Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Marcin Kędzierski, Mateusz Mazur  13 listopada 2019

Europejska unia bankowa – lekarstwo na kryzys bankowy w strefie euro i szansa dla polskich banków?

Marcin Kędzierski, Mateusz Mazur  13 listopada 2019
przeczytanie zajmie 9 min

Unia bankowa jest z całą pewnością jednym z najbardziej spektakularnych projektów integracyjnych podjętych przez Unię Europejską – i z całą pewnością jest spośród nich najmniej rozpoznawalnym. Nie łączy się z obrazkiem podniesionych na granicy szlabanów, nie wyraża jej moneta wspólnej waluty, nie symbolizuje pamiątkowe zdjęcie z Erasmusa. A jednak jej istnienie może mieć kluczowe znaczenie dla milionów Europejczyków. To od jej funkcjonowania zależy, jaki kształt przyjmie następny europejski kryzys bankowy – a nawet, czy w ogóle do niego dojdzie. Czy Polska powinna dołączyć do tego projektu?

Skąd wzięła się europejska unia bankowa?

Powstanie europejskiej unii bankowej jest nierozerwalnie związane z kryzysem, który dekadę temu przetoczył się przez światowe rynki finansowe, w sposób szczególny pustosząc europejski system bankowy. Kryzys ujawnił istnienie błędnego koła pomiędzy systemami finansów publicznych poszczególnych państw UE asektorami bankowymi tychże krajów.

W 2008 r. łączne aktywa sektora bankowego państw strefy euro trzyipółkrotnie przekraczały ich wspólne PKB. Rozrośnięte ponad miarę, transgraniczne grupy bankowe były na tyle mocno splecione z gospodarkami poszczególnych krajów, że ich potencjalny upadek pociągnąłby za sobą ekonomiczny kataklizm o daleko idących skutkach (instytucje too big to fail, „zbyt wielkie, by upaść”).

Chcąc uniknąć takiego scenariusza, lokalne rządy decydowały się dokapitalizować istotne systemowo banki. Pomoc publiczna udzielona w latach 2008-2012 zagrożonym upadłością instytucjom wyniosła blisko 5 bilionów euro, czyli niemal 40% PKB Unii Europejskiej z roku 2011. Wsparcie udzielane bankom z pieniędzy podatników drastycznie zwiększało dług publiczny poszczególnych krajów, przekładając się na wzrost ryzyka ich niewypłacalności, co prowadziło do dalszej destabilizacji krajowych sektorów bankowych, a to z kolei rodziło konieczność udzielania im dodatkowego wsparcia przez rządy – i w ten sposób błędne koło się zamykało. Kryzys bankowy stał się kryzysem finansów publicznych.

Trzy filary nowej unii

Zaproponowana w połowie 2012 r. koncepcja EUB miała być odtrutką na wszystkie problemy z wykrywaniem ryzyka w obrębie sektorów bankowych państw strefy euro.Miała również przenieść odpowiedzialność za finansowanie programów ratunkowych z budżetów państwowych na akcjonariuszy i wierzycieli banków. W tym celu opracowano projekt trzech wzajemnie uzupełniających się filarów, które wspólnie tworzyć mają EUB:

  1. jednolity mechanizm nadzorczy (Single Supervisory Mechanism, SSM);
  2. jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (Single Resolution Mechanism, SRM)
  3. europejski system gwarantowania depozytów (European Deposit Guarantee Scheme, EDGS).

Filary unii bankowej oparte są o fundament – tzw. single rulebook, czyli jednolity zbiór przepisów z zakresu prawa bankowego obowiązujący na terenie całej Unii Europejskiej.Pierwsze dwa filary EUB już funkcjonują, trzeci zaś został uzgodniony jedynie w ograniczonej wersji i wciąż czeka na pełne wdrożenie. Konstrukcja każdego z filarów jest efektem wielomiesięcznych negocjacji wewnątrz Eurogrupy (w pracach brali również udział przedstawiciele państw spoza strefy euro), podczas których wielokrotnie zmieniał się kształt proponowanych rozwiązań. Z uwagi na to, że EUB wciąż znajduje się w pierwszej fazie funkcjonowania, nie jest wykluczone, że ulegną jeszcze dalszym modyfikacjom – zwłaszcza wtedy, gdy zostaną przetestowane przez prawdziwy kryzys.

