Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Paweł Musiałek  7 stycznia 2020

„Drobne zmiany” mogą poprawić „dobrą zmianę”. 8 konkretów dla drugiego rządu Morawieckiego

Paweł Musiałek  7 stycznia 2020
przeczytanie zajmie 16 min
„Drobne zmiany” mogą poprawić „dobrą zmianę”. 8 konkretów dla drugiego rządu Morawieckiego Kancelaria Premiera/flickr.com

Mateusz Morawiecki jest bogatszy o dwuletnie doświadczenie jako premier i dwuletnie jako wiceszef rządu oraz szef kluczowych resortów gospodarczych. To z pewnością pozwoliło mu klarowniej zobaczyć liczne ograniczenia, jakie każdy polityk sprawujący władzę wykonawczą musi brać pod uwagę, planując dalsze działania. Możliwości rządu w reformowaniu państwa ograniczane są przez szereg okoliczności, które opinia publiczna bardzo rzadko bierze pod uwagę. Ta obserwacja nie jest cechą wyróżniającą obóz Zjednoczonej Prawicy, ale równie dobrze pasuje do wszystkich poprzednich rządów III RP. Powodem silniejszej krytyki rządu PiS-u nie jest wyjątkowa nieudolność, ale większy kontrast między efektami a buńczucznymi zapowiedziami realizacji „wielkich projektów”, których w ostatnich latach nie brakowało. Pomni obserwacji Pareto, że za 80% efektów odpowiada 20% działań, należy wyszczególnić te, które nie wymagają „rozgrzebania fundamentów” polityk publicznych, a będą realnym game changerem w poszczególnych obszarach państwa.

Po wyborach, pierwszych posiedzeniach nowego parlamentu wyłaniających obsady prezydiów i komisji, grudniowych nominacjach wiceministrów i po przerwie świątecznej tak naprawdę dopiero teraz zaczyna się czas sprawowania władzy przez drugi rząd Mateusza Morawieckiego. Już 19 listopada premier przedstawił swoje expose. Nie było w nim zapowiedzi zbyt wielu nowych działań, a raczej podkreślenie kontynuacji kursu rządu. Cel pozostaje niezmienny. Jest nim budowa polskiego modelu państwa dobrobytu.

Podkreślenie działań już realizowanych dla wielu obserwatorów mogło wydawać się rozczarowujące z powodu ograniczenia ambicji, ale takie rozłożenie akcentów nie powinno dziwić. Rząd Zjednoczonej Prawicy rozpoczął bowiem w ostatnich latach wiele reform, których nie dokończył. Często wynikało to z opóźnień prac poszczególnych ministerstw, lecz także, a być może przede wszystkim, ze skali podjętych działań. Siłą rzeczy powodowało to, że niemożliwa była realizacja zakładanych celów w krótszym okresie.

Morawiecki poznał bariery rządzenia

Powściągliwe sformułowanie celów wynikało nie tylko z kursu na kontynuację. Mateusz Morawiecki jest bogatszy o dwuletnie doświadczenie jako premier i dwuletnie jako wiceszef rządu oraz szef kluczowych resortów gospodarczych. To z pewnością pozwoliło mu klarowniej zobaczyć liczne ograniczenia, jakie każdy polityk sprawujący władzę wykonawczą musi wziąć pod uwagę, planując dalsze działania.

Ograniczone możliwości rządu wynikają z bardzo wielu okoliczności, które opinia publiczna niezwykle rzadko bierze pod uwagę. Zacząć trzeba od „matki wszystkich problemów”, którą jest rozczarowująca sprawność organizacyjna polskiego państwa. Niska jakość polskiej administracji połączona z wadliwymi mechanizmami koordynacyjnymi powoduje, że bardzo trudno przeprowadza się jakąkolwiek systemową reformę w Polsce, zwłaszcza taką, która wymaga ponadresortowej współpracy.

Po drugie, pozycja ustrojowa polskiego premiera nie jest najmocniejsza. Jego narzędzia do tworzenia strategii państwa i egzekwowania zadań od ministrów są ograniczone. Na to wpływa dodatkowo brak pełnej swobody w doborze kadr i formułowaniu programu. Kwestie te są konsekwencją politycznych ustaleń zarówno w ramach partyjnych frakcji, jak i nieformalnej koalicji, jaką jest Zjednoczona Prawica. Premier i jego zaplecze to istotny, ale nie jedyny aktor, który wpływa na skład Rady Ministrów i priorytety w expose.

