Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Radosław Niedzielski  15 października 2019

Wskrzeszenie Ministerstwa Skarbu Państwa? Powrót do scentralizowanej kontroli nad spółkami

Radosław Niedzielski  15 października 2019
przeczytanie zajmie 10 min

Wiele wskazuje na to, że w obozie rządzącym na poważnie rozważana jest reaktywacja Ministerstwa Skarbu Państwa lub quasi podobnego tworu w ramach powyborczego rozdania. Powodem takiej decyzji miałaby być chęć zakończenia sanacji spółek Skarbu Państwa, ujednolicenia sprawowanego nad nimi nadzoru oraz procesu weryfikacji na kierownicze stanowiska. Realizacja takiego scenariusza będzie oznaczać ponowną centralizację zarządzania majątkiem państwowym poprzez odebranie uprawnień korporacyjnych rozproszonych po różnych resortach, a wreszcie przekazanie ich do jednego ośrodka decyzyjnego.

Przypomnijmy – likwidacja Ministerstwa Skarbu Państwa to jeden z postulatów wyborczych Prawa i Sprawiedliwości z 2015 r. Resort, jawiący się wówczas częstokroć w powszechnej świadomości jako symbol wszelkiego zła prywatyzacyjnego i wyprzedaży sreber rodowych, musiał zniknąć. Jego likwidacja miała być wyrazem nowego otwarcia w zarządzaniu mieniem państwowym poprzez zastąpienie politycznych synekur profesjonalnym nadzorem właścicielskim, przyczyniającym się do wzrostu wartości majątku Skarbu Państwa.

Zadania wygaszania resortu podjął się Dawid Jackiewicz – ostatni polityk, który mógł oficjalnie tytułować się Ministrem Skarbu Państwa, a zarazem pierwszy, który opuścił rząd Beaty Szydło. Zgodnie z zaprezentowaną przez niego koncepcją, przyjętą uchwałą Rady Ministrów w lipcu 2016 r., resort miał zostać zamknięty do końca 2016 r., a zadania realizowane przez ówczesne ministerstwo przejść do nowego, bliżej nieokreślonego podmiotu. Dominująca jednak wówczas koncepcja przewidywała nową strukturę holdingową poza administracją, którą łatwiej byłoby zarządzać przy realizacji zadań o charakterze głównie biznesowym niż przy pomocy kolejnego aparatu urzędniczego.

Koncepcja holdingu została porzucona w momencie dymisji Jackiewicza. Podjęto wówczas decyzję o rozproszeniu nadzoru właścicielskiego poprzez przekazanie wykonywania praw z akcji i udziałów poszczególnych spółek Skarbu Państwa do właściwych rzeczowo resortów, przyporządkowanych na podstawie przedmiotu działalności spółki (wyglądałoby to następująco: spółki zajmujące się transportem do ministra transportu, energia i kopaliny do ministra energii itd.)

Głównym uzasadnieniem takiego podziału miało być lepsze rozumienie specyfiki działalności branży, w której spółka funkcjonuje przez podmiot nadzorujący. Jednocześnie jako podmiot koordynujący zarządzanie majątkiem państwowym wskazano prezesa Rady Ministrów, któremu pozostawiono pulę własnych, szczególnych uprawnień w zakresie nadzoru korporacyjnego.

Polska resortowa

Strukturalnym mankamentem rozproszonego nadzoru było pogłębienie słynnej już silosowości, o której pisałem m.in. wraz z Krzysztofem Chmielińskim w tekście poświęconym służbie cywilnej. Najbardziej oczywistym tego wyrazem są m.in.: utrudnienie poszukiwania efektów synergii pomiędzy spółkami pracującymi na styku swoich branż, wydłużenie procesu decyzyjnego podczas uzyskiwania zgód korporacyjnych w wypadku współpracy podmiotów podległych pod różne resorty, częstsza rotacja w organach spółek, postrzeganie majątku Skarbu Państwa tylko przez pryzmat powierzonych resortowi podmiotów. W wypadku największych spółek silosowość rodzi również dużo większą pokusę podejmowania decyzji, które zamiast rozwijać ich działalność podstawową (core business), są nastawione na realizację projektów ważnych dla konkretnego ministra, jednak mało racjonalnych z punktu widzenia potrzeb inwestycyjnych samej spółki.

W wypadku spółek Skarbu Państwa wszystkie problemy Polski resortowej pokazują tzw. trudne spółki. Majątek to nie tylko perły w koronie, prezesi  w samochodach klasy E na pierwszych stronach gazet. To również spółki w trudnej sytuacji finansowej, niedoinwestowane, przegrywające z konkurencją, bez wyraźnego profilu gospodarczego, o niejasnej sytuacji prawnej, niewypłacające wynagrodzenia swoim pracownikom i organom, z trudnym akcjonariatem, będące w likwidacji lub upadłości.

