Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Rafał Bakalarczyk  3 lutego 2020

Niekonstytucyjnie i niesprawiedliwie. Jak polskie państwo dyskryminuje opiekunów osób niepełnosprawnych

Rafał Bakalarczyk  3 lutego 2020
przeczytanie zajmie 8 min

Niezrealizowany od ponad pół dekady wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie świadczeń dla opiekunów osób znacznie niepełnosprawnych to jaskrawy przykład złamania zasad sprawiedliwości społecznej, solidarności, ale także praworządności. Dobrze by było, aby w niedawno rozpoczętej kadencji parlamentu stało się to jedną z priorytetowych kwestii do załatwienia. Niestety pierwsze miesiące działań nowego Sejmu i rządu na to nie wskazują.

W 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie zasad udzielania wsparcia finansowego dla pozostających poza sferą zatrudnienia opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych, wymagających długoterminowej opieki. TK orzekł, że stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych są niezgodne z Konstytucją, i zobowiązał ustawodawcę do naprawy tego stanu rzeczy w trybie „bez zbędnej zwłoki”, choć do dziś to nie nastąpiło. Dalsze pozostawienie wadliwych regulacji będzie nie tylko utrwalało, ale pogłębiało negatywne społeczne konsekwencji.

Nierówno potraktowani

Przypomnijmy, czego dotyczy problem. Zgodnie ze stanem prawnym, jaki ukonstytuował się po nowelizacji Ustawy o świadczeniach rodzinnych z końca 2012 r., świadczenia dla opiekunów osób głęboko zależnych podzielono na dwa rodzaje pomocy, różniące się wysokością i warunkami, jakie trzeba spełnić, by je otrzymać.

Pierwsze świadczenie to tzw. świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono niepracującym zawodowo rodzicom i opiekunom niepełnosprawnych dzieci (o ile te w orzeczeniu mają wskazaną konieczność stałej opieki) oraz znacznie niepełnosprawnych osób dorosłych pod warunkiem, że ta niepełnosprawność powstała jeszcze w okresie dzieciństwa (lub przed 24. rokiem życia, jeśli podopieczny w tym czasie pobierał naukę). Możliwość pobierania tego świadczenia nie jest zależna od poziomu dochodów w gospodarstwie domowym, w którym sprawowana jest opieka, a wysokość świadczenia sięga aktualnie poziomu płacy minimalnej. Podlega też waloryzacji wraz z każdą podwyżką minimalnego wynagrodzenia, wobec czego można się spodziewać (jeśli spełnią się wyborcze zapowiedzi obozu rządzącego), że także świadczenie pielęgnacyjne istotnie wzrośnie w najbliższych latach. Pierwotnie w 2013 r. świadczenie to było istotnie niższe, wynosiło raptem 620 złotych, a decyzja o powiązaniu go z kwotą płacy minimalnej nastąpiła w odpowiedzi na pierwszy protest sejmowy wiosną 2014 r.

Znacznie gorzej – i to właśnie z grubsza było przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego – przedstawia się prawny i socjalny status opiekunów osób, które stały się zależne od opieki w dorosłym życiu. Od 2013 r. nie przysługuje im świadczenie pielęgnacyjne. Rząd przewidział dla nich tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego otrzymanie jest warunkowane m.in. całkowitym wycofaniem z rynku pracy po stronie opiekuna. Występują też dodatkowe kryteria, dla wielu trudne do spełnienia. Jest to przede wszystkim próg dochodowy – by uzyskać zasiłek, dochód na osobę w gospodarstwie nie może przekroczyć 764 zł. Wielu opiekunów nie kwalifikuje się więc do pomocy.

Poza tym wysokość zasiłku jest zatrważająco niska – to dziś jedynie 620 zł. Pamiętajmy, że mówimy o świadczeniu dla osoby, która nie ma prawa do otrzymania dodatkowego dochodu z aktywności zawodowej. Co więcej, by pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy, opiekun nie może też równocześnie pobierać jakichkolwiek świadczeń emerytalno-rentowych. Te 620 zł. to zatem podstawowe środki – obok emerytury lub renty podopiecznego – z których może korzystać osoba, która długoterminowo opiekuje się bliskimi w dorosłym życiu.

