Czy Unia Europejska zadba o nasze konta? 38 tez o europejskiej unii bankowej

Dyskusja nad przystąpieniem do strefy euro musi pociągnąć za sobą debatę na temat centralnego systemu bankowego. Powstanie unii między bankami europejskimi jest w zasadzie konsekwencją przyjęcia wspólnej waluty. Jednak na rzecz takiego rozwiązania przemawia również przebieg kryzysu finansowego, kiedy wydatnie zwiększył się dług publiczny całej strefy, ponieważ banki były ratowane przez rządy krajowe za pomocą pieniędzy podatników. Budowa europejskiej unii bankowej ma na celu wprowadzenie centralnego nadzoru nad bankami krajowymi.

Prezentujemy streszczenie w 38 punktach najnowszej publikacji Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, którą jest raport „Kto powinien dbać o nasze konta? Polska wobec europejskiej unii bankowej” autorstwa Mateusza Mazura. Pełną wersję publikacji można pobrać tutaj.

1. Kryzys lat 2008–2012 nie byłby dla krajów Europy tak dotkliwy, gdyby nie ujawnione przezeń tzw. „błędne koło” druzgocących zależności między sektorami finansów publicznych a sektorami bankowymi. „Zbyt wielkie, by upaść” (too big to fail) banki, posiadające w swych portfelach za dużą liczbę niespłacalnych kredytów (non-performing loans, NPLs), ratowane były przez krajowe rządy z pieniędzy podatników, przez co dramatycznie powiększał się dług publiczny państw strefy euro. Jak udowodnił kryzys, pogarszanie się sytuacji finansów publicznych, zwiększające ryzyko niewypłacalności państw, będących przecież głównymi rozgrywającymi w każdej gospodarce, prowadziło do dalszego pogarszania się sytuacji finansowej banków, które potrzebowały dalszego wsparcia – błędne koło się zamykało.

2. Poszczególne państwa członkowskie nie tylko nie dawały sobie rady z łagodzeniem bankowego kryzysu, ale przede wszystkim nie zidentyfikowały na czas zagrożeń, które finalnie do niego doprowadziły. Trudno zresztą, żeby było inaczej, skoro zagrożenia te poukrywane były w różnych zakamarkach sieci, jakimi cały kontynent oplotły potężne grupy bankowe działające transgranicznie na obszarze całej Unii Europejskiej.

3. Europejska unia bankowa (European banking union, EUB) jest projektem, który w opinii jego twórców ma przeciwdziałać ryzyku, jakie stwarza funkcjonowanie odrębnych krajowych sektorów bankowych w obszarze wspólnej waluty. Koncepcję EUB po raz pierwszy przedstawiono na szczycie unijnym w czerwcu 2012 r.

4. Koncepcja EUB opiera się na diagnozie, że system nadzoru bankowego strefy euro nie zdał egzaminu w obliczu kryzysu. Decentralizacja nadzoru nad bankami w obszarze wspólnej polityki pieniężnej generowała szereg nieefektywności, a organy nadzoru w poszczególnych państwach członkowskich nie radziły sobie z identyfikowaniem zagrożeń występujących w obrębie ogromnych transgranicznych grup bankowych.

5. Powołanie EUB było naturalną konsekwencją istnienia wspólnej waluty – wspólną politykę pieniężną uzupełniać powinien wspólnotowy organ nadzoru, który będzie skuteczniej identyfikować zagrożenia powstałe w obrębie transgranicznych grup bankowych. Odpowiedzialność za kłopoty banków nie powinna bowiem pozostawać na poziomie krajowym – konieczne było stworzenie wspólnych mechanizmów finansowych.

6. Konstrukcja EUB jest efektem długotrwałych negocjacji dwóch grup państw. Jedną z nich była stworzona pod przewodnictwem Niemiec koalicja krajów o silnych sektorach bankowych, które w EUB widzą szansę na wzmocnienie regulacjami europejskich banków. Po przeciwnej stronie były kraje peryferyjne strefy euro, postrzegające EUB przede wszystkim jako solidarnościowe narzędzie wspierania banków zagrożonych upadłością.

