie się pogarszać, to wcześniej czy później decyzję o przełożeniu wyborów podjąć będzie trzeba. Gdy stanie się to np. na dwa tygodnie przed planowanym głosowaniem, to uwikła to rządzących w zarzuty, że podporządkowali decyzję szansom wyborczym Andrzeja Dudy. Wydaje się zaś prawdopodobne, że wraz z zaostrzeniem sytuacji epidemicznej i przedłużaniem stanu „zawieszenia” gospodarki notowania rządzących w którymś momencie zaczną się pogarszać.

Zbyt późno decyzja o przesunięciu wyborów może być zatem źródłem dodatkowego kryzysu zaufania do rządzących. Dziś – cieszą się nim i na nie zasługują. Z perspektywy zarówno dobra naszej wspólnoty politycznej, jak i interesu państwa, dobrze, by w tym trudnym momencie cieszyli się nim tak długo, jak długo wyjątkowe warunki nie ustaną.

Po szóste – proces wyborczy i głosowanie w trakcie pandemii jest obarczone ryzykiem dość przypadkowego wypaczenia jego wyników. Jeżeli będziemy przechodzić pandemię lepiej niż inne państwa – jest duża szansa, co wskazują dzisiejsze sondaże, że Andrzej Duda otrzyma z tego tytułu swoistą wyborczą premię. Jeżeli jednak z jakiegoś powodu sytuacja będzie eskalowała w groźną stronę, to ryzyko przekształcenia wyborów w wotum nieufności dla rządzących jest ogromne. Przy niskiej frekwencji – silne emocje tylko potęgują „przypadkowość” decyzji, z którą zostaniemy na pięć lat. Dziś bardzo trudno wyobrazić sobie opinię publiczną w maju, ale jedno jest pewne – punktów zapalnych nastrojów społecznych można wyobrazić sobie tysiące.

Kubeł zimnej wody: zróbmy to bez kombinowania

Jednocześnie wśród wielu słusznych głosów wzywających do wszczęcia działań prowadzących do przełożenia wyborów, pojawia się szereg chyba nie całkiem przemyślanych.

Jacek Żakowski w tekście Koronawirus, wybory i konstytucja: poprawka subito! wzywa, by… podjąć nadzwyczajne działania (przełożenie wyborów) nadzwyczajnym trybem (zmiana konstytucji), by uniknąć nadzwyczajnych konsekwencji stanu nadzwyczajnego. Przy takim nagromadzeniu wyjątkowości sytuacji wzywanie do zmiany ustawy zasadniczej to naprawdę nieodpowiedzialne komplikowanie sytuacji. Z kolei adwokat dr Łukasz Chojniak, również na łamach „Wyborczej”, rozważa scenariusz zerwania wyborów przez wycofanie się wszystkich kandydatów poza Andrzejem Dudą, co zgodnie z Kodeksem Wyborczym prowadzi do ponownego rozpisania głosowania.

Sytuacja jest oczywiście nietypowa, więc wybaczmy autorom gorące głowy i pióra, jednocześnie sięgając w tej sprawie po kubeł zimnej wody. Postarajmy się zminimalizować kontrowersje i zawiłości, podejmując ponadstandardowe działania w sposób najmniej nadzwyczajny, a więc ścieżką przewidzianą przez Konstytucję i ustawy.

Rozwiązaniem najbardziej adekwatnym do obecnej sytuacji jest po prostu wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Ustawa (art. 3 pkt 2) wprost dopuszcza stosowanie jej w przypadku „chorób zakaźnych ludzi”. Stan klęski żywiołowej ze wszystkich przewidzianych przez ustawę zasadniczą stanów nadzwyczajnych (a więc, poza klęską żywiołową, stanu wojennego i stanu wyjątkowego) charakteryzuje się najniższym poziomem dopuszczalnego ograniczenia swobód obywatelskich oraz w przeciwieństwie do pozostałych nie jest ustanawiany przez prezydenta, ale rząd. Głowa państwa nie będzie więc „sędzią we własnej sprawie”.