Kolejne wyzwanie to faktyczna „zewnątrzsterowność” pracy rządu. Ilość zdarzeń i czynników zewnętrznych wpływających na prace rządu jest ogromna, co znacząco utrudnia pełną realizację projektowanych zadań. Podejrzewam, że większość ministrów zgodzi się z tezą, że ilość czasu i energii przeznaczonych na zarządzanie kryzysowe jest znacznie większa niż ta wykorzystywana na zarządzanie strategiczne.

W porównaniu do CEO w korporacji premier każdego rządu musi się liczyć w dużo większym stopniu z opinią publiczną, która niejednokrotnie jest labilna i działa pod wpływem impulsów. Naiwnością jest stwierdzenie, że dobre wytłumaczenie opinii publicznej zasadności reform pozwoli uzyskać akceptację społeczną ambitniejszych działań, nawet wówczas, gdy ich „dotkliwość” jest jedynie symboliczna lub dotyczy ograniczonej grupy społecznej.

Wreszcie, niedoceniany pozostaje wpływ zorganizowanych grup interesów, które mają antyrozwojowy charakter. Wiele „protez” nakładanych na dysfunkcjonalne systemy wynika właśnie z różnego rodzaju lobbies, które odgrywają rolę veto playera. Ze względu na zagrożenie dla ich żywotnych interesów mają one wysoką determinację blokowania reform. Ich skuteczność wynika niejednokrotnie z przewagi informacyjnej i merytorycznej, wpływu na media, zjawisk parakorupcyjnych, a przede wszystkim niepełnej wiedzy opinii publicznej co do mapy interesariuszy aktywnych w próbach blokowania reformy określonego wycinka rzeczywistości.

Należy pamiętać, że kompleksowe reformy wymagają rozłożenia systemu na czynniki pierwsze i ponownego ułożenia budowli od nowa. To powoduje, że ryzyko porażki jest bardzo duże, ponieważ niejednokrotnie nieoptymalne ułożenie jednego „klocka” w systemie istotnie wstrzymuje całą budowę. Ponadto bardzo często pozytywny efekt takich działań jest oddalony w czasie i najczęściej przekracza horyzont jednej kadencji. W efekcie politycy nie otrzymują premii za ponadprzeciętne reformatorskie ambicje. Wręcz przeciwnie, najczęściej rodzą one jedynie koszty polityczne.

W poszukiwaniu game changerów

Powyższe czynniki dają wystarczająco dużo powodów do ograniczenia naszych oczekiwań co do zmian systemowych. Nie oznacza to jednak, że takich celów nie powinniśmy formułować. Równolegle do ich postulowania konieczne jest jednak wskazywanie celów bardziej przyziemnych, które rząd powinien zrealizować.

Poniżej proponuję działania, które nie wymagają „wywracania stolika”, a mimo to mogą przynieść dużą wartość dodaną. Pomni obserwacji Pareto, że za 80% efektów odpowiada 20% działań, warto wyszczególnić te działania, które nie wymagają rozgrzebania fundamentów, a będą realnym game changerem poszczególnych obszarów państwa. Koncentracja na tego typu węzłowych kwestiach wynika z realistycznej, mam nadzieję, oceny potencjału reformatorskiego, jakim dysponuje rząd.

Trudno nie zgodzić się z Andrzejem Zybertowiczem, który, oceniając ostatnie cztery lata, wskazał, że te reformy, w których potrzebny był względnie niski poziom złożoności organizacyjnej (jak program Rodzina 500 Plus), wypadały nieźle. Tam zaś, gdzie zmiana wymagała reform systemowych, daleko było do sukcesu, ponieważ rząd miał zbyt niskie zdolności do koordynacji złożonych przekształceń strukturalnych.

Ta obserwacja nie jest, jak chciałaby zapewne opozycja, cechą wyróżniającą obóz Zjednoczonej Prawicy, ale dobrze pasuje również do wszystkich poprzednich rządów. Powodem silniejszej krytyki rządu PiS-u nie jest wyjątkowa nieudolność, ale silniejszy kontrast między efektami a buńczucznymi zapowiedziami realizacji „wielkich projektów”, których w ostatnich latach nie brakowało.