7. Europejską Unię Bankową tworzyć miały trzy filary: (1) jednolity mechanizm nadzorczy, w ramach którego Europejski Bank Centralny (EBC) przejął część uprawnień nadzorczych nad bankami; (2) jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w ramach którego unijne organy przeprowadzają likwidację upadających banków oraz (3) jednolity system gwarantowania depozytów, w ramach którego powstać miał wspólny system gwarantowania pieniędzy deponentów.

8. W 2014 r. wdrożony został pierwszy filar, tzw. jednolity mechanizm nadzorczy (Single Supervisory Mechanism, SSM). W jego ramach Europejski Bank Centralny (EBC) bezpośrednio nadzoruje obecnie najistotniejsze systemowo europejskie instytucje kredytowe, które odpowiadają za ok. 80% aktywów całego sektora. Pozostałe banki są nadzorowane przez EBC za pośrednictwem krajowych organów nadzoru.

9. Pierwsze lata funkcjonowania SSM oceniane są pozytywnie. Ujednolicenie nadzoru bankowego nad obszarem wspólnej waluty wydaje się brakującym od początku elementem konstrukcyjnym strefy euro, a nadzór nad transgranicznymi grupami bankowymi daje nadzieje na odpowiednio wczesne identyfikowanie potencjalnych zagrożeń.

10. W 2014 r. przyjęto także tzw. dyrektywę BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive), wprowadzającą do porządku prawnego całej UE mechanizm tzw. przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution). Umożliwia on błyskawiczne przeprowadzenie procesu sprzedaży lub transformacji kapitałowej upadającego banku, bez potrzeby ogłaszania jego upadłości lub angażowania środków publicznych (ryzyko przeniesione jest na wierzycieli i akcjonariuszy banku).

11. Drugi filar EUB stanowią z jednej strony ujednolicone w odniesieniu do banków objętych wspólnym nadzorem zasady resolution (Single Resolution Mechanism, SRM), a z drugiej – organy ustanowione do jej przeprowadzenia: Jednolita Rada (Single Resolution Board, SRB) oraz Jednolity Fundusz (Single Resolution Fund, SRF), zasilany ze składek licencjonowanych banków działających w obrębie EUB, który może służyć do finansowania procesu restrukturyzacji.

12. Drugi filar EUB jest naturalnym uzupełnieniem pierwszego, a jego budowę należy uznać za krok w dobrą stronę – skoro scentralizowany został nadzór, który ma zapobiegać kryzysom bankowym, nieracjonalnym byłoby pozostawienie zarządzania takimi kryzysami na poziomie krajowym. Konstrukcja i dotychczasowe funkcjonowanie jednolitego mechanizmu resolution ze względu na sprzyjające warunki rynkowe nie pozwala jednak na dokonanie jednoznacznej oceny przyjętych rozwiązań.

13. Wątpliwości budzić może brak pełnej izolacji od czynnika politycznego w procesie decyzyjnym resolution. Jednym z warunków uruchomienia procesu jest bowiem spełnienie wymogu ujętego w klauzulę generalną interesu publicznego, przez co w resolution zaangażowana jest Komisja Europejska. Drugim źródłem wątpliwości jest zdolność Jednolitego Funduszu do skutecznego finansowania – po zakończeniu okresu przejściowego, w 2024 r., będzie on dysponował kwotą zaledwie ok. 55 mld euro (dla porównania – suma aktywów największego polskiego banku, PKO BP, jest o 1/3 większa).

14. Trzecim filarem EUB miał być jednolity system gwarantowania depozytów (European Deposit Guarantee Scheme, EDGS). Zgodnie z pierwotnymi założeniami, składki pobierane od banków licencjonowanych na terenie EUB tworzyć miały wspólny fundusz gwarantujący deponentom na jednolitych zasadach wypłatę środków w przypadku upadłości banku objętego nadzorem EBC. W dalszym ciągu system ten znajduje się jednak w fazie negocjacji pomiędzy państwami członkowskimi.

15. Prace nad trzecim filarem hamowane są przez państwa członkowskie o silnych sektorach bankowych (m.in. Niemcy), które oczekują wcześniejszej poprawy kondycji banków w pozostałych państwach EUB i oczyszczenia ich bilansów z zagrożonych kredytów. Zastępczą formą trzeciego filaru jest ujednolicenie reguł gwarantowania depozytów w obrębie UE oraz dopuszczenie udzielania sobie przez systemy gwarancyjne państw członkowskich pożyczek w sytuacji braku środków wystarczających na wypłatę depozytów.