Ograniczenia praw i wolności przewidziane w przepisach o klęsce żywiołowej niespecjalnie wykraczają ponad te już dziś dopuszczone spec-ustawą, a częściowo już obowiązujące. Stan klęski żywiołowej wprowadza na 30 dni Rada Ministrów, a ewentualne przedłużenie go wymaga zgody Sejmu.

Wyborcza pauza

By racjonalnie przeanalizować dalsze kroki, musimy na chwilę zgłębić się w nieliczne interpretacje zbiegów przepisów okołowyborczych z przepisami dotyczącymi wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. To, co wiemy na pewno, to przepisy Konstytucji: „W czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90 dni po jego zakończeniu (…) nie mogą być przeprowadzane (…) wybory Prezydenta Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu” oraz „W czasie stanu nadzwyczajnego nie mogą być zmienione: Konstytucja, ordynacje wyborcze do Sejmu, Senatu i organów samorządu terytorialnego, ustawa o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustawy o stanach nadzwyczajnych”.

Na tym, niestety, koniec niewątpliwych interpretacji. Kluczowe pytanie dotyczy tego, czy mówiąc o „wyborach” ustrojodawca miał na myśli jedynie dzień głosowania (co w praktyce oznacza, że po ewentualnym wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego trwa dalej zbiórka podpisów, kampania wyborcza, nabór do pracy w komisjach, a przełożony jest jedynie dzień głosowania) czy, co jest częstszą interpretacją i zdaje się dużo bardziej logiczne, zawieszeniu ulega cały proces wyborczy.

Do drugiej z opinii przychylają się autorzy nielicznych „historycznych” analiz na ten temat, tj. prof. Krzysztof Eckhardt oraz prof. Krzysztof Skotnicki. W opinii Skotnickiego, sporządzonej nota bene dla potrzeb Kancelarii Sejmu w 2010 r., czytamy wręcz wprost, że „jeżeli natomiast wybory zostały ogłoszone przed zarządzeniem stanu klęski żywiołowej, to wszelkie związane z nimi czynności i działania powinny ulec zawieszeniu z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw rozporządzenia Rady Ministrów o wprowadzeniu tego stanu bądź podania go do publicznej wiadomości przez media zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Dotyczy to działań tak organów wyborczych, komitetów wyborczych, jak i przede wszystkim prowadzenia kampanii wyborczej”.

Ogłoszenie stanu klęski żywiołowej oznacza zatem, że cały kalendarz wyborczy ulega swoistemu zawieszeniu. Jeśli dziś jesteśmy w 53 dniu przed wyborami i teraz wprowadzono by stan nadzwyczajny, to zaczyna działać swoista pauza, po której wyłączeniu – jesteśmy mniej więcej w 52 dniu przed wyborami. Pauza zaś, zgodnie z przepisami, powinna trwać przez cały stan klęski żywiołowej plus kolejnych 90 dni. Jeżeli zaś jako „wybory” interpretujemy czas kampanii, to konsekwentnie powinniśmy również uznać, że głosowanie nie powinno odbyć się wcześniej niż w 142 dniu po zakończeniu stanu klęski żywiołowej.

Pośpiech jest złym doradcą. Poczekajmy do rejestracji kandydatów

Łukasz Pawłowski na łamach „Kultury Liberalnej” co do zasady słusznie argumentuje, że stawką przełożenia wyborów jest ogólne zaufanie do systemu wyborczego w Polsce. Niestety, okrasza swój tekst wezwaniem, by doszło do tego „natychmiast”, „już dziś”. To, zdaje się, błędny kierunek myślenia. Warto bowiem zwrócić uwagę, że wobec przyjęcia dotychczasowych przepisów specjalnych właśnie konieczność przesunięcia wyborów jest głównym powodem, dla którego powinniśmy rozważać wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Skoro nie widać dziś specjalnych innych korzyści wynikających ze zmiany aktualnego „stanu nadzwyczajnego de facto” na „stan nadzwyczajny de iure”, to należy wprowadzić go w sposób najmniej destruktywny dla procesu wyborczego.