Biorąc pod uwagę wcześniej przytoczone argumenty, poniższe propozycje mają dwoisty charakter. W każdym z punktów proponuję zarówno realistyczne minimum, jak i reformatorskie optimum. Pierwsze z propozycji wydają się możliwe do przeprowadzenia w sytuacji jasnego określenia woli politycznej obozu rządzącego i istotnie wpłyną na poprawę sytuacji w obszarze, którego dotyczą. Kolejne zawierają postulaty docelowe, które rząd mógłby zrealizować w wyniku postawienia na nich naprawdę wysokiego priorytetu oznaczającego gotowość do przełamywania wyżej opisanych ograniczeń. Zdecydowana większość z nich nie jest oryginalna i należy do kategorii ogólnie słusznych i oczywistych, niemniej siła veto-playerów i wewnętrznych ograniczeń zdaje się na tyle duża, że trudno żywić nadzieję, że akurat Mateusz Morawiecki przełamie to, co nikomu wcześniej się nie udało. Strukturę podsumować można myślą: formułujmy cele ambitne, oczekujmy działań realnych.

  1. Energetyka

Polityka energetyczna była jedną z niewielu polityk, w której, w ramach expose, doszło do istotnego przewartościowania i innego rozłożenia akcentów. Jeszcze dwa lata temu w czasie expose premier Morawiecki podkreślał, że „węgiel jest podstawą naszej energetyki, nie możemy i nie chcemy z niego rezygnować”. W listopadowym przemówieniu inaugurującym nową kadencję słowo „węgiel” nie padło ani razu. Pojawiły się za to propozycje inwestycji w fotowoltaikę i energetykę prosumencką oraz pomysł powołania pełnomocnika rządu ds. odnawialnych źródeł energii. Należy ten pomysł odczytywać jako klarowny sygnał zmiany kursu – „transformatorzy” zyskują przewagę nad „opornikami”.

Postulat realistyczny: Najistotniejszą blokadą w rozwoju OZE jest ustawa antywiatrakowa, która wprowadziła m.in. zasadę 10H, czyli możliwość budowy wiatraków w odległości nie mniejszej niż 10-krotność ich wysokości od zabudowań mieszkalnych. Ustawa wprowadzona w 2016 r. ze względu na swoją restrykcyjność istotnie zahamowała rozwój energetyki wiatrowej, która jest obecnie najtańszą formą produkcji zielonej energii. Ustawa była powszechnie krytykowana w ostatnich latach, ale bez skutków.

Groźba nierealizowania celów UE na rok 2020 (15% udział OZE w miksie energetycznym), a także ogromny nacisk w UE na zeroemisyjność w 2050 r. powodują, że złagodzenie regulacji staje się koniecznością, o ile rząd będzie oczywiście chciał zachować wiarygodność w modernizacji energetyki. W związku z tym należy oczekiwać, że do listy rozwijanych zeroemisyjnych rozwiązań – takich jak elektrownia atomowa, energetyka wiatrowa na morzu czy rozwój fotowoltaiki – dołączy energetyka wiatrowa na lądzie.

Postulat systemowy: Docelowym wyzwaniem polityki energetycznej jest opracowanie i przyjęcie polskiej wersji transformacji energetycznej, która znajdzie balans między kosztami a wymogami polityki energetyczno-klimatycznej UE. Strategia ta powinna zawierać kilka założeń, które pozwolą na modernizację polskiej energetyki. Po pierwsze, spółki energetycznie nie powinny być spółkami służącymi do finansowania górnictwa, ale powinny przeznaczać środki inwestycyjne na własną modernizację. Po drugie, potrzebne jest otwarcie polskiej energetyki na prywatnych inwestorów, ponieważ obecnie sektor jest de facto państwowym oligopolem, co nie służy odbiorcom i ogranicza środki na inwestycje. Po trzecie, polityka energetyczna nie powinna być funkcją polityki socjalnej, a więc powinno się znieść wszelkiego rodzaju subsydia, w tym również „mrożenie” cen energii.