16. Mając na uwadze fakt, że każdy z trzech filarów stanowi naturalne uzupełnienie pozostałych, brak pełnego wdrożenia EUB stanowi największe ryzyko niepowodzenia całego projektu. Trudno się zatem dziwić, że zadanie to traktowane jest jako jeden z priorytetów rozpoczynającej się kadencji nowych europejskich władz. Jeśli jednak nie dojdzie do tego przed czekającą UE recesją, zdolność EUB do ograniczania konsekwencji kryzysu sektora bankowego może się okazać iluzoryczna.

17. Dotychczasowe rozbieżności interesów państw strefy euro doprowadziły do powstania EUB o charakterze niepełnym i asymetrycznym – wdrożone zostały te elementy, które kładą nacisk na zapobieganie nadużyciom i zarządzanie kryzysami (SSM, SRB), natomiast te elementy, których celem jest zabezpieczanie finansowe niewypłacalności banków (SRF, EDGS) pozostają nieukończone bądź znajdują się w przejściowym okresie implementacji.

18. EUB w aktualnym stanie jest smutnym symbolem europejskiej integracji – to niedokończony projekt unii bankowej w niedokończonym projekcie unii gospodarczo-walutowej w niedokończonym projekcie unii politycznej. Jednocześnie jest to projekt już zbyt zaawansowany i zbyt silnie sprzężony z pozostałymi ramami instytucjonalnymi unii gospodarczej i walutowej, żeby ostatecznie nie zostać domkniętym – pytanie tylko, w jakim terminie, i czy uda się to zrobić przed następnym kryzysem.

19. Decydujący wpływ na stworzenie EUB w takim niepełnym kształcie miały Niemcy, największa i najsilniejsza gospodarka strefy euro. Berlin doszedł bowiem do wniosku, że dalsze hamowanie prac nad unią bankową może doprowadzić do załamania unii walutowej, co w żaden sposób nie byłoby dla Niemiec korzystne.

20. Należy jednak mieć na uwadze, że wszystkie elementy EUB, które udało się dotąd wdrożyć, znajdują się wciąż w pierwszym etapie funkcjonowania. Nie ma więc pewności, jak sprawdzą się w trudniejszych warunkach rynkowych (które nadejdą wraz z pogorszeniem sytuacji gospodarczej w UE) i czy w przypadku negatywnej weryfikacji nie ulegną dalszym zmianom.

21. Choć konstrukcja EUB stara się zmniejszać ryzyko wystąpienia kryzysu, w europejskiej bankowości istnieje szereg czynników strukturalnych, do których EUB w żaden sposób się nie odnosi. Są nimi: (1) brak ograniczenia możliwości inwestowania przez banki w dług publiczny, (2) brak rozdzielenia działalności inwestycyjnej i depozytowej, (3) rozwój tzw. bankowości cienia (shadow banking) oraz (4) rosnący stopień złożoności globalnej gospodarki i liczby powiązań instytucji kredytowych z innymi podmiotami ekosystemu gospodarczego.

22. Brak podjęcia decyzji prowadzących realnie m.in. do przerwania zamkniętego kręgu między sektorem finansowym a publicznym wobec narastających niepokojących sygnałów o nadchodzącym kryzysie sprawia, że rozpoczęta w 2008 r. dekada została w dużej mierze stracona, gdyż mapa zagrożeń dla europejskich finansów nie różni się znacząco od tej sprzed dziesięciu lat. Niekompletna i niesprawdzona w sytuacjach kryzysowych EUB może nie zdać egzaminu w czasie spowolnienia gospodarczego.

23. Co więcej, EUB może generować szereg czynników o charakterze kryzysogennym – chodzi przede wszystkim o: (1) objęcie rozwiązaniami tworzącymi EUB tylko części podmiotów konstytuujących system finansowy, (2) problemy z koordynacją procesu resolution na szczeblu europejskim oraz (3) potencjalny wzrost pokusy nadużycia (moral hazard) z uwagi na wprowadzenie mechanizmów finansowania restrukturyzacji banków. • Choć z założenia EUB jest skierowana do państw ją tworzących, pozostałe kraje UE mogą do niej przystąpić na zasadzie tzw. „bliskiej współpracy”. Nie będą one jednak uprawnione do korzystania ze wszystkich rozwiązań (ograniczona reprezentacja w SSM i brak dostępu do dodatkowego finansowania z ESM w ramach II filaru).