Płonne nadzieje

Co w tych regulacjach wzbudziło zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego, a wcześniej posłów z opozycyjnego wówczas Prawa i Sprawiedliwości, którzy zaskarżyli te przepisy? Przede wszystkim dalece nierówne i niesprawiedliwe traktowanie grup w podobnej sytuacji. Przykładowo, gdy 23-letni student ulegnie ciężkiemu wypadkowi skutkującemu trwałą utratą sprawności, jego mama, opiekując się nim, może liczyć na świadczenie pielęgnacyjne w wysokości płacy minimalnej. Gdy natomiast 23-latek, który naukę zakończył na etapie licencjatu, powiedzmy w wieku 22 lat, ulegnie takiemu samemu wypadkowi (ale będąc już po ukończeniu nauki), jego mama będzie mogła liczyć co najwyżej na 620 zł. specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Co więcej, jeśli w rodzinie są jeszcze dochody z pracy lub świadczeń finansowych innych domowników, może zostać przekroczony próg dochodowy, a wówczas nawet tych 620 zł. nie otrzyma. Mało tego, może też zostać nieobjęta w okresie sprawowania opieki składkami emerytalno-rentowymi i zdrowotnymi. Państwo odprowadza je za osoby pobierające świadczenia opiekuńcze, ale już nie za tych opiekunów, którzy się do nich nie kwalifikują.

Wyrok TK był więc zrozumiały. Zdumiewa natomiast, że mimo upływu lat i kolejnej kadencji nic w tej sprawie nie zrobiono w wymiarze legislacyjnym. Wykluczenie dużej części opiekunów trwa w najlepsze (choć może należałoby powiedzieć: w najgorsze), pozbawiając tych ludzi poczucia podstawowego bezpieczeństwa socjalnego i stabilności, przyczyniając się do pogłębiania ich i tak przecież ekstremalnie trudnej sytuacji życiowej. Trudno dokładnie określić wielkość tej grupy. Państwo prowadzi statystyki na temat liczby osób pobierających świadczenia, ale nie dysponujemy wiedzą, ile jest tych, którzy ich nie pobierają.  Takich ludzi nie widać w resortowej sprawozdawczości, co może pogłębiać ich wykluczenie.

Gdy zapadał wyrok TK, opiekunowie siedzący wówczas na sali, a także ich sojusznicy (w tym autor tekstu) traktowali go jako nadzieję na rychłe zakończenie ich wielomiesięcznej walki o prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego i złagodzenie dramatu. Niestety, rzeczywistość pokazała płonność tych nadziei, a sytuacja wielu z tych opiekunów w kolejnych latach wręcz się pogorszyła.

Różnica między świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem pielęgnacyjnym wzrosła za sprawą sukcesywnego podnoszenia płacy minimalnej. Jeśli nie zostaną podjęte stosowne działania, ta przepaść będzie się w najbliższych latach rozszerzać. Kwota specjalnego zasiłku opiekuńczego wzrosła od 2013 r. jedynie o 100 złotych, więc w zestawieniu z coraz większymi kosztami życia ewentualna poprawa mogła być co najwyżej minimalna.

Ponadto od dawna nie podniesiono progu dochodowego, chociażby korzystając z okazji, jaką stwarzał moment weryfikacji świadczeń rodzinnych w 2018 r. Szkoda, że nie zdecydowano się na uelastycznienie progu dochodowego, wprowadzając zasadę „złotówka za złotówkę”. Wówczas opiekun, w którego rodzinie nieznacznie został przekroczony próg 764 zł. w przeliczeniu na osobę, nie traciłby prawa do zasiłku z tytułu sprawowanej opieki.

Indywidualna ścieżka czy systemowe rozwiązanie?

