Plusy i minusy „dostatecznej zmiany”. Wnioski z podsumowania reform Zjednoczonej Prawicy