24. Państwa spoza strefy euro nie podejmowały do niedawna wiążących deklaracji o chęci przystąpienia do EUB na zasadzie bliskiej współpracy, chcąc ocenić działanie nowej struktury. Pierwszy taki wniosek złożyła w 2018 r. Bułgaria. Był to jeden z wymogów procesu ubiegania się o dołączenie do strefy euro. Z podobnych względów w 2019 r. analogiczną decyzję podjęła Chorwacja, a w niedalekiej przyszłości może to uczynić Rumunia.

25. Z pozostałych państw UE najdalej idący sceptycyzm względem uczestnictwa w EUB wykazują Węgry. Co ciekawe, brak członkostwa w EUB kosztował Szwecję utratę największego skandynawskiego banku – Nordea przeniosła swoją siedzibę do Helsinek, tłumacząc, że chce podlegać temu samemu reżimowi prawnemu i gwarancjom, co jej najwięksi europejscy konkurenci.

26. Analizując zasadność przystępowania Polski do EUB, należy zwrócić uwagę na trzy kwestie: (1) funkcjonowanie unii bankowej w praktyce, w tym stopień zaawansowania prac nad jej finalnym kształtem i status państw uczestniczących w niej na zasadzie „bliskiej współpracy”, (2) otoczenie zewnętrzne, rozumiane jako liczba państw, które nie przyjęły euro, a podjęły decyzję o przystąpieniu do EUB oraz (3) uwarunkowania wewnętrzne, czyli charakter polskiego sektora bankowego.

27. Polski sektor bankowy na tle innych państw UE jest wciąż wyraźnie mniejszy i gorzej rozwinięty (wartość jego aktywów nie przekracza poziomu PKB). Ponad to ma bardziej zbilansowaną strukturę właścicielską (inwestorzy krajowi i zagraniczni posiadają po ok. 50% aktywów, znaczny jest udział państwa). Cechuje się również brakiem instytucji o istotnej działalności transgranicznej.

28. Trzeba też podkreślić, że polskie banki prowadzą znacznie bardziej konserwatywną politykę. Nie są aż tak aktywne inwestycyjnie, posiadają znacznie niższy lewar finansowy, są słabiej zaangażowane w transakcje na rynku instrumentów pochodnych i skupiają się na dość standardowych produktach bankowych. W dużej mierze nie dotyczą go zatem te zagrożenia, które zmaterializowały się podczas ostatniego kryzysu w strefie euro, uderzając w kondycję tamtejszych banków.

29. Z uwagi na niepełną implementację EUB, niewielkie doświadczenie nadzorcze EBC i ograniczone uprawnienia przewidziane dla państw uczestniczących na zasadzie „bliskiej współpracy”, aktualnie z perspektywy polskiego sektora bankowego bardziej efektywne byłoby pozostawanie poza strukturami unii bankowej.

30. EUB jest strukturalnie dopasowana do konstrukcji strefy euro i specyfiki sektorów bankowych państw ją tworzących, w większości będących na wysokim poziomie rozwoju. Dlatego też, o ile nie dojdzie do znaczących zmian wskazanych wyżej okoliczności, Polska powinna przystąpić do EUB dopiero wraz z przyjęciem wspólnej waluty bądź też w momencie, gdy zostanie formalnie określony termin jej przyjęcia.

31. Trzeba jednak pamiętać, że im więcej państw przystępować będzie do EUB, tym większa będzie presja wywierana na kraje, które jeszcze tego nie uczyniły. Może to skutkować rosnącą nieufnością rynków finansowych, tym bardziej, że dotychczas państwa spoza EUB korzystały ze swoistej premii, którą dawało im dzielenie tego statusu z Wielką Brytanią, ojczyzną największego sektora bankowego UE. Sytuacja ta ulegnie zmianie w momencie brexitu.

32. Co więcej, Polska znajduje się w grupie krajów o najgorszych wynikach wskaźników jakości kredytów. W konsekwencji spowolnienie gospodarcze może przełożyć się na skokowy wzrost ryzyka braku spłaty należności. Oznacza to, że znajdujemy się w „drugim kręgu” państw UE potencjalnie najbardziej zagrożonych problemami z wypłacalnością kredytobiorców, a tym samym, że w średnim okresie jednolity system gwarantowania depozytów (III filar) mógłby być dla nas bezcenną deską ratunku.