  1. Górnictwo

Górnictwo to tradycyjnie jedna z najtrudniejszych do modernizacji branż polskiej gospodarki. Pomimo wielu prób reform sektor ten jest wciąż ogromnie nieefektywny. Raport Najwyższej Izby Kontroli z 2015 r. pokazał, że wartość płatności publicznoprawnych podmiotów sektora górnictwa w latach 2007-2014 niemal pokrywa się z kosztami wsparcia publicznego dla górników. W ostatnich latach PiS zamknął kilka kopalń pod wpływem prawa UE, które uniemożliwia dotowanie tych zakładów. Nieprzypadkowo zrobił to po cichu. Wymowne dla ostrożności Zjednoczonej Prawicy w reformowaniu górnictwa jest nazywanie tego procesu „wygaszeniem”, a nie zamknięciem kopalń. Te połowiczne działania mogą okazać się brzemienne w skutkach. W najbliższym czasie znów może czekać nas kryzys, ponieważ kończy się trzyletnia hossa na rynku, która pozwoliła złapać spółkom górniczym trochę powietrza. Spadek cen węgla na świecie sprawia, że rząd Morawieckiego czekać może zarządzanie kryzysowe.

Postulat realistyczny: Nacisk UE powinien być dobrym pretekstem do zamknięcia trwale nierentownych kopalń, które generują ogromne koszty. W ten sposób spółki górnicze mogłyby przeznaczać środki na inwestycje pozwalające zagospodarować złoża, które opłaca się wydobywać, i technologie, które pozwolą zwiększyć efektywność wydobycia. Zamknięcie nierentownych kopalń obniży koszty produkcji energii, ponieważ dziś polskie firmy energetyczne dotują górnictwo, kupując polski węgiel często powyżej ceny tego węgla, który mogą nabyć na międzynarodowym rynku. Zamknięcie nierentownych kopalń spowoduje zapewne obniżenie produkcji węgla na terenie Polski. Poprawi to wizerunek naszego kraju w UE, który dziś jest fatalny ze względu nie tylko na wysoki udział węgla w miksie energetycznym, ale przede wszystkim niechęć do zmiany tego stanu rzeczy.

Istnieją także liczne dodatkowe korzyści, które mogłyby wyniknąć z takiej zmiany: ograniczenie dotacji ze środków publicznych na górnictwo, polepszenie sytuacji firm energetycznych będących współwłaścicielami kopalń, zwiększenie innowacyjności w górnictwie, a wreszcie „uwolnienie” dużej liczby pracowników, którzy są dziś potrzebni w innych działach gospodarki.

Warto podkreślić, że rząd PiS-u przeznaczył do zamknięcia część zakładów, ale na liście niedochodowych kopalń jest ich znacznie więcej. Ile? Tego nikt nie wie, ponieważ odpowiedź na to pytanie wymaga dokonania rzetelnej analizy każdej kopalni pod kątem potencjału poprawy efektywności oraz oceny zasobów, których wydobycie jest ekonomicznie opłacalne.

Należy pamiętać, że część nierentownych dziś kopalń jest obecnie nierentowna z powodu złego zarządzania, przerostu zatrudnienia, wysokich stałych kosztów oraz braku inwestycji, więc mądrze przygotowana i solidna restrukturyzacja mogłaby je uratować.

Postulat systemowy : Należałoby dokonać kompleksowej restrukturyzacji górnictwa polegającej na urynkowieniu sektora, cięciu kosztów, redukcji zatrudnienia, wprowadzeniu strategii firm górniczych zapewniających ich rentowność, powiązaniu wynagrodzeń z wynikami finansowymi firm czy wreszcie urealnieniu nadzoru ministerstwa zasobów narodowych nad górnictwem, aby ogon nie machał psem – a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia dotychczas. Postulaty te są powtarzane od 30 lat, ale ze względu na silny wpływ górniczych związków zawodowych, które mają duże znaczenie polityczne ze względu na ich potencjał protestu, żaden rząd nie podjął się frontalnego starcia ze związkowcami.

  1. Rynek pracy

Ostatnie cztery lata to bezprecedensowy wzrost gospodarczy, który spowodował zwiększony popyt na rynku pracy. Na drugi z wymienionych wchodzi coraz mniej młodych Polaków, a to powoduje, że brak nam dziś, według GUS, już ponad 150 tys. pracowników. Liczba ta będzie się prawdopodobnie zwiększać ze względu na strukturę demograficzną polskiego społeczeństwa. Z pewnością jest to bodziec do szybszej automatyzacji, szczególnie w przemyśle, gdzie liczba robotów jest wciąż relatywnie niewielka. Nie ma co się jednak oszukiwać, że będą one w stanie w pełni odpowiedzieć na zapotrzebowanie rynku.

