Czy PiS w końcu pomoże największym miastom?

Łódź chce, wzorem Górnego Śląska, własnej ustawy pozwalającej na stworzenie metropolii. Projekt zakłada, że do nowo utworzonej jednostki trafi w pierwszym roku funkcjonowania nawet 200 milionów złotych z budżetu państwa, z których zostanie sfinansowany m.in. transport metropolitalny. Projekt poparli senatorowie PiS-u, chociaż, patrząc na dotychczasowe relacje rządu z samorządami, wciąż mało prawdopodobne wydaje się, że po raz pierwszy od dawna do dużych metropolii popłyną dodatkowe środki z budżetu centralnego. Gdy powstanie metropolia łódzka, w kolejce staną Poznań, Wrocław i Kraków, które też narzekają na brak instrumentów do współpracy z okolicznymi gminami. Jeżeli partia rządząca poważnie traktuje swoje szumne zapowiedzi chęci zdobycia poparcia mieszkańców miast, to stworzenie ram prawnych do budowania sensownych metropolii może ich niewielkim kosztem uwiarygodnić w oczach wyborców.

Senat prawie jednogłośnie przyjął projekt ustawy metropolitalnej dla Łodzi, przedstawiony przez bezpartyjnego senatora opozycji – Krzysztofa Kwiatkowskiego. Ustawa jest wzorowana na projekcie Metropoli Górnośląsko-Zagłębiowskiej, którą stworzono w 2017 r. Ma pozwolić na odtworzenie w łódzkiej aglomeracji linii tramwajowych, które poznikały w ostatnich latach, ale również na pozyskanie dodatkowych środków z Unii Europejskiej, która hojnie wspiera metropolie. Zgodnie z projektem 200 milionów złotych (przewidywane wpływy w pierwszym roku funkcjonowania) na działalność łódzkiej metropolii będzie pochodzić z 5% PIT-u mieszkańców łódzkiej aglomeracji, które teraz trafiają do budżetu centralnego.

Po co nam ustawa metropolitarna?

Od lat trwają dyskusje, ile prawdziwych metropolii funkcjonuje w Polsce i jaka powinna być ich rola w rozwoju gospodarczym kraju. Rzeczywistość abstrahuje jednak od tych dysput – rola największych miast i ich obszarów funkcjonalnych zwiększa się bardzo dynamicznie, co nie jest niczym niezwykłym. Nikt nie ma już chyba wątpliwości, że to największe miasta są zwycięzcami globalizacji. Wraz ze wzrostem znaczenia rośnie również ich atrakcyjność gospodarcza i osiedleńcza. To do największych polskich miast napływa najwięcej inwestycji i to w tych miastach występuje znaczący przyrost ich użytkowników (niekoniecznie obywateli).

Rozwój największych polskich miast już dawno rozlał się poza ich terytorium administracyjne. Brak odpowiedniej liczby mieszkań, wysokie koszty życia czy wreszcie niska dostępność terenów zielonych powoduje, że wielu pracujących w dużym mieście wybrało mieszkanie w sąsiednich gminach i wioskach, skąd codziennie podróżują do szkół, miejsc pracy lub galerii handlowych. Zdarza się też, że podróże odbywają się w drugą stronę – firmy, wykorzystując niższe koszty terenu, budują swoje siedziby poza główną metropolią i ściągają pracowników z miasta.

Wszystko to powoduje, że rozwój metropolii od jakiegoś czasu ocenia się, patrząc na obszar funkcjonalny. To właśnie dla tych ostatnich konstruuje się nowe regulacje europejskiej polityki spójności i polskiej polityki rozwoju. Niestety, pole do współpracy jednostek samorządowych działających w tym samym obszarze funkcjonalnym jest w polskim prawodawstwie bardzo ograniczone. W praktyce sprowadza się jedynie do dobrowolnej współpracy w ramach metropolitarnych stowarzyszeń oraz do korzystania z narzuconego przez UE instrumentu Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych.

„W efekcie wokół wszystkich stolic wojewódzkich powstały formy współpracy (tzw. związki ZIT) obejmujące stolicę regionu i okoliczne gminy, a zajmujące się wdrażaniem środków finansowych wkomponowanych w instrument ZIT” – pisała dr hab. Marta Lackowska w opracowaniu dla Fundacji Batorego. Jednak same ZIT-y to tylko proteza – pomagają przy realizacji większych inwestycji na terenie kilku gmin, ale nigdy nie zastąpią prawdziwej metropolii, która mogłaby realizować ciągłe zadania powierzone jej przez samorządy. Szczególnie, że często paraliżuje je proces decyzyjny. Żeby coś się wydarzyło, wszystkie uczestniczące w procesie ustaleń gminy muszą być jednomyślne.