Filar pierwszy: jednolity mechanizm nadzorczy

Jednolity mechanizm nadzorczy (SSM) jest tym elementem unii bankowej, który wdrożony został najszybciej, bo już 4 listopada 2014 r., i w najpełniejszy sposób.Zdaniem twórców, stanowi on odpowiedź na dwie fundamentalne słabości dotychczasowego nadzoru nad sektorem bankowym strefy euro, z całą mocą ujawnione przez kryzys.

Po pierwsze, w myśl idei EUB błędem było przyznanie Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) typowych funkcji banku centralnego wobec banków z obszaru wspólnej waluty bez wyposażenia go w uprawnienia nadzorcze wobec nich, po drugie – nadzór nad bankami sprawowany oddzielnie przez organy poszczególnych państw nie zdaje egzaminu wobec potężnych, paneuropejskich grup bankowych, których aktywa często kilkunastokrotnie przewyższają poziom PKB pojedynczych krajów.

Krajowemu organowi nadzoru trudno jest zidentyfikować ryzyko ukryte w bilansach dalekich oddziałów grupy w innej części UE. W efekcie w ramach I filaru EUB nadzór nad bankami przeniesiono na szczebel centralny, powierzając go EBC. 116 instytucji kredytowych ze strefy euro spełniających kryteria systemowej istotności jest teraz nadzorowane bezpośrednio, pozostałe zaś w dalszym ciągu podlegają nadzorcom krajowym, którzy muszą jednak przestrzegać wiążących zaleceń nadzorczych EBC.

Filar drugi: jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków

Unia bankowa jest bezpośrednią odpowiedzią UE na doświadczenia poprzedniego kryzysu. Tak jak pierwszy filar unii bankowej, poprzez centralizację nadzoru, ma na celu skuteczniejszą identyfikację źródeł potencjalnych kryzysów bankowych w obrębie strefy euro, tak II filar został powołany, by skuteczniej radzić sobie z kryzysami, gdy te już wystąpią.

Fundamentem II filaru jest wprowadzony do europejskiego prawa w 2014 r. wspólny dla wszystkich państw członkowskich (w tym Polski) reżim prawny tzw. resolution, czyli zestaw instrumentów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz uprawnień krajowych organów odpowiedzialnych za jej prowadzenie. Resolution, od wielu lat funkcjonujące w USA, polega na kontrolowanej przez organ administracji sprzedaży lub przekształcenia upadającego banku bez ogłaszania jego niewypłacalności, która skutkowałaby koniecznością wypłaty gwarantowanych depozytów bądź angażowałaby do ratowania banku środki publiczne (takim sposobem jest np. sprzedaż za symboliczną złotówkę „zarażonego” banku innemu bankowi, którego silna baza kapitałowa pozwoli zneutralizować infekcję). Jeśli więc dojdzie do sprzedaży banku za symboliczną złotówkę, ekonomiczny ciężar sprzedaży spocznie na akcjonariuszach (i stanowić będzie swoistą karę za pozwolenie, by należący do nich bank znalazł się w sytuacji uzasadniającej tak drastyczny krok). Na marginesie – zasada przeniesienia kosztów ratowania banków z pieniędzy podatników na akcjonariuszy realizuje zakładany cel tak długo, jak akcjonariuszem takiego wymagającego ratunku banku nie jest Skarb Państwa – czyli… podatnicy właśnie.

Ustanowienie jednolitego mechanizmu resolution było koniecznym uzupełnieniem unii bankowej i naturalnym następstwem istnienia I filaru. Na dłuższą metę nie do utrzymania byłaby bowiem sytuacja, w której banki strefy euro objęte byłyby scentralizowanym nadzorem, podlegając jednocześnie zróżnicowanym decyzjom krajowych organów resolution. W ramach II filaru ustanowiono zatem jednolite zasady restrukturyzacji oraz uporządkowanej likwidacji banków objętych nadzorem EBC oraz stworzono organ, który ma odpowiadać za prowadzenie takiej ujednoliconej procedury resolution. Finansowanie resolutionma się odbywać z pominięciem pieniędzy podatników, wspierane będzie również przez tworzone ze składek banków fundusze resolution– w Polsce, na koniec 2018 r. zgromadzone było w nim 4,6 mld zł, fundusz resolution tworzony w ramach unii bankowej w 2024 r. ma docelowo sięgnąć kwoty 55 mld euro. Dla porównania – aktywa największego polskiego banku, PKO BP, na koniec ubiegłego roku przekroczyły 300 mld zł (czyli ok. 75 mld euro).