Za priorytetowe działanie należy uznać aktywizację tych zasobów, które pozostają w naszej dyspozycji. Obecnie największą grupą osób, które można włączyć do pracy zawodowej, są niepełnosprawni. Wskaźnik zatrudnienia tej grupy jest jednym z najniższych w UE i wynosi ledwie 23% przy średniej UE na poziomie 48%. Liczba niepracujących niepełnosprawnych w Polsce to ponad milion osób w wieku produkcyjnym. Podstawowym zadaniem powinno być zatem stworzenie dogodnych warunków pracy przede wszystkim tam, gdzie z jednej strony mamy zauważalne zapotrzebowanie, a z drugiej – narzędzie skutecznej egzekucji takiej polityki.

Postulat realistyczny: W tym celu rząd powinien w programie „Dostępność plus” nadać priorytet tym inwestycjom, które zwiększają możliwość pracy niepełnosprawnych w sektorze publicznym. Jak wykazały badania Najwyższej Izby Kontroli, wiele budynków publicznych jest częściowo lub zupełnie niedostosowanych do potrzeb niepełnosprawnych, co często stanowi istotną barierę przed zatrudnieniem.

Postulat systemowy: Pożądanym działaniem byłoby usunięcie pozostałych barier utrudniających zatrudnienie niepełnosprawnych, a więc na przykład wypracowanie mechanizmów współdziałania pracodawców ze sfery administracji publicznej z organizacjami reprezentującymi osoby niepełnosprawne na rzecz wspierania aktywności zawodowej tych osób. Należy zasygnalizować także inne potrzebne działania w zakresie rynku pracy.

To między innymi przyjęcie strategii migracyjnej, która powinna być skoncentrowana na zwiększeniu migracji zarobkowej do Polski oraz zmianę charakteru migracji, głównie ukraińskiej, z modelu migracji cyrkulacyjnej (kilka miesięcy pracy w Polsce i powrót na kilka miesięcy na Ukrainę, gdzie zachowane są centrum aktywności i rodzina) na pobyt długoterminowy, który gospodarczo jest bardziej opłacalny (praca ciągła, sprowadzenie do Polski małżonka-dodatkowego pracownika, zwiększenie konsumpcji w Polsce).

Oczywiście te zagadnienia nie wyczerpują wszystkich problemów polskiego rynku pracy, do których trzeba zaliczyć uelastycznienie Kodeksu pracy czy wprowadzenie rozwiązań ułatwiających pogodzenie pracy kobiet z rodzicielstwem.

  1. Transport publiczny

Jedną z zapowiedzi tzw. piątki Kaczyńskiego była odbudowa transportu publicznego w gminach, w których nie jest on zapewniony. Był to bez wątpienia najtrafniejszy postulat spośród pięciu przedstawionych u progu wyborczego „dwuskoku” 2019 r., ponieważ zapowiadał systemowe działania w ważnym i zaniedbanym obszarze. Problem polega na tym, że niestety dziś nie jesteśmy bliżej realizacji zapowiadanego celu. Jednym z głównych problemów jest to, że organizacja transportu publicznego jest bardzo skomplikowanym zadaniem.

Postulat realistyczny: Zacząć należy od stworzenia w administracji rządowej jednostki odpowiedzialnej za transport zbiorowy, który nie ma dziś swojego „właściciela”. Ze względu na horyzontalny charakter problemu być może należy stworzyć nowy departament umiejscowiony w Kancelarii Premiera, a nie Ministerstwie Infrastruktury, które dotychczas przygotowywało (z mizernym skutkiem) Ustawę o publicznym transporcie zbiorowym. Punktem wyjścia powinno być zatrudnienie ekspertów oraz zmapowanie potrzeb, kosztów i innych niezbędnych informacji w celu zdefiniowania standardów usługi transportowej, jakie powinny zapewniać samorządy, oraz sposobu egzekwowania określonej jakości usługi. Dziś rząd nawet nie dysponuje tak elementarną wiedzą jak informacja, ile gmin, i w jakim standardzie, realizuje usługę transportu publicznego.