To właśnie prowadzenie tego typu spółek wymaga ponadprzeciętnego zaangażowania wyspecjalizowanych ludzi i instrumentów, a zwłaszcza szerszego, bardziej interdyscyplinarnego spojrzenia na majątek Skarbu Państwa i podejmowania trudnych, niejednokrotnie niepopularnych decyzji.

Zagorzali krytycy Ministerstwa Skarbu Państwa najpewniej podnieśliby teraz, że oto są właśnie owoce kilkudziesięciu lat funkcjonowania gmachu przy Wspólnej 6. Nie chcąc wchodzić w polemikę z taką logiką, warto odpowiedzieć na pytanie, czy rozproszenie nadzoru rozwiązuje problemy już zastałe, a także, czy pozwala uniknąć powstawania kolejnych „trudnych” spółek.

Sytuacja przypomina szkolne sekcje sportowe (resorty branżowe) w zestawieniu z lekcjami wychowania fizycznego (Ministerstwo Skarbu Państwa). W sekcjach dobrze odnajdują się fenomenalnie utalentowani zawodnicy. Przeciętniaki też dają radę, ale częściej grzeją ławę i finalnie zawsze mogą wypaść z drużyny. Nie ma tam jednak miejsca dla słabych – od tego są lekcje wychowania fizycznego, których jednak dyrektor nie przewidział w planie lekcji.

Tymczasem Minister Skarbu jako wuefista musiał zagospodarować całą klasę. Od jednostek wybitnych, przez „zdolnych, ale leniwych”, aż po tych, których dobiera się do drużyny jako ostatnich. I o ile bezsprzecznie jego atencja nie jest dla wszystkich zawodników taka sama, bo częściej puszcza oko do swoich mistrzów (spółek strategicznych), tak jednak w tym modelu jedni zawodnicy ciągną drugich do góry; jest także czas na poszukiwanie talentów i ich profilowanie, w tym również nadrabianie braków (restrukturyzacje spółek). Finalnie jednak czempionów wysyła się do sekcji sportowych, a nierokujące przypadki zostawia w klasie na rok dłużej.

Kosztowny nadzór

Mniej oczywistymi skutkami przekazania spółek Skarbu Państwa do różnych resortów są: podniesienie kosztów ich obsługi korporacyjnej lub konieczność pogodzenia się z gorszą obsługą niż tą świadczoną w ramach Ministerstwa Skarbu Państwa. Krótko mówiąc, do pracy przy spółkach trzeba zatrudnić prawników, analityków finansowych, managerów inwestycyjnych, którzy w imieniu właściwego ministra będą sprawować nad nimi nadzór właścicielski. W zależności od specyfiki i struktury korporacyjnej taki zestaw specjalistów może służyć od kilku do kilkudziesięciu podmiotów.

Więc w sytuacji, gdy do konkretnego resortu jest przekazywanych dosłownie kilka spółek (lub nawet jedna), koszt ich obsługi staje się wyższy niż w wypadku nadzoru scentralizowanego. Alternatywą oczywiście może być oddelegowanie do pracy urzędników, którzy dotychczas wykonywali inne zadania lub dla których będą to zadania uboczne. Finalnie przeczy to jednak idei profesjonalizacji nadzoru.

Do kosztów przeprowadzonej reformy należy również zaliczyć trudną do wyceniania, utraconą pamięć instytucjonalną o spółkach, czyli wiedzę osób bezpośrednio nadzorujących konkretne podmioty. Jako że nie wszystkie informacje można znaleźć w dokumentacji (po prostu nie podlegają archiwizacji) lub koszt ich odtworzenia jest relatywnie wysoki, źródła osobowe, czyli pracownicy, którzy „znają sprawę”, są niezwykle cenne.

Jak pokazują wyniki raportu pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli, nie wszyscy pracownicy Ministerstwa Skarbu Państwa zostali przeniesienie ze swoimi spółkami. Co istotne, brak pamięci instytucjonalnej jest szczególnie dotkliwy, gdy pamięć ta może być jedynym źródłem wiedzy historycznej. Jak ponownie wykazali urzędnicy NIK-u, ustawa wygaszająca Ministerstwo Skarbu Państwa nie precyzowała, kto ma formalnie być dysponentem archiwum zakładowego, ani jakie dokumenty powinny zostać przekazane wraz ze spółkami do innych resortów.