Niestety, po stronie decydentów obserwujemy brak woli lub determinacji, by ten problem rozwiązać lub chociaż złagodzić. Przedstawiciele resortu rodziny, pracy i polityki społecznej tłumaczą, że zmiany w tym zakresie muszą być poprzedzone reformą systemu orzekania o niepełnosprawności, co ma być wzięte pod uwagę w tej kadencji. Nie jest to jednak do końca przekonujący argument. Wszak w ostatnich latach mieliśmy szereg reform, także w zakresie wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami (jak np. wprowadzenie świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w drugiej połowie 2019 r.) i działo się to mimo braku reformy zasad orzekania o niepełnosprawności.

Problemem jest też to, że mimo zapowiadania reformy orzecznictwa od lat na razie nie został przedstawiony projekt w tym zakresie, nie mówiąc już o jego konsultowaniu i poddaniu legislacyjnemu procesowi. Nawet, zakładając, że w tej kadencji w końcu to nastąpi, mogą znów minąć kolejne miesiące, a nawet lata, a przecież wykluczeni opiekunowie ze zrujnowanym zdrowiem i domowym budżetem nie są w stanie tak długo czekać.

W obliczu poczucia opuszczenia przez świat polityki i państwo opiekunowie próbują indywidualnie dochodzić swoich praw, powołując się na treść orzeczenia TK, jak i korzystnych orzeczeń Sądu Administracyjnego. Niekiedy udaje się w ramach indywidualnej procedury odwoławczej otrzymać decyzje przyznające świadczenia na korzystnych dla nich zasadach. Czasami takie decyzje zapadają już na poziomie gminnym, innym razem w Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, jeszcze innym razem w odwoławczej procedurze sądowej. Nie wszystkim to się jednak udaje. W tak wrażliwej materii prawo powinno być jasne i zawierać powszechne uprawnienia, a nie zależeć od decyzji sądowych. Dlatego należałoby oczekiwać od ustawodawcy – bez względu na to, kto aktualnie ma sejmową większość lub trzyma stery rządu – przygotowania stabilnego i sprawiedliwego prawa w tym zakresie, redukującego stwierdzoną niesprawiedliwość i niekonstytucyjność.

Część szerszego problemu

Wyrok Trybunału dotyka jedynie części problemu. Obok wspomnianej wykluczonej grupy opiekunów mamy środowiska pokrewne, również domagające się większego uznania i zabezpieczenia. Mam tu na myśli opiekunów na świadczeniach emerytalnych i rentach, którzy co prawda otrzymają, opiekując się bliskimi, elementarne zabezpieczenie z tytułu własnych emerytur i rent, ale już w związku z pełnioną opiekuńczą funkcją nie otrzymują wsparcia. Przedstawicielki tego środowiska wskazują, że choć odgrywają tą samą pożyteczną i trudną rolę jak matki pobierające świadczenie pielęgnacyjne, ich sytuacja finansowa bywa trudniejsza. Świadczenie pielęgnacyjne sytuuje się na poziomie płacy minimalnej, a emerytury czy renty nieraz nie przekraczają 1000 zł.

W sytuacji ubogich gospodarstw te kilkaset złotych może robić kolosalną różnicą z punktu widzenia respektowania godności ich mieszkańców. Dlatego przedstawiciele tej, dodajmy, niejednorodnej grupy opiekunów na emeryturach i rentach domagają się już od lat ustawowego wyrównania różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturami lub rentami, które otrzymują. Niestety bez powodzenia. Bywa, że świadczenia są przyznawane, ale i w tym wypadku brakuje jasnych podstaw prawnych, które gwarantowałyby tego typu wsparcie.

Przykładów dyskusyjności istniejących przepisów jest zresztą znacznie więcej. Wystarczy wspomnieć opiekunów próbujących pracować lub opiekunów spoza kręgu najbliższej rodziny. Oni na świadczenia pieniężne w ogóle nie mają szans. Pokazuje to, że sfera świadczeń zabezpieczających opiekę nad bliskimi wymaga bardziej całościowych zmian, niż to wynika z przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki 1% podatku przekazanemu nam przez Darczyńców Klubu Jagiellońskiego. Dziękujemy! Dołącz do nich, wpisując nasz numer KRS przy rozliczeniu podatku: 0000128315.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.