Postulat systemowy: Dopiero po stworzeniu podstawowych narzędzi będzie możliwe zaprojektowanie odpowiedniej polityki. Ta powinna w pierwszej kolejności zakładać wyegzekwowanie od samorządów stworzenia mapy potrzeb transportowych w oparciu o jednolitą metodologię. Następnie zaś stworzenie na tej podstawie linii komunikacyjnych oraz rozpisanie przetargu umożliwiającego wyegzekwowanie od firmy przewozowej określonej jakości usługi, także w zakresie powszechnej informacji o rozkładzie jazdy. Nieodzownym działaniem jest dobra synchronizacja między transportem drogowym i kolejowym. Pozwoli to uniknąć niepotrzebnego dublowania usługi. Konieczne jest stworzenie, także na szczeblu centralnym, metod kontroli samorządów w zakresie oceny tego, czy faktycznie usługa transportowa jest realizowana. To powinno być obwarowane groźbą wstrzymania dofinansowania centralnego, ponieważ samorządy często nie realizują ustawowego obowiązku, co potwierdził raport NIK-u. Oczywiście niezbędnym elementem polityki wsparcia transportu publicznego jest zapewnienie finansowania tych działań w odpowiedniej skali.

  1. Centrum rządu

Jedną z ważniejszych, choć niedostrzeżoną w debacie publicznej, reform administracyjnych rządu Morawieckiego było powołanie Centrum Analiz Strategicznych. Podporządkowana premierowi jednostka w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów służy do opiniowania projektów zgłaszanych do wykazu prac legislacyjnych rządu i prac programowych Rady Ministrów. Powołanie CAS należy ocenić bardzo pozytywnie, ponieważ stanowi niezbędny instrument urealniający zwierzchnictwo premiera nad całością prowadzonych polityk publicznych. Niemniej KPRM wymaga dalszych wzmocnień, aby stał się realnym „mózgiem państwa”, o czym pisaliśmy na początku rządów Prawa i Sprawiedliwości w jednym z pierwszych raportów Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.

Postulat realistyczny: Przede wszystkim konieczne jest wzmocnienie ustrojowe szefa CAS do poziomu ministra, co zresztą przewiduje program Prawa i Sprawiedliwości z ostatnich wyborów. Jest to wskazane, aby wzmocnić polityczną pozycję i realne znaczenie CAS w procesie decyzyjnym. Ponadto do rozważenia jest postulat przeniesienia do KPRM z różnych resortów kluczowych departamentów horyzontalnych, odpowiedzialnych za tworzenie strategii rozwojowych, w tym tworzenie głównej strategii rozwoju kraju. Warto dodać, że słuszną decyzją było przeniesienie departamentu europejskiego do KPRM, ponieważ polityka ta jest wybitnie horyzontalna i powinna być koordynowana z poziomu Kancelarii Premiera.

Postulat systemowy: Z pewnością wskazane działania są jedynie pierwszym krokiem. Kolejnymi – stworzenie pionu budżetowego, który rozdzielałby pieniądze na wybrane cele polityczne w miejsce ministra finansów, który powinien jedynie zarządzać wydatkami sztywnymi i „niepolitycznymi”, takimi jak obsługa długu publicznego. Konieczne jest stworzenie systemu nadzorczego dla premiera wobec poszczególnych resortów, aby wyeliminować niespójności i zwiększyć skuteczność w realizacji poszczególnych strategii ponadsektorowych. Niezbędne jest też wyposażenie CAS w solidne zaplecze naukowo-analityczne, które stanowiłoby realne wsparcie merytoryczne przy opracowaniu strategii. Zalążkiem takiego zaplecza jest dziś Polski Instytut Ekonomiczny, jednak jego rola w ścisłej współpracy z CAS powinna zostać wyraźnie doprecyzowana.

  1. Zdrowie

Służba zdrowia to bodaj najgorzej funkcjonująca usługa publiczna, choć należy podkreślić, że problemem jest sam dostęp do leczenia, szczególnie specjalistycznego, a także zróżnicowana jakość usług. Nie może to dziwić. Powszechnie znany jest fakt, że wydatki na służbę zdrowia w Polsce znajdują się dużo poniżej średniej unijnej. Problem jednak nie polega jedynie na ograniczonych środkach, ale także na nieefektywności ich wykorzystania. W Polsce brakuje systemu monitorowania skuteczności leczenia i bezpieczeństwa pacjentów, który byłby powiązany z narzędziami motywującymi do poprawy jakości opieki medycznej.

Według raportu OECD Tackling Wasteful Sppending on Health niemalże 20% wydatków na ochronę zdrowia w krajach OECD służyło sfinansowaniu procedur (których wpływ na poprawę zdrowia pacjentów był minimalny), a ponad 10% wydatków na opiekę szpitalną służyło naprawie wcześniej popełnionych błędów lekarskich.

