Polityka podatkowa na trójkę

Polski system podatkowy wymaga reformy. Z tym zgadzają się eksperci, z takim hasłem do wyborów idzie w zasadzie każde ugrupowanie polityczne. Ocena perspektywy czteroletniej – a więc wystarczająco długiej, by wdrożyć istotne reformy systemu podatkowego – inaczej niż np. ocena roczna pracy ministerstw, powinna być więc nakierowana na wprowadzone zmiany systemowe w zakresie opodatkowania. Niniejsza synteza stanowi zwartą ocenę polityki podatkowej rządu Zjednoczonej Prawicy.

Duże reformy systemu podatkowego –

Rząd zapowiadał w trakcie 4 lat trzy duże reformy systemu podatkowego:

• wprowadzenie jednolitego podatku dochodowego od osób fizycznych,
• wprowadzenie nowej Ordynacji podatkowej, która na nowo miała uregulować
  stosunki pomiędzy podatnikiem a fiskusem,
• oddzielenie opodatkowania osób fizycznych i przedsiębiorców poprzez wprowadzenie
  ustawy o opodatkowaniu działalności gospodarczej.

Żadna z tych trzech reform nie została wprowadzona. Nowa Ordynacja podatkowa utknęła na etapie sejmowym i jest niewielka szansa, że zostanie uchwalona przed końcem kadencji. Pozostałe dwie reformy nie weszły nawet w fazę projektu. Tym samym kolejny rząd pozostawia w zasadzie nierozwiązany problem braku rzeczywistej progresji w PIT (a w niektórych przypadkach w istocie degresywnego charakteru tego podatku), niekompatybilności podatku dochodowego i składek na ubezpieczenie społeczne, różnie opodatkowanych form działalności gospodarczej (wspomnieć tu można choćby o różnym opodatkowaniu dwóch spółek osobowych: komandytowej i komandytowo-akcyjnej).

Niezależnie od powyższego, rząd Zjednoczonej Prawicy wprowadził dwa nowe podatki: tzw. podatek bankowy oraz podatek od supermarketów. Ten pierwszy daje ok. 4,5 mld zł wpływów rocznie i jest w zasadzie pomijalnym wpływem budżetowym (dla przykładu: podatek CIT daje 44 mld zł wpływu). Ten drugi, na skutek wad legislacyjnych, wywołał wątpliwości Komisji Europejskiej i po prostu nie funkcjonował, bowiem przed KE toczyło się postępowanie w sprawie naruszenia przepisów unijnych (zakończone wszakże przyznaniem racji Polsce), co skutkowało zawieszeniem działania podatku.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, że w przypadku dużych reform podatkowych rząd Zjednoczonej Prawicy poniósł porażkę. Reformy bądź nie zostały zrealizowane, bądź wprowadzane przepisy będące zaczątkiem reform (jak podatek od supermarketów) zostały zrealizowane w sposób wadliwy, szkodliwy dla budżetu państwa.

Drobne zmiany legislacyjne +

Inaczej ocena kształtuje się w przypadku reform drobniejszych, tj. takich, które nie mają charakteru transformacyjnego, a raczej porządkowy czy naprawczy. Takich zmian było dużo, należą do nich w szczególności:

• zmiany w VAT, w szczególności te uszczelniające system,
• zmiany w cenach transferowych,
• zmiany w opodatkowaniu działalności badawczo-rozwojowej,
• zmiany w opodatkowaniu PIT niektórych osób,
• zmiany w opodatkowaniu tzw. podatkiem u źródła.

Tu ocena nie jest jednoznaczna. Część tych zmian ma niewątpliwie pozytywny skutek zarówno dla budżetu, jak i dla podatników. Dotyczy to np. zmian w zakresie cen transferowych, które w sposób bardziej przejrzysty niż poprzednio regulują obowiązki grup kapitałowych, ułatwiają wypełnienie obowiązków niektórym podatnikom (np. polskim grupom rodzinnym działającym w Polsce) i jednocześnie – w perspektywie kilku lat – mogą zapewnić większe wpływy do budżetu, ograniczając transfer dochodów za granicę.

Zmiany w VAT ocenić jest trudniej, bowiem zrównoważenia wymagają racje przedsiębiorców i budżetu. Ministerstwo Finansów w 4 lata sfinalizowało wprowadzenie Jednolitego Pliku Kontrolnego. Wbrew głosom krytyki, JPK nie zwiększył znacząco kosztów po stronie przedsiębiorców. Jednocześnie stanowi on skuteczne narzędzie kontroli nad prawidłowością rozliczeń podatkowych. Wprowadzono także zmiany w zakresie krajowego odwrotnego obciążenia (usunięto te przepisy) i tzw. podzielonej płatności (dla części podmiotów jest to wymóg). Z jednej strony są to zmiany pozytywne (mechanizm odwrotnego obciążenia był trudny do zastosowania i mógł stanowić zagrożenie dla budżetu w długiej perspektywie). Z drugiej strony mechanizm podzielonej płatności dla niektórych branż może stanowić istotne obciążenie finansowe.

Negatywne są natomiast zmiany w zakresie PIT. Wszystkie preferencje (jak np. zerowy PIT dla młodych) mają charakter polityczny, nie zaś ekonomiczny. Stanowią wyłom w systemie podatkowym i oddalają nas od reformy, o której mowa była powyżej. Podobnie jest ze zmianami w podatku u źródła, czyli w podatku potrącanym przy wypłatach dywidend, odsetek czy należności licencyjnych na rzecz zagranicznych firm. Propozycja Ministerstwa Finansów, choć uchwalona, była już dwukrotnie przekładana przez sam resort z powodu tego, że system poboru podatku u źródła jest zbyt uciążliwy dla przedsiębiorców, a niektórym spółkom państwowym (np. LOT) może przynieść poważne straty finansowe.

Decyzje wykonawcze +

Decyzje wykonawcze, włączając w to kwestie nie tylko rozporządzeń, ale i wyjaśnień do przepisów, a także sam nadzór nad wpływami podatkowymi, należy ocenić co do zasady pozytywnie. Wpływy do budżetu sukcesywnie rosną, zwłaszcza w zakresie VAT. Wydaje się, że to najlepsza ocena jakości legislacji oraz nadzoru nad tym podatkiem. Ministerstwo Finansów jest aktywne także na polu wydawania objaśnień do przepisów podatkowych oraz współpracy w tym celu z podatnikami. Świetnym przykładem jest choćby Forum Cen Transferowych czy inicjatywy innych departamentów ministerstwa.

Decyzje kadrowe +/-

W ocenie rocznej za 2018 decyzje kadrowe oceniliśmy wysoko. Wówczas pod uwagę wzięliśmy zatrudnianie fachowców za stanowiskach kierowniczych i odpolitycznienie resortu. W tym zakresie ocena mogłaby zostać podtrzymana. Niestety, na najwyższych stanowiskach mieliśmy do czynienia z olbrzymią rotacją: czterech ministrów finansów i czterech wiceministrów zajmujących się podatkami w cztery lata. Ta rotacja sprawiła, że żadna z dużych reform nie została dokończona, nie było kontynuacji prac poprzednika, każdy z szefów resortu miał własną wizję systemu podatkowego. Taki resort jak Ministerstwo Finansów potrzebuje przede wszystkim stabilizacji. Tej zaś rząd nie zdołał zapewnić.

Podsumowanie

Niedokończenie zapowiadanych przez rząd reform podatkowych nie uprawnia do wystawienia oceny wyższej niż dostateczna. Na uznanie zasługują pozostałe działania w zakresie polityki podatkowej, zwłaszcza te w zakresie bieżącego zarządzania.