Transport, powietrze i ład przestrzenny, czyli metropolia w praktyce

W metropoliach decyzje będzie podejmował zarząd. Żeby uniknąć dominacji dużego miasta nad pozostałymi, liczba członków zgromadzenia metropolitalnego przypadającego na daną jednostkę wcale nie musi wynikać z liczby mieszkańców – przykładowo w metropolii śląskiej każdej jednostce przypada jeden przedstawiciel.

Jakie zadania powinny realizować metropolie? Najbardziej oczywistym jest integracja transportu wewnątrz obszaru funkcjonalnego. Olbrzymim problemem polskich miast jest to, że każdego dnia wjeżdżają do nich setki tysięcy samochodów, które zapychają miejsca parkingowe, powodują smog i olbrzymie korki. Recepta jest oczywiście znana – tylko rozwinięty transport publiczny i wysokie ceny za parkowanie mogą zmusić kierowców, aby wybrali komunikację zbiorową i zostawili samochód w garażu. Polskie miasta starają się to robić, ale jedną z większych barier jest brak wpływu na cały obszar funkcjonalny.

Co więc z tego, że Kraków lub Łódź stworzą w samym mieście sprawny i konkurencyjny czasowo transport publiczny, jeżeli będzie się on kończył na rogatkach miasta? Stworzenie metropolii pozwoliłoby przerzucić organizację transportu właśnie na tę jednostkę, jeśli dorzucimy do tego integrację (lub nawet wchłonięcie) kolei aglomeracyjnych, które obecnie są pod kontrolą samorządów wojewódzkich. Zniknęłyby wtedy również problemy z ciągłością inwestycji. Kraków, nawet gdyby chciał, nie może wybudować trakcji i finansować tramwaju do Zielonek (północne obrzeża miasta), ponieważ tory kończyłyby się poza jego granicami. Dla metropolii nie byłoby to żadnym problemem, a do tego mogłaby pozyskać środki z funduszy unijnych niedostępnych dla samego Krakowa.

Kolejny problem do rozwiązania to zanieczyszczenie powietrza. Przykład Krakowa pokazuje, że aby sobie z nim poradzić, nie wystarczy wyeliminować pieców w samym mieście. Truje nas również obszar funkcjonalny, w Krakowie nazywany „obwarzankiem”, gdzie eliminacja pieców węglowych jest zdecydowanie trudniejsza. Gminy nie są wystarczająco bogate, aby zafundować wszystkim mieszkańcom program wymiany pieców. Nawet jeżeli pojawiają się jakieś obostrzenia (jak w Małopolsce), to pozostają one martwe, gdyż w gminach okalających Kraków nie ma straży miejskich, które mogłyby kontrolować, co się spala w piecach. Problem jest na tyle istotny, że Polski Alarm Smogowy w niedawno opublikowanym Programie dla czystego powietrza w Polsce wprost wskazał, że trzeba znaleźć w budżecie państwa środki na tworzenie lokalnych straży.

Związki metropolitalne bez przeszkód mogłyby finansować z własnego budżetu straż metropolitarną, której jednym z zadań byłoby właśnie kontrolowanie jakości powietrza oraz tego, jak mieszkańcy przestrzegają wprowadzonych regulacji antysmogowych.

Ważnym aspektem funkcjonowania metropolii byłaby również próba opanowania chaosu przestrzennego. Symbolem miasteczek i wsi okalających największe polskie miasta stała się tzw. zabudowa łanowa osiedli stawianych przez deweloperów jak najmniejszym kosztem – bez usług publicznych, sensownego skomunikowania i w oderwaniu od architektury całego obszaru. Wspomniane gminy nie miały możliwości (a często i interesu), by próbować zapanować nad tym chaosem. Jeżeli zdecydowano by się powierzyć zadanie opanowania planowania przestrzennego związkom metropolitarnym, można by oczekiwać, że zostanie wypracowany spójny plan zabudowy i dbania o tereny zielone dla całego obszaru metropolitalnego.

A mogła istnieć wspólna dla wszystkich…

Niestety, polskie prawodawstwo nie nadąża za trendami w rozwoju miast i wciąż nie doczekaliśmy się ustawy metropolitalnej, która pozwalałaby wyznaczać (nie samoistnie, ale decyzją premiera i po szerokich konsultacjach społecznych) obszary metropolitalne dysponujące własnym budżetem i realizujące kompetencje przekazane im przez gminy tworzące związek metropolitalny.