Postulat realistyczny: Monitorowanie i publiczne udostępnienie danych na temat efektów leczenia poszczególnych podmiotów finansowanych z NFZ-u jest ważnym krokiem w stronę zwiększenia efektywności systemu, dlatego cieszy uruchomienie portalu zdrowedane.nfz.gov.pl.  Ważne, by na podstawie monitorowanych wskaźników skuteczności leczenia podejmowane były decyzje dotyczące finansowania. Nie wystarczy zidentyfikować te miejsce, gdzie jakość szwankuje –  potrzebne są mechanizmy motywujące poprawę jakości. Ograniczenie marnotrawstwa jest oczywiście postulatem ogólnie słusznym w każdym obszarze polityki państwa i usług publicznych, ale powinno być priorytetem tam, gdzie zasoby są szczególnie deficytowe, czyli w systemie opieki zdrowotnej.

Postulat systemowy: System ochrony zdrowia trudno reformować „po kawałku” ze względu na bardzo silne powiązania jego poszczególnych elementów. Z tego względu system wymaga ułożenia na nowo (o jego ograniczeniach mowa była we wstępie). Jakie elementy są najbardziej newralgiczne? Po pierwsze, konieczna jest reforma Podstawowej Opieki Zdrowotnej, która nada jej charakter fundamentu całego systemu. Dziś lekarze rodzinni są de facto „przekaźnikiem” zwolnień lekarskich i skierowań do specjalistów, a powinni – lekarzami realizującymi większość potrzeb zdrowotnych pacjentów. W ten sposób odciążone zostałyby zarówno drogie szpitale, jak i „zakolejkowane” poradnie specjalistyczne. Inaczej trudno będzie poradzić sobie z osławioną „odwróconą piramidą świadczeń”, czyli sytuacją, w której w polskim systemie nieproporcjonalnie dużo wydawanych jest środków na relatywnie drogą opiekę szpitalną, w stosunku do mniej kosztownej  specjalistycznej opieki ambulatoryjnej. Dość powiedzieć, że liczba łóżek szpitalnych na 100 tys. mieszkańców jest jedną z najwyższych w UE, a kolejki do specjalistów należą z kolei do najdłuższych w Europie.

  1. Deglomeracja

Od dawna w Klubie Jagiellońskim nawołujemy do rozsądnej deglomeracji, rozumianej jako kompleksowa polityka wyrównywania szans rozwojowych dużych, średnich i małych miast, czyli urealnienia polityki zrównoważonego rozwoju. Kryzys demograficzny, który do nas pospiesznie zmierza, stanowi duże zagrożenie degradacji miast niebędących dzisiaj biegunami wzrostu i już dziś wypłukiwanymi z funkcji społeczno-gospodarczych. Postulaty deglomeracyjne pojawiły się w ostatnich miesiącach w programach partii tworzących Zjednoczoną Prawicę, więc powinniśmy w najbliższym czasie oczekiwać konkretnych działań w tym zakresie.

Postulat realistyczny: To, co można zrobić w pierwszej kolejności, to deglomeracja urzędów w ramach poszczególnych województw. W debacie publicznym o deglomeracji mówi się jedynie w kontekście „dewarszawizacji” urzędów centralnych, natomiast równoległym problemem jest koncentracja wszystkich lokalnych instytucji w miastach wojewódzkich. Przeniesienie urzędów wojewódzkich do miast średnich, zidentyfikowanych jako tracące funkcje społeczno-gospodarcze, może być nie tylko łatwiejsze, ale ratujące deglomerację przed pułapką prostej zemsty na stolicy.

Postulat systemowy: Deglomeracja nie może sprowadzać się do przenoszenia urzędów, ale musi być osadzona w kompleksowej, wielonarzędziowej polityce pobudzania rozwoju tych miast, w których tkwi niewykorzystany potencjał. Taka polityka powinna zacząć się od przygotowania rzetelnie opracowanej hierarchizacji ośrodków do celów polityki przestrzennej, o czym pisał w raporcie CAKJ dr Łukasz Zaborowski.