Dokumenty te są natomiast nieodzowne przy prowadzeniu spraw zawiłych i długoletnich, niejednokrotnie sięgających okresu jeszcze sprzed transformacji gospodarczej. Jedynym rozwiązaniem pozostają wówczas „wykopaliska”, czyli próby żmudnego rekonstruowania historii na podstawie dokumentów złożonych w sądzie, rejestrów publicznych, zeznań osób mniej lub bardziej (chociaż zazwyczaj tych pierwszych) powiązanych ze spółką, co i tak nie pozwala odtworzyć pełnego obrazu minionych zdarzeń

Jednolite zasady

Jeżeli przyjąć, że za koncepcją ponownej centralizacji nadzoru stoi chęć jego ujednolicenia, to pomysłowi temu można tylko przyklasnąć. Zasadniczym problemem jest jednak ograniczona możliwość korzystania z przynależnej Państwu sfery imperium, czyli sposobność do jednostronnego kształtowania przez Państwo stosunku prawnego na drodze nakazów i zakazów. Państwo oczywiście może kształtować zasady prawa handlowego, przyjmując nowe regulacje ustawowe, w tym również przyznając sobie pewnie szczególnie uprawnienia, jednak finalnie to narzędzie mogłoby przynieść więcej szkody niż pożytku.

Przykładem może być obowiązek konkursowego powoływania członków zarządu w spółkach z większościowym udziałem Skarbu Państwa (co przewidywała niegdyś Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji). Regulacja ta była jednak niepełna, ponieważ Skarb Państwa w niektórych spółkach nie był de jure większościowym akcjonariuszem (nie posiadał 50% akcji), jednak był nim de facto z uwagi na rozproszenie akcjonariatu (Skarb Państwa posiadał mniej niż 50% akcji, jednak pozostali akcjonariusze byli zbyt rozdrobnieni, by mogli go przegłosować – jest to najczęstszy przypadek spółek publicznych). Tym samym regulacja mającą na celu wprowadzenie pewnej przejrzystości wyłaniania managerów (na drodze konkursu, do którego może się zgłosić każdy spełniający wymagania formalne), a jednocześnie eliminująca patologię traktowania spółek Skarbu Państwa jako łupu wyborczego (a przynajmniej najprawdopodobniej takie było ratio legis przyjętego rozwiązania), obowiązywała większość spółek, jednak rzadko kiedy te największe.

Oczywiście ustawodawca teoretycznie mógłby uchwalić, że we wszystkich spółkach z udziałem Skarbu Państwa należy przeprowadzić postępowanie konkursowe. Poza naturalnymi wątpliwościami co do konstytucyjności zaproponowanego rozwiązania przez pryzmat takiego uprzywilejowania jednego z akcjonariuszy hipotetycznie możliwy byłby zakup na Giełdzie Papierów Wartościowych przez Skarb Państwa tylko 1 akcji CD Projektu/Boryszewa/Synthosa. Wymuszałoby to przeprowadzenie w spółce postępowania konkursowego na członków zarządu. Reakcji większościowych akcjonariuszy takiego rozwiązania a można się tylko domyślać.

Mówiąc wprost, możliwość zastosowania narzędzi przynależnych do sfery imperium w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa nastręcza wiele problemów natury praktycznej, a w zasadzie wyklucza ich szersze zastosowanie.

Jeżeli Państwo chce natomiast, by w spółkach z udziałem Skarbu Państwa członkowie zarządu byli powoływani na drodze konkursów, a przy okazji nie mogli zarabiać powyżej określonego poziomu, to cel ten może zostać osiągnięty poprzez wykorzystanie sfery dominium, czyli uprawnień, które przysługują Państwu jako podmiotowi prawa prywatnego. Krótko mówiąc: Skarb Państwa, reprezentowany przez swojego pełnomocnika, musi podczas walnego zgromadzenia akcjonariuszy konkretnej spółki przegłosować swoje propozycje dotyczące sposobu wyłaniania członków zarządu i procedury ich wynagradzania. W zależności od siły głosów Skarbu Państwa propozycje zostają przyjęta lub nie. Takie rozwiązanie pozwala osiągnąć cele ustawodawcy w spółkach, w których posiada on pozycję większościową de jure lub de facto.

Cała trudność z nadzorem nad spółkami Skarbu Państwa polega właśnie na styku sfery imperium i dominium. Z jednej strony Państwo nakazuje w ustawie podmiotowi wykonującemu uprawnienia z akcji lub udziałów Skarbu Państwa określone zachowanie (np. żeby dostosowało zasady wynagradzania w spółce do ustawy), z drugiej natomiast pozostawia mu do dyspozycji głównie instrumenty prawa prywatnego (siłę jego głosu na zgromadzeniach akcjonariuszy lub udziałowców). Finalnie więc wdrożenie tych zasad wymaga większego nakładu pracy, zaangażowania i czasu, podczas gdy rezultat i tak może nie zostać osiągnięty.