Warto w tym celu spojrzeć do kalendarza wyborczego. Do 26 marca włącznie jest czas na zgłaszanie do PKW kandydatów w wyborach wraz z podpisami poparcia minimum 100 tys. obywateli. Wtedy dopiero będziemy wiedzieli kto spośród wstępnie zadeklarowanych 34 (trzydziestu czterech, SIC!) kandydatów faktycznie zamierza wziąć udział w prezydenckim wyścigu i kto był w stanie zebrać odpowiednie podpisy. Prawda, że już ostatni tydzień bardzo utrudnił zbiórkę podpisów – ale to dotknęło w równym stopniu wszystkich kandydatów. Trudno sobie wyobrazić, że w ciągu pozostałego do 26 marca kolejnego tygodnia dałoby się to nadrobić „po kwarantannie”. Niestety, żadna forma „resetu” pozwalająca zacząć zbiórkę od nowa – nie jest prawnie możliwa (poza wspomnianym solidarnym wycofaniem się kandydatów – wszystkich lub wszystkich poza jednym).

Włączając „pauzę” na tym etapie, nie robimy tego w przypadkowym momencie, ale w kluczowym dla procesu wyborczego punkcie, „kamieniu milowym” organizującym pracę sztabów. To pozwala w większym stopniu niż w innych sytuacjach zachować równe warunki konkurencji dla wszystkich zarówno przed „pauzą”, jak i po niej. Pozostałe w stawce komitety – abstrahując na moment od intelektualnego wyzwania oceny jaki jest ich status prawny w czasie zawieszenia wyborów – mogą zaś w miarę rozsądnie planować działania na etap „po odwieszeniu” kampanii i ponownym uruchomieniu wyborczego zegara.

Gdy dojdziemy do tego etapu nie będziemy też musieli się martwić, co będzie się działo z listami podpisów przez cztery miesiące zawieszenia zbiórki. Praktyka III RP uczy bowiem, że w normalnym trybie działy się z tymi listami prawdziwe „cuda” – a mówimy przecież o adresach, peselach i preferencjach politycznych, a więc jednych z najbardziej wrażliwych danych osobowych. Tymczasem w grę może wchodzić nawet kilka milionów takich osób. Jeżeli „pauzę” wciśniemy po 26 marca – listy będą musiały już zostać zdeponowane w PKW.

Podobne wątpliwości dotyczą zresztą wszelkich innych obowiązków i działań komitetów wyborczych. W praktyce nie będą one mogły w czasie „zawieszenia” działać w żadnym stopniu, łącznie z wydawaniem jakichkolwiek pieniędzy czy zaciąganiem zobowiązań na czas „po odwieszeniu”. Ich osobowość prawna zdaje się być zawieszona wraz z zawieszeniem wyborów. Komitety nie będą mogły zatem zapewnić w sposób zgodny z prawem nawet minimalnej obsługi swojego istnienia – opłacenia biur, technicznej obsługi stron internetowych czy właśnie administracji zgromadzonymi danymi osobowymi.

Zawieśmy wojnę o sądy i rozwiążmy choć jedną kwestię

Oczywiście, prowadzenie kampanii w tak niestandardowych warunkach jak obecnie, wywoła szereg wątpliwości. Ze względu na brak jasnych i precyzyjnych przepisów – również sposób ewentualnego „zawieszenia” lub nie wyborów będzie prowokował uzasadnione pytania. W tej sytuacji możemy być pewni, że czeka nas – właściwie bez względu na to, czy wybory zostaną przesunięte czy nie – bezprecedensowa liczba protestów wyborczych oraz argumentów na rzecz stwierdzenia ewentualnej nieważności procesu wyborczego w obliczu pandemii.