Pożądane zmiany

Kluczowe jest rozszerzenie i nieco większe ujednolicenie zasad wsparcia dla opiekunów osób wymagających stałej opieki. Należałoby doprowadzić do sytuacji, w której osoby zaangażowane w opiekę (bez względu na wiek podopiecznego i czas powstania jego niepełnosprawności) i niemogące w związku z tym podejmować lub kontynuować pracy zarobkowej miałyby prawo do wsparcia finansowego i zabezpieczenia społecznego. Należy przyznać je także opiekunom pobierającym emerytury, renty lub inne świadczenia społeczne. Ewentualne różnicowanie wysokości świadczeń nie powinno być warunkowane wiekiem, w którym powstała zależność od opieki, ale co najwyżej wynikać ze skali potrzeb opiekuńczych lub wymiaru zaangażowania w opiekę, choć jest to na pewno to trudne do oszacowania.

W obliczu kurczenia się potencjału opiekuńczego rodziny należałoby także rozważyć rozszerzenie prawa do powyższego wsparcia także na osoby, które opiekują się innymi, ale nie są z nimi spokrewnione ani nie ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Niekiedy bardzo oddane opiece mogą być osoby spoza rodziny – sąsiedzi, przyjaciele, nieformalizowani partnerzy itd. Im też przydałoby się wsparcie i zabezpieczenie w tej trudnej i ważnej społecznej roli, którą pełnią i wyręczają nią instytucje publiczne.

Warto także byłoby dopuścić możliwość (początkowo w ograniczonym zakresie i wymiarze czasowym) dorabiania do świadczeń dla opiekunów je pobierających. Można byłoby określić zasady dorabiania w taki sposób, by nie kolidowało to z rolą opiekuńczą. Oprócz tego należy tworzyć instrumenty wsparcia dla tych opiekunów, którzy opiekę długoterminową nad bliski próbują godzić z pracą zawodową, np. rozwijając bardziej elastyczne ramy wykonywania pracy, nadając uprawnienia do pracy zdalnej (telepracy), poszerzając uprawnienia urlopowe oraz rozwijając usługi dzienne i czasowe, odciążające opiekuna na czas, gdy wykonuje obowiązki zawodowe. Większa możliwość integracji chociażby części opiekunów z rynkiem pracy to także korzyści dla gospodarki i zasilanych z podatków i składek od pracujących osób finansów publicznych.

Przy zreformowaniu systemu zabezpieczenia finansowego opiekuna nie należy zapominać o wsparciu pozafinansowym. Nawet, jeśli ktoś będzie otrzymywał godziwe świadczenia pieniężne w okresie sprawowania opieki długoterminowej, na tym wsparcie publiczne nie powinno się kończyć. Powinno ono zawierać także pomoc o charakterze wytchnieniowym (zastępczym, na czas, kiedy opiekun nie może pełnić swojej roli w związku z potrzebą odpoczynku lub leczenia), doradczo-szkoleniowym i psychoterapeutycznym.

Co i jak należałoby zmienić, bardziej szczegółowo rekomendujemy w napisanym wraz z prof. Pawłem Kubickim i poświęconym opiekunom nieformalnym rozdziale raportu Opieka długoterminowa. Dzisiaj i jutro pod kierunkiem prof. Błędowskiego, na zlecenie „Koalicji na Pomoc Niesamodzielnym”. Już sam przegląd struktury raportu pokazuje, że problematyka opiekunów rodzinnych i nieformalnych to część większego obszaru problemowego, jakim jest opieka długoterminowa.

Złożoność problemu nie może jednak tłumaczyć opieszałości i twierdzenia, że potrzeby dotyczące zmian kompleksowych nie mogą być zbyt pospieszne, na razie powoli przygotowujmy się do podjęcia działań. Pamiętajmy, że mówimy o ludziach, którzy latami czekają na sprawiedliwe traktowanie, a ich sytuacja życiowa i socjalna jest dramatyczna.

Działanie sfinansowane ze środków Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o zachowanie informacji o finansowaniu artykułu oraz podanie linku do naszej strony.