Otwartym natomiast pytaniem pozostaje, czy każdy ze zobowiązanych podmiotów podejmuje takie same wysiłki, by założone w ustawie cele osiągnąć. Zdecydowanie łatwiej natomiast wprowadzać i stosować przewidziane ustawą zasady ładu korporacyjnego, gdy za ich realizację jest odpowiedzialny tylko jeden ośrodek decyzyjny, a nie poszczególne resorty.

Dobra zmiana

Jeżeli odłożyć na chwilę na bok kwestię rozproszenia nadzoru i przyjrzeć się tylko kwestii ładu korporacyjnego, to można stwierdzić, że przeprowadzona na początku poprzedniej kadencji reforma wprowadziła kilka sensownych, wręcz rewolucyjnych w swej prostocie propozycji, które z nieznanych względów nie zostały wprowadzone wcześniej. Z pewnością należą do nich: systemowe powiązanie wysokości wynagrodzenia organów spółki z jej kondycją ekonomiczną i rozmiarem przedsiębiorstwa, ujednolicenie standardów dla członków rad nadzorczych powoływanych z ramienia Skarbu Państwa (bez względu na wielkość udziału w akcjonariacie), wprowadzenie do statutów lub umów spółek szeregu mechanizmów blokujących, które istotnie ograniczają swobodę dyskrecjonalnego podejmowania decyzji managerów bez wiedzy właściciela lub jego przedstawicieli w radzie nadzorczej.

Na szczególne uznanie zasługuje zwłaszcza konsekwencja rządu Prawa i Sprawiedliwości we wdrażaniu nowych zasad ładu korporacyjnego w grupach kapitałowych. Był on świadomy ograniczeń możliwości oddziaływania na podmioty powiązane ze Skarbem Państwa, a jednak nie będące przez niego bezpośrednio kontrolowane, i stworzył mechanizm uzależniający wypłatę części wynagrodzenia managerów od implementacji tychże zasad w spółkach zależnych. Tak skonstruowane rozwiązanie pozwoliło ograniczyć klasyczne zjawisko rozbieżności celów w ramach relacji pryncypał-agent, bowiem obie strony, choć kierowane inną motywacją, dążyły do osiągnięcia tego samego celu.

Warto również odnotować wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów w całym systemie ładu korporacyjnego. To od niego bowiem zależy przydział spółek do poszczególnych resortów. Posiada on także prawo do zażądania informacji o działalności spółek i sposobie wykonywania uprawnień korporacyjnych z ich akcji albo udziałów. Ponadto jego akceptacji wymaga szereg czynności podejmowanych w spółkach i zaliczanych do istotnych dla gospodarki państwa (np. Orlen, Lotos, PGE, Azoty, PKO), takich jak m.in. podwyższenie kapitału, wzajemne łączenie się czy ustalanie zasad wynagradzania.

Ministerstwo Skarbu 2.0

Należy powiedzieć otwarcie, że zakładane korzyści z przekazania spółek zgodnie z ich właściwością branżową zostały przecenione. Poza wspominanymi uprzednio kosztami najbardziej dobitnym tego wyrazem jest brak konsekwencji w stosowaniu logiki branżowej – minister Adamczyk odpowiedzialny za transport nie nadzoruje Polskiej Grupy Lotniczej, a odpowiedzialny za budownictwo minister Kwieciński nie ma w swoim portfelu spółek działających w tym sektorze. Jednocześnie z punktu widzenia wprowadzania i stosowania jednolitych zasada ładu korporacyjnego zdecydowanie łatwiej tymi procesami zarządzać w ramach jednej struktury organizacyjnej.

Otwarta natomiast pozostaje kwestia dotycząca tego, w jakiej formie Ministerstwo Skarbu Państwa powinno zostać reaktywowane. Powrót do poprzedniej formuły z relatywnie silnym Ministrem Skarbu nie wydaje się rozwiązaniem właściwym. O ile bowiem nadzór powinien zostać skonsolidowany, tak jednak rola premiera jako koordynatora odpowiedzialnego za kluczowe sprawy majątkowe powinna zostać utrzymana i wzmocniona. Mityguje to również ryzyko przesadnego wzmocnienia nowego Ministra Skarbu, ograniczając jego możliwość budowy własnej koterii na bazie majątku państwowego.

W odniesieniu do samej struktury organizacyjnej ciekawą wydaje się propozycja ministra Jackiewicza w sprawie powołania holdingu odpowiedzialnego za zarządzanie majątkiem Skarbu. Sztywność uregulowań Ustawy o służbie cywilnej, w tym zwłaszcza niska elastyczność kształtowania stosunku pracy i płacy, powoduje, że do realizacji zadań, przede wszystkim o charakterze biznesowym, bardziej właściwa będzie struktura działająca poza administracją.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.