O tym, czy zostanie przeprowadzona przymusowa restrukturyzacja banku, decyduje właściwy organ resolution, uznając, że spełnione zostały określone warunki, w tym również – że działanie takie jest konieczne w interesie publicznym. Jeżeli warunki te zachodzą w odniesieniu do banku działającego pod nadzorem EBC, w proces decydowania o losach restrukturyzowanego banku włącza się Komisja Europejska. Sprzyjające warunki rynkowe w europejskiej gospodarce ostatnich lat sprawiły, że w przypadku większości przeżywających problemy banków nie decydowano się na uruchomienie procedury uporządkowanej restrukturyzacji – a kiedy już zdecydowano się to zrobić (w 2017 r. Santander przejął za 1 euro skonwertowane na akcje zadłużenie Banco Popular Español), spotkało się to z falą kontrowersji, wskazujących, że resolution miało charakter przedwczesny i pokazowy.

Filar trzeci: europejski system gwarantowania depozytów

Trzecim filarem EUB miał być jednolity system gwarantowania depozytów (EDGS). Zgodnie z założeniami, składki pobierane od banków licencjonowanych na terenie EUB tworzyć miały wspólny fundusz gwarantujący deponentom na jednolitych zasadach wypłatę środków w przypadku upadłości banku objętego nadzorem EBC. W dalszym ciągu system ten znajduje się jednak w fazie negocjacji pomiędzy państwami członkowskimi. Prace nad trzecim filarem hamowane są przez kraje o silnych sektorach bankowych (m.in. Niemcy), które oczekują wcześniejszej poprawy kondycji banków w pozostałych państwach EUB i oczyszczenia ich bilansów z zagrożonych kredytów. Z kolei kraje Południa (jak np. Grecja) są zdania, że właśnie z powodu słabości bilansów ich banków, dla zabezpieczenia potencjalnej niewypłacalności, III filar powinien zostać dokończony jak najszybciej. Póki co w ramach III filaru udało się jedynie zastępczo wynegocjować ujednolicenie reguł gwarantowania depozytów w obrębie UE oraz dopuszczono udzielanie sobie przez krajowe systemy gwarancyjne pożyczek w sytuacji braku środków wystarczających na wypłatę depozytów.

EUB jako lekarstwo na kryzys?

Choć z całą pewnością nie można nazwać unii bankowej porażką, trudno jednocześnie uznać ją za bezsprzeczny sukces. Jednolity nadzór nad sektorami bankowymi strefy euro, który bardzo płynnie przejął EBC, wydaje się naturalnym uzupełnieniem obszaru wspólnej waluty. Jednocześnie w aktualnym kształcie EUB ma bardzo asymetryczny charakter – wdrożone zostały te elementy, które kładą nacisk na zapobieganie nadużyciom i zarządzanie kryzysami (I filar, Jednolita Rada Resolution), natomiast te elementy, których celem jest finansowe zabezpieczanie niewypłacalności banków (Fundusz Resolution i III filar) pozostają nieukończone bądź znajdują się w przejściowym okresie implementacji.

Biorąc pod uwagę, że każdy filar EUB stanowi naturalne uzupełnienie pozostałych, to właśnie w braku pełnego wdrożenia unii należy widzieć największe ryzyko niepowodzenia całego projektu. EUB w aktualnym stanie jest smutnym symbolem europejskiej integracji – to niedokończony projekt unii bankowej w niedokończonym projekcie unii gospodarczo-walutowej w niedokończonym projekcie unii politycznej. Jednocześnie jest to projekt już zbyt zaawansowany i zbyt silnie sprzężony z pozostałymi ramami instytucjonalnymi unii gospodarczej i walutowej, żeby ostatecznie nie zostać domkniętym – pytanie tylko, w jakim terminie, i czy uda się to zrobić przed następną poważniejszą recesją. Jeśli nie, zdolność EUB do ograniczania konsekwencji kryzysu sektora bankowego może się okazać iluzoryczna. Trudno się zatem dziwić, że zadanie to traktowane jest jako jeden z priorytetów rozpoczynającej się kadencji nowych europejskich władz.