Tymczasem od wielu tygodni alarmujemy, że aktualny stan wojny o sądy jest zagrożeniem dla prawomocnej i społecznie akceptowalnej kontroli procesu wyborczego. Zgodnie z Ustawą o Sądzie Najwyższym protesty wyborcze rozpatruje, a ważność wyborów stwierdza Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (IKNiSP). Jest ona dziś w praktyce „zawieszona” uchwałą trzech innych izb Sądu Najwyższego. Sprawę rozstrzygnąć ma, przynajmniej w teorii, jeszcze przed wyborami Trybunał Konstytucyjny. Jemu istotna część sceny politycznej i aktorów życia publicznego już dziś odmawia realnej legitymizacji. W aktualnej sytuacji pozostawienie IKNiSP kompetencji oceny prawidłowości procesu wyborczego to proszenie się o pogłębienie kryzysu zaufania już nie tylko do instytucji sądowych, ale również procesu demokratycznego.

Posłużmy się przykładem. Załóżmy, że rządzący rezygnują z wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Kandydaci opozycji nie mają realnej możliwości prowadzenia kampanii. Część z nich rezygnuje w trybie sugerowanym przez cytowanego już mec. Chojniaka (art. 293 Kodeksu Wyborczego), ale ktoś (choćby jeden kandydat poza Andrzejem Dudą) się wyłamuje. Ostatecznie do urn idzie 20% uprawnionych do głosowania. Tysiące osób ma poczucie pozbawienia praw wyborczych z powodu kwarantanny. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, choć zawieszona przez stare izby i poddawana w wątpliwość przez opozycję i instytucje europejskie, „wraca do gry” po decyzji TK i „odwieszeniu” przez nowego Pierwszego Prezesa SN. Ostatecznie stwierdza, że protesty nie mają wpływu na wynik głosowania i uznają wybory za ważne. Szczerze wierzę, że wtedy wcześniej czy później, ale na polskich ulicach zacznie się piekło pod hasłem: „Zafałszowali wybory, które uznał niekonstytucyjny, PiS-owski sąd”.

A po kilku miesiącach pandemii oraz przeżywaniu społecznego i ekonomicznego wstrząsu społecznych emocji, które mogą zadziałać jak paliwo takich niepokojów, może być o wiele więcej. To scenariusz nikomu niepotrzebny. Najbardziej chyba ryzykowny dla Andrzeja Dudy, który ma na dziś wszelkie argumenty, by wybory prezydenckie „w czasach zarazy” wygrać bez eskalowania niepotrzebnych kryzysów.

Opcją minimum wydaje się zatem taka zmiana art. 26 Ustawy o Sądzie Najwyższym, która na przykład pozostawi Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego prawo decydowania o tym, w jakim trybie Sąd Najwyższy powinien rozpatrywać protesty oraz decydować o ważności wyborów. Wówczas – przy roztropnej decyzji nowego już Pierwszego Prezesa SN, bo kadencja Małgorzaty Gersdorf mija z końcem kwietnia – uda nam się uniknąć dodatkowych sporów i perspektywy dalszej delegitymizacji systemu politycznego. Delegitymizacji wyjątkowo groźnej, bo dotyczącej samego fundamentu – procesu wyborczego. Taka zmiana powinna zostać poparta wspólnie przez rządzących i opozycję. To, choćby chwilowe, ale niezbędne zawieszenie broni w wojnie o sądy być może pozwoliłoby zrozumieć stronom, jak szkodliwy i groźny jest spór, który od prawie już pięciu lat eskalują.

Dotąd, ostrzegając przed ewentualnym kryzysem zaufania do sądu stwierdzającego ważność wyborów, zwracaliśmy uwagę na ryzyko ewentualnej zewnętrznej ingerencji w proces wyborczy. Okazało się, że „nie był potrzebny żaden sąsiad”. Po prostu los rzucił nam wszystkim wydarzenie, przy którym plemienne spory o prawomocności instytucji mogą skończyć się tragicznie.

Pozostaje mieć nadzieję, że polska demokracja i kultura polityczna wyjdą z tej próby wzmocnione, a nie doszczętnie zdruzgotane.