Przed decyzją dotyczącą tego, jaki standard, np. infrastruktury i usług publicznych, powinniśmy zapewnić w poszczególnych miastach, konieczne jest stworzenie kilkuszczeblowej hierarchii ośrodków miejskich (metropolitalnych, regionalnych, subregionalnych itd.), a następnie przyporządkowanie wszystkich miast do poszczególnych kategorii.

Kolejnym krokiem jest podjęcie decyzji, jakie funkcje i standard infrastruktury przypisać poszczególnym szczeblom (np. lotnisko tylko w ośrodkach metropolitalnych, uniwersytet na poziomie regionalnym, basen na poziomie subregionalnym) w zależności od analizy realnych możliwości. Dopiero wówczas należy porównać stan docelowy ze stanem obecnym i na tej podstawie określić, jakie miasta należy priorytetowo „dociążyć” funkcjami. Stworzenie hierarchii osadniczej w oparciu o potencjał miast, czyli zarówno ich wielkości własnej (potencjału realizacji określonych funkcji), jak i wielkości przyległego zaplecza (zdolności pełnienia funkcji usługowych), jest pierwszym krokiem sformułowania kompleksowej polityki zrównoważonego rozwoju. Bez tego decyzja o tym, które miasto będzie mieć szpital albo przystanek kolejowy, okaże się albo przypadkowa, albo podyktowana innymi, zapewne mniej zobiektywizowanymi, czynnikami.

  1. Administracja

Dużym wyzwaniem, z jakim przyjdzie się zmierzyć premierowi Morawieckiemu, jest spadająca konkurencyjność pracy w administracji publicznej na skutek bardzo dobrej koniunktury gospodarczej w sektorze prywatnym. Spadająca liczba aplikacji do pracy w służbie cywilnej jest tego najlepszym dowodem. Drugim niepokojącym zjawiskiem jest coraz częściej identyfikowane przechodzenie doświadczonych urzędników z administracji do biznesu, który chętnie przyjmuje osoby z wiedzą, „jak chodzą papiery”.

Postulat realistyczny: Nie trzeba mieć doktoratu z politologii, aby zdawać sobie sprawę z tego, że kluczowymi ludźmi odpowiedzialnymi za reformy są ministrowie i wiceministrowie. Ta szczególna grupa to najważniejsze ogniwo, które realnie „robi” reformy, a mimo to jest fatalnie opłacana, co powoduje problem z pozyskaniem kompetentnych osób na te stanowiska. O ile na stanowisko ministra chętnych nie brakuje, ponieważ aspirują do niego zawodowi politycy, dla których kluczową korzyścią wynikającą z ministerialnej posady jest budowa rozpoznawalności i w efekcie politycznej pozycji, o tyle wiceministrowie są ludźmi nie na świeczniku, ale tymi do „czarnej” roboty.

Można powiedzieć, że wiceministrowie zmagają się ze wszystkimi problemami pracy polityka (minimum dwunastogodzinny dzień pracy) i urzędnika (niska pensja), ale nie mają korzyści ani jednego (polityk – rozpoznawalność, wpływ, pozycja polityczna), ani drugiego (urzędnik – stabilność i praca w „kodeksowym” wymiarze godzin).

Podwyższenie pensji ministrów i wiceministrów nie stanowi żadnego poważnego kosztu dla budżetu, bo przecież mowa o grupie zaledwie ok. 100 osób.

Postulat systemowy: Podwyżka wynagrodzeń dla urzędników i ich waloryzacja dla całej administracji publicznej staje się coraz bardziej paląca. Niestety brak poparcia społecznego oraz długa kolejka do podwyżek powoduje, że trudno będzie ten cel zrealizować. Należy przy tym podkreślić, że podwyżki nie powinny nastąpić w drodze automatycznego podniesienia pensji wszędzie, ponieważ nie w całej administracji występuje problem wynagrodzeń. Potrzebne jest stworzenie zobiektywizowanego systemu wskazującego, gdzie są najpilniejsze potrzeby i istnieje ryzyko niedoboru kadr gwarantujących odpowiednią jakość.

Podsumowanie

Co zrobić, aby chociaż część proponowanych rozwiązań weszło w życie w najbliższych latach? Poza życzeniem determinacji i szczęścia warto rządowi zadedykować tzw. modlitwę Marka Aureliusza: „Panie Boże, daj mi pokorę, abym pogodził się z tym, czego zmienić nie mogę, odwagę, abym zmienił to, co mogę zmienić, oraz mądrość, abym odróżnił jedno od drugiego”.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.