33. Co więcej, w obliczu silnie dokapitalizowanego krajowego systemu gwarancji, interes Polski jako państwa potencjalnie dołączającego do EUB w zakresie finalizacji III filaru jest zbieżny z interesem Niemiec, które poszukują sojusznika w negocjacjach z krajami europejskiego Południa. Polska mogłaby zatem wykorzystać kwestię swojego przystąpienia do EUB jako swoistą kartę przetargową w negocjacjach z Berlinem i Brukselą w innych obszarach.

34. Między stanem polskiego i niemieckiego sektora bankowego istnieje jednak znacznie więcej różnic niż podobieństw, stąd też znacząco inaczej dla każdego z nich wygląda rachunek zysków i strat z uczestnictwa w EUB. Z tego powodu na dłuższą metę korzyści, które Polska potencjalnie uzyskać może w innych sferach politycznych w związku z przystąpieniem do EUB, nie równoważą strat, jakie poniesie, przystępując do projektu strukturalnie do niej niedopasowanego.

35. Przystąpienie Polski do EUB oznaczałoby przeniesienie na poziom unijny uprawnienia do decydowania o inicjowaniu uporządkowanej likwidacji banku (resolution), która w wielu przypadkach sprowadza się do przeprowadzenia błyskawicznego procesu zmiany właścicielskiej w takim banku (bądź nad istotną częścią jego aktywów). Im większy udział państwa w sektorze bankowym, tym mniejsza polityczna chęć do przystępowania do EUB, gdyż wiązałoby się to z utratą domniemanej kontroli nad procesem resolution w odniesieniu do krajowych banków. Biorąc pod uwagę ostatnie przekształcenia właścicielskie w obrębie polskiego sektora bankowego, prowadzące do wzrostu zaangażowania Skarbu Państwa (tzw. repolonizacja), z tą właśnie zależnością mamy do czynienia w przypadku Polski.

36. Na wcześniejszą decyzję o przystąpieniu do EUB wpływ mogą mieć następujące czynniki: pełne wdrożenie wszystkich filarów EUB (w szczególności powołanie EDGS); zmiana traktatów zwiększająca kompetencje EBC/ESM (zwłaszcza zrównanie uprawnień państw ze strefy euro i spoza niej); podjęcie decyzji o przystąpieniu do EUB większości krajów pozostających poza jej strukturami; pozytywna weryfikacja funkcjonowania EUB w trakcie nadchodzącego spowolnienia gospodarczego, zwłaszcza w porównaniu z potencjalnie negatywnym wpływem, jaki spowolnienie to będzie miało na polski sektor bankowy; pozytywna weryfikacja doświadczeń z integracją z EUB na zasadzie „bliskiej współpracy” państw, które planują przystąpienie do unii bankowej w najbliższym czasie (Bułgaria, Chorwacja).

37. Kamieniem milowym, jaki powinna wyznaczyć sobie Polska na dokonanie ewentualnej rewizji swojego stanowiska w odniesieniu do uczestnictwa w EUB, jest rok 2024. Powinno być wówczas możliwe przeprowadzenie oceny czynników, o których mowa w punkcie powyżej, a zarazem jest to rok, w którym dobiegnie końca kadencja nowej Komisji Europejskiej, dla której dokończenie EUB powinno być bezwzględnie jednym z priorytetów.

38. W 2024 r., zgodnie z zaplanowanym harmonogramem, powinny zostać również osiągnięte docelowe poziomy środków w SRF i krajowych systemach gwarantowania depozytów. Jeśli w 2024 r. nie uda się zgromadzić przewidzianych funduszy, Komisja Europejska nie doprowadzi do zaimplementowania III filaru EUB w formie jednolitego (wspólnego) systemu gwarantowania depozytów, zaś żaden z czynników wskazanych w punkcie powyżej nie zmaterializuje się w takim stopniu, by uzasadnić przystępowanie Polski do EUB, uznać będzie trzeba, że unia bankowa nie jest konstrukcją zdolną do skutecznej realizacji założonych przez siebie celów i z punktu widzenia Polski nie będzie efektywne przystąpienie do niej.