Europejska Inicjatywa Interwencyjna, czyli francuski pomysł na obronę Europy

Europejska Inicjatywa Interwencyjna jest jednym z elementów francuskiej wizji „Europy Obrony”. Ma przynieść większe wsparcie partnerów europejskich dla francuskich operacji reagowania kryzysowego w południowym sąsiedztwie UE. Inicjatywa nie jest jednak najbardziej problematycznym pomysłem Paryża. O wiele bardziej kontrowersyjne są francuskie plany przebudowy europejskiej architektury bezpieczeństwa w założeniu z rosnącym udziałem Rosji i zmniejszającą się rolą Stanów Zjednoczonych, które są niebezpieczne z punktu widzenia państw wschodniej flanki.

Początkowo głównym formatem dla tworzenia „Europy Obrony” była dla Paryża Unia Europejska. Od 2016 roku Francja była głównym promotorem inicjatyw rozwijania polityki bezpieczeństw i obrony UE w tym właśnie duchu. Francuska koncepcja zwiększonej współpracy unijnej miała na celu wypracowanie struktury powiązanych ze sobą instrumentów: współpracy wojskowej w ramach PESCO, planowania zdolności wojskowych i wsparcia finansowego dla projektów zbrojeniowych z Europejskiego Funduszu Obronnego. Poprzez gorset zobowiązań i sprawozdawczości miała to być samonapędzająca się struktura wspierająca europejskie (głównie francuskie) koncerny zbrojeniowe, wypracowująca zdolności wojskowe i prowadząca operacje reagowania kryzysowego w południowym sąsiedztwie UE. Koncepcja ta była skierowana do ekskluzywnego grona państw, które byłyby politycznie i wojskowo gotowe do zaangażowania się w taką współpracę. Oznaczałoby to utworzenie twardego jądra UE, które kształtowałoby myślenie o polityce bezpieczeństwa i obrony.

Francuskie pomysły zostały mocno zmienione w procesie wypracowywania instrumentów w UE. Niemcy opowiedziały się bowiem za szerokim, inkluzyjnym i integracyjnym podejściem do unijnej współpracy wojskowej i były niechętne wobec tworzenia formatów interwencyjnych w UE, które realizowałyby głównie cele Paryża. Z kolei Polska i inne państwa wschodniej flanki domagały się uwzględnienia własnych interesów politycznych, wojskowych i przemysłowych w ramach rozwijania unijnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Wynegocjowane zostało podejście kompromisowe, uwzględniające interesy większości państw członkowskich UE, jednak niesatysfakcjonujące dla Paryża. Formalnym punktem odniesienia unijnej polityki pozostaje obecnie reagowanie kryzysowe, jednak większość nowych instrumentów UE została ukształtowana w sposób dający możliwość wsparcia zdolności wojskowych i przemysłowych, również państw wschodniej flanki.

Francja uznała, że jej ambitne propozycje dotyczące ekskluzywności i operacyjnego wykorzystania PESCO zostały rozwodnione, UE koncentruje się na tworzeniu nowych instytucji i struktur, a nie na faktycznej budowie zdolności wojskowych i ich operacyjnym wykorzystaniu.

Niezadowolenie Paryża z wynegocjowanego w UE formatu stałej współpracy strukturalnej (PESCO) stało się więc bezpośrednim powodem utworzenia Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej, która to – mimo deklaracji o budowie europejskiej kultury strategicznej – jest de facto próbą stworzenia grupy państw gotowych i zdolnych do wsparcia Francji w działaniach wojskowych w Afryce i na Bliskim Wschodzie. Dodatkowym bodźcem do utworzenia Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej była wykazana przez Francję chęć stworzenia francusko-centrycznego formatu współpracy wojskowej w Europie. Paryż obserwował wysiłki Londynu i Berlina zmierzające w ostatnich latach do zacieśniania relacji wojskowych z sąsiadami na bazie struktur własnych sił zbrojnych – w postaci brytyjskich Połączonych Sił Ekspedycyjnych (JEF) czy niemieckiej Koncepcji Państw Ramowych (FNC) – i wydaje się, że chciał stworzyć podobny format współpracy, dopasowany do francuskich potrzeb.

Brak miejsca dla Polski w nowej inicjatywie

We wrześniu 2017 r. w przemówieniu na francuskiej Sorbonie prezydent Francji, Emmanuel Macron, ogłosił pomysł utworzenia Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej (EI2). Niecały rok po tych deklaracjach, przy okazji posiedzenia Rady UE ds. Zagranicznych w czerwcu 2018 r., osiem państw zaproszonych przez Francję – Hiszpania, Portugalia, Niemcy, Belgia, Holandia, Wielka Brytania, Dania i Estonia – podpisało list intencyjny w sprawie utworzenia Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej.

Zgodnie z zapisami listu intencyjnego EI2 jest formatem współpracy wojskowej poza strukturami UE czy NATO, „elastycznym i niewiążącym forum dla uczestniczących państw, które są w stanie i chcą zaangażować swoje siły i zdolności w razie potrzeby w celu ochrony europejskich interesów bezpieczeństwa niezależnie od ram instytucjonalnych”. Deklarowanym celem EI2 jest wypracowanie wspólnej kultury strategicznej, która zwiększy zdolności państw europejskich w prowadzeniu misji i operacji wojskowych. Inicjatywa miałaby wzmocnić kontakty pomiędzy uczestniczącymi państwami i ułatwić przyszłe zaangażowanie wojskowe poprzez wzmocnione współdziałanie w czterech głównych obszarach: (1) strategiczne prognozowanie i wymiana informacji wywiadowczych, (2) rozwój scenariuszy i planowanie wojskowe, (3) wsparcie operacji, (4) opracowanie wspólnych doktryn i lessons learned. Jednocześnie list intencyjny podkreśla, że rozwijanie EI2 nie zakłada tworzenia nowych sił szybkiego reagowania ani dodatkowych nakładów finansowych na inicjatywę. Całość ma być koordynowana przez niewielki stały sekretariat funkcjonujący w ramach francuskiego resortu obrony, współpracujący z istniejącą siecią narodowych oficerów łącznikowych państw uczestniczących. W ramach Inicjatywy odbywają się eksperckie seminaria dotyczące konkretnych tematów; dwa razy w roku spotykać się mają szefowie sztabów generalnych, a raz w roku dyrektorzy polityczni resortów obrony przygotowujący coroczne spotkania ministrów.

Poza państwami-sygnatariuszami listu w sierpniu 2018 r. swój udział w EI2 w trakcie wizyty Macrona w Helsinkach zadeklarowała Finlandia, a we wrześniu 2019 r. do Inicjatywy dołączyły Szwecja, Norwegia i Włochy. Polska nie została do tej pory nie została do niej zaproszona. Jest to wynikiem konstatacji Paryża, że Warszawa przekłada wzmacnianie NATO i udział w operacjach zagranicznych pod przewodnictwem USA nad współpracę europejską i byłaby hamulcowym całego procesu. Wpisuje się to też w obecną francuską politykę marginalizowania Warszawy.

Francuska wizja l’Europe de la défense

Utworzenie Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej jest jednym z elementów francuskiej wizji „Europy Obrony”. W swoim przemówieniu na Sorbonie z 2017 r. prezydent Macron zapowiedział, że Europa powinna w perspektywie dziesięciu lat stworzyć wspólne siły interwencyjne, wspólny budżet obronny oraz wspólną doktrynę wojskową. W 2018 r. francuski prezydent mówił o propozycjach dotyczących wzmocnienia art. 42 ust. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, czyli tzw. klauzuli wzajemnej obrony oraz o konieczności dyskusji o przeglądzie europejskiej architektury bezpieczeństwa. Pod koniec 2019 r. stwierdził z kolei „śmierć mózgową NATO” i potrzebę wyciągnięcia z tego konsekwencji dla europejskiej obronności.

Nadrzędnym celem Francji jest wypracowanie europejskiej, niezależnej od USA „strategicznej autonomii” pod francuskim przywództwem w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa oraz w przemyśle zbrojeniowym. Paryż chce, aby Europa uzyskała pełną podmiotowość w polityce międzynarodowej, na równi ze Stanami Zjednoczonymi, Chinami i Rosją.

Promuje w związku z tym narrację o nieuchronnym wycofywaniu się Stanów Zjednoczonych z politycznego i wojskowego zaangażowania w Europie i o skupieniu się USA na rywalizacji z Chinami. Opowiada się za pełnym przejęciem przez Europę odpowiedzialności za bezpieczeństwo na Starym Kontynencie. Ponieważ Francja uznaje islamski terroryzm w Afryce i na Bliskim Wschodzie za największe zagrożenie dla francuskiego i europejskiego bezpieczeństwa, Paryż dąży do tego, aby „Europa Obrony” oznaczała rozwijanie samodzielnych zdolności wojskowych do reagowania kryzysowego i do przeciwdziałania zagrożeniom w południowym sąsiedztwie. Francja chce też wzmocnienia największych zachodnioeuropejskich (tj. w dużej mierze francuskich) koncernów zbrojeniowych i ograniczenia dostępu państw trzecich (głównie USA) do europejskiego rynku zamówień obronnych. Francuska wizja europejskiej „strategicznej autonomii” uzupełniać ma dialog strategiczny, a w perspektywie nawet partnerstwo strategiczne Unii Europejskiej z Rosją.

Wydaje się, że Paryż jest skłonny przyznać Moskwie koncesje w postaci „strefy wpływów” w Europie Wschodniej w zamian za ułożenie europejsko-rosyjskich relacji i współpracę w zakresie zwalczania islamskiego terroryzmu. To spowodowałoby, że polityka obrony i odstraszania na wschodniej flance przestałaby mieć – z francuskiego punktu widzenia – rację bytu, a „Europa Obrony” ograniczałaby się w wymiarze wojskowym do reagowania kryzysowego w południowym sąsiedztwie UE.

 Przyszłość europejskiego bezpieczeństwa

Utworzenie Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej nie rozwiązało podstawowego problemu, jakim jest ostrożność partnerów europejskich wobec francuskich inicjatyw wspierających przede wszystkim cele Paryża w polityce bezpieczeństwa i obrony. Państwa zaproszone do udziału w EI2 (zwłaszcza Niemcy) okazały się niechętne tworzeniu ambitnych formatów współpracy wojskowej poza UE. Stąd Europejska Inicjatywa Interwencyjna mimo swojej nazwy oficjalnie nie ma służyć wojskowym „interwencjom”. Część z uczestniczących państw nie chciało jednak odrzucać francuskich propozycji pogłębionej współpracy i pozostawać poza grupą państw największych krajów UE potencjalnie zacieśniających współpracę wojskową. Z kolei Estonia, jedyne państwo wschodniej flanki biorące udział w EI2, chciała również utrzymać zainteresowanie Francji udziałem w batalionowej grupie bojowej NATO na swoim terytorium oraz przekonać Paryż do postulatów wzmacniania wschodniej flanki Sojuszu. Przyszłość Europejskiej Inicjatywy Interwencyjnej pozostaje kwestią otwartą. Paryż będzie zapewne dążył do praktycznych sukcesów EI2 i do prowadzenia operacji wojskowych pod tym szyldem lub do zwiększania zaangażowania uczestniczących państw we francuskich operacjach reagowania kryzysowego w Afryce czy na Bliskim Wschodzie.

Format EI2 sam w sobie nie jest jednak najbardziej problematyczną inicjatywą Paryża. O wiele bardziej kontrowersyjne są francuskie pomysły przebudowy europejskiej architektury bezpieczeństwa w założeniu z rosnącym udziałem Rosji i zmniejszającą się rolą Stanów Zjednoczonych. Sprzyjają im napięcia w relacjach transatlantyckich, brak konstruktywnego amerykańskiego przywództwa połączonego ze skrajnie negatywnym postrzeganiem prezydenta Trumpa w Europie Zachodniej oraz wewnętrzna inercja Niemiec, pełniących do niedawna pierwszoplanową i stabilizującą rolę w polityce europejskiej. Otworzyło to możliwości dla prezydenta Francji w zakresie walki o francuskie interesy i przywództwo w Europie, również w obszarze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, co dla państw wschodniej flanki niesie duże wyzwania mimo realnie małych szans na urzeczywistnienie ambicji Paryża.

Francuska wizja „Europy Obrony” nie jest bowiem popierana w przez większość państw UE, które nadal uznają NATO i relacje wojskowe ze Stanami Zjednoczonymi za podstawę europejskiego bezpieczeństwa. Jednocześnie rośnie świadomość konieczności wzmocnienia zdolności wojskowych po stronie europejskich sojuszników i ich zaangażowania w zapewnienie bezpieczeństwa Europie. Wiąże się to przede wszystkim z redefinicją amerykańskich priorytetów i warunków sojuszu wojskowego z Europą. USA nie są już w stanie w dużej mierze samodzielnie angażować się w stabilizację Bliskiego Wschodu oraz w jednoczesne powstrzymywanie agresywnej polityki Rosji i Chin. Administracja Obamy rozpoczęła wycofywanie się z wojskowego zaangażowania na Bliskim Wschodzie i Donald Trump tę politykę kontynuuje, co pokazała decyzja o odwrocie amerykańskich sił z północnej Syrii. Zabicie irańskiego generała Solejmaniego nie wpłynie na zmianę tej strategii. Waszyngton będzie też oczekiwał większego wsparcia wojskowego ze strony zachodnioeuropejskich sojuszników na wschodniej flance.

Europa będzie więc w coraz większym stopniu skonfrontowana z koniecznością przejmowania odpowiedzialności za swoje bezpieczeństwo. Będzie to wymagało większego zaangażowania Francji i Niemiec na wschodniej flance oraz państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec w południowym sąsiedztwie. Czeka nas dyskusja o europejskim grand bargain w polityce bezpieczeństwa i obrony, który może być realizowany w różnych formatach – UE, NATO czy też inicjatyw wielostronnych, w tym być może EI2. Warunkiem sine qua non musi być jednak otwarcie się Paryża na środkowoeuropejską ocenę wyzwań i zagrożeń, jak również uznanie, że NATO i utrzymanie relacji transatlantyckich są podstawą europejskiego bezpieczeństwa.