Choć EUB jest próbą zaradzenia problemom z całą mocą ujawnionym przez poprzedni kryzys, nie ma pewności, czy jest ona gwarancją, że kolejny będzie przebiegać inaczej. Po pierwsze, nie tylko w żaden sposób nie odnosi się ona do części strukturalnie wplecionych w kształt aktualnego europejskiego systemu finansowego czynników, które generować mogą ryzyko dla jego bezpieczeństwa (m.in. brak rozdzielenia działalności depozytowej i inwestycyjnej banków; wysoki stopień powiązania długu publicznego z bilansami banków; silny rozwój sektora tzw. bankowości cienia, czyli przeróżnych, często wyłączonych spod regulacji instytucji parabankowych), to jeszcze sama odpowiada za tworzenie niektórych z nich (objęcie drobiazgowymi regulacjami tylko części instytucji tworzących sektor finansowy; wprowadzenie mechanizmów uporządkowanej likwidacji w takiej postaci, że mogą one prowadzić do wzrostu ryzyka tzw. pokusy nadużycia po stronie zarządzających bankami – mechanizmy te zresztą z uwagi na udział czynnika politycznego nie są zupełnie wolne od groźby wykorzystywania ich do politycznych interesów). Niekompletna i niesprawdzona w sytuacjach kryzysowych EUB może nie zdać egzaminu w czasie spowolnienia gospodarczego.

EUB a sprawa polska

EUB jest projektem skierowanym w pierwszej kolejności do krajów strefy euro. Uczestnictwo w EUB państw eurolandu jest obowiązkowe. Pozostałe kraje członkowskie UE mogą dobrowolnie przystąpić do unii bankowej przed przyjęciem wspólnej waluty i uczestniczyć w niej na zasadzie tzw. bliskiej współpracy. Dopóki nie wprowadzą euro, nie przysługują im jednak wszystkie uprawnienia związane z członkostwem (nie mają pełnej reprezentacji w zarządzie EBC podejmującym decyzje nadzorcze, nie mogą skorzystać z funduszy płynnościowych Europejskiego Mechanizmu Stabilizującego, pomocniczo przewidzianych w obrębie mechanizmów finansowania II filaru).

Przystąpienie Polski do EUB oznaczałoby oddanie w ręce EBC nadzoru nad polskimi bankami i przeniesienie na poziom unijny uprawnienia do decydowania o inicjowaniu uporządkowanej likwidacji banku (resolution), która często polega na przeprowadzeniu błyskawicznej zmiany właściciela banku (bądź dużej części jego aktywów). Trzeba podkreślić, że EUB jest strukturalnie dopasowana do konstrukcji strefy euro i specyfiki sektorów bankowych państw ją tworzących. Podejmując decyzję, czy Polska powinna dołączyć do unii bankowej, należy porównać stan jej sektora bankowego z jego odpowiednikami w państwach eurolandu.

Polski sektor bankowy w zasadzie bez szwanku przeszedł przez kryzys lat 2008-2012, który tak mocno zdewastował banki w strefie euro. Wpływ na to miały dwa podstawowe czynniki: oprócz bardzo dobrej jakości nadzoru, który koordynował konserwatywną politykę polskich banków, nie bez znaczenia był fakt, że wciąż młody polski sektor w zasadzie nie miał jeszcze okazji… wystarczająco się rozwinąć. Nie dość, że pozostaje on relatywnie niewielki (wskaźnik aktywów sektora w odniesieniu do PKB wyniósł w 2017 r. raptem 53,4%, wobec średnio 84,8% w strefie euro), to jeszcze z racji krótkiego stażu nie zdążył wyjść poza ofertę podstawowych produktów: gdy w pierwszych latach obecnego tysiąclecia bilanse amerykańskich banków rozgrzewały wyrafinowane pakiety sekurytyzowanych wierzytelności, polskie banki zajęte były prostym dostarczaniem kapitału do gospodarki. Udział grup bankowych z siedzibą na terenie strefy euro w strukturze właścicielskiej polskiego sektora bankowego od kilku lat systematycznie spada – aktualnie nie przekracza on 50%. Jednocześnie nie rozwinęła się nad Wisłą żadna instytucja kredytowa, która prowadziłaby za granicami Polski istotną część swojego biznesu. Polski system gwarantowania depozytów jest jednym z najlepiej dokapitalizowanych w Unii Europejskiej. Wobec ustalonego na 3 lipca 2030 r. docelowego poziomu środków gwarantowanych w wysokości 2,6% (ambitniejszy, sięgający 3,43%, ustalono jedynie w Rumunii) ma już zgromadzone środki na poziomie 1,8%– w obrębie strefy euro lepszym wynikiem może pochwalić się tylko Estonia (2,4%) i Łotwa (2,1%).

Wymienione powyżej cechy polskiego sektora bankowego świadczą o tym, że w dużej mierze nie dotyczą go te zagrożenia, które zmaterializowały się podczas ostatniego kryzysu w strefie euro, uderzając w kondycję tamtejszych banków. Z uwagi na niepełną implementację EUB, niewielkie doświadczenie nadzorcze EBC i ograniczone uprawnienia przewidziane dla państw uczestniczących na zasadzie „bliskiej współpracy”, przy obecnym charakterze polskiego sektora bankowego wydaje się, że Polska jest w stanie efektywniej poradzić sobie z prowadzeniem nadzoru, pozostając poza strukturami unii bankowej.

Obecnie członkami unii bankowej jest 19 państw. Z pozostałych 9 członków UE jedynie Wielka Brytania wprost odmówiła przystąpienia do EUB (co i tak pozostaje bez większego znaczenia w kontekście nadchodzącego brexitu). Reszta krajów przyjęła wyczekujące podejście, uzależniając ewentualne przystąpienie do EUB od pełnego jej wdrożenia oraz od wyników oceny pierwszych lat jej funkcjonowania. Uczestnictwo w EUB jest w krajach spoza strefy euro przedmiotem licznych debat i analiz. W lipcu 2018 r. złożony został pierwszy wniosek o przystąpienie do unii na zasadach „bliskiej współpracy”. Pochodził on z Bułgarii i był krokiem towarzyszącym decyzji tego państwa o przyjęciu waluty euro. W 2019 r. na podobny ruch zdecydowała się Chorwacja. Niewykluczone, że w jej ślady pójdzie Szwecja, którą pozostawanie poza EUB kosztowało utratę największego skandynawskiego banku – Nordea przeniosła swoją siedzibę do Helsinek, argumentując, że chce podlegać takim samym obowiązkom, ale i zabezpieczeniom, jak jej najwięksi europejscy konkurenci.

Trzeba pamiętać, że ocena, czy Polska powinna przystąpić do EUB, może ulegać zmianie pod wpływem przeobrażeń otoczenia. Kluczowe znaczenie będzie mieć: tempo, z jakim do finalizacji budowy unii bankowej zabiorą się nowe władze UE; podjęcie decyzji o dołączeniu do EUB przez większość aktualnie pozostających poza nią państw UE (co wywrze presję na kraje, które tego nie uczyniły); pozytywna weryfikacja funkcjonowania EUB w trakcie nadchodzącego spowolnienia gospodarczego (zwłaszcza jeśli okaże się, że polski sektor będzie przeżywał w jego trakcie problemy).

***

EUB została powołana, by łatwiej identyfikować ryzyko, zapewnić stabilność finansową sektora bankowego i zapobiegać rozlewaniu się finansowych kryzysów po strefie euro – a ostatecznie, by uchronić od strat budżety państw członkowskich. Pierwsze lata jej funkcjonowania przypadły na relatywnie spokojny czas w europejskiej gospodarce, stopniowo odbudowującej się po krachu sprzed dekady. EUB stworzyć miała nad sektorem bankowym strefy euro dach, który uchroni go przed skutkami kolejnych takich tąpnięć. Jednocześnie – tak długo, jak do nich nie dojdzie, nie będziemy mogli przekonać się, czy swój cel osiągnęła. Przy tym wszystkim pamiętać trzeba, że EUB stanowi tylko ramy, które konkretnymi decyzjami wypełniać będą ludzie – i to zawsze na nich, nie na formalnych procedurach, spoczywać będzie odpowiedzialność za podejmowane decyzje.

Tekst stanowi wprowadzenie do raportu „Kto powinien dbać o nasze konta? Polska wobec europejskiej unii bankowej”. Raport do bezpłatnego pobrania znajduje się tutaj.