Najbliżej realizacji tego planu byliśmy w 2015 r., kiedy kończący kadencję Sejm zdążył uchwalić Ustawę o związkach metropolitalnych, która pozwalała na utworzenie związków metropolitalnych na obszarach funkcjonalnych zamieszkałych przez co najmniej 500 tysięcy ludzi. Jednak nowy rząd Prawa i Sprawiedliwości nie uchwalił rozporządzeń wykonawczych do ustawy.

Ostatecznie w 2017 r. ustawa została uchylona Ustawą o związku metropolitarnym w województwie śląskim. Mimo że nowa ustawa w szczegółach była bardzo podobna, rządzący uznali, że w Polsce poza Warszawą może istnieć jedynie Metropolia Śląsko-Zagłębiowska. Politycy PiS-u potwierdzili to zresztą, odrzucając równolegle wniosek posłów Nowoczesnej o uchwalenie bliźniaczej ustawy, ale dla metropolii poznańskiej.

PiS poprze metropolię łódzką?

Gdy wydawać by się mogło, że pomysł łódzkiej metropolii forsowany przez polityków opozycji skończy tak, jak wszystkie inne projekty – czyli zostanie odrzucony przez polityków partii rządzącej – to niespodziewanie senatorzy PiS-u zagłosowali za ustawą w jednej z senackiej komisji, a potem także na posiedzeniu całej Izby Wyższej (jedynie trzy głosy przeciw).

Ciekawie zrobi się jednak dopiero w Sejmie. PiS będzie miał oczywiście wszystkie narzędzia, aby ustawę odrzucić. Nie będzie to jednak bez znaczenia dla poparcia polityków tej partii z Łodzi. Sam pomysł ma w tym mieście wielu zwolenników, również wśród osób kojarzonych z PiS-em. Co więcej, utworzenie łódzkiego związku aglomeracyjnego pozwoli rozwiązać problem braku finansowania aglomeracyjnych linii tramwajowych, które kiedyś były wizytówką tego miasta, a teraz często są nieczynne lub ich stan pozostawia wiele do życzenia.

Oczywiście najbardziej problematyczna dla PiS-u jest kwestia finansowania nowo utworzonych związków metropolitalnych. Zarówno w funkcjonującej już Metropolii Śląsko-Zagłębiowskiej, jak i w łódzkim projekcie do nowej jednostki samorządowej trafia 5% z podatków PIT zbieranych na obszarze metropolii. 5% wydzielane jest jednak nie z puli samorządowej, ale ze środków, które obecnie trafiają bezpośrednio do budżetu państwa. Powstające więc kolejne związki uszczupliłyby dosyć znacznie budżet państwa (w przypadku Śląska w pierwszym roku było to ponad 350 milionów złotych, w kontekście Łodzi szacuje się prawie 200 milionów).

W całej układance ciekawa jest również osoba inicjatora projektu – Krzysztofa Kwiatkowskiego. Jest on członkiem trzyosobowego koła senatorów niezależnych i można sobie wyobrazić sytuację, że w zamian za poparcie przez PiS ustawy metropolitalnej dla Łodzi członkowie tego koła poprą inny projekt partii rządzącej, a tak się składa, że PiS mający w Senacie 48 senatorów potrzebuje właśnie trzech głosów.

***

Niezależnie jednak od tego, jak zakończy się sprawa omawianej ustawy, regulacje związane z tworzeniem związków metropolitarnych w Polsce są potrzebne już dziś. Ułudą jest liczenie, że luźno zorganizowane stowarzyszenia metropolitalne niedysponujące znaczącymi budżetami będą w stanie poradzić sobie z tak olbrzymimi wyzwaniami, jak zahamowanie rozlewania się miast, stworzenie sensownego transportu metropolitalnego czy nawet walka ze smogiem.

Jeżeli więc PiS poważnie traktuje swoje szumne zapowiedzi o chęci zdobycia poparcia mieszkańców miast, to stworzenie ram prawnych do tworzenia sensownych metropolii może niewielkim kosztem uwiarygodnić ich w oczach wyborców. Wbrew pozorom jest to całkiem nisko wiszący owoc, a jego koszty nie są aż tak wysokie, jak chociażby duże inwestycje infrastrukturalne, którymi do tej pory politycy PiS-u próbowali przekonywać mieszkańców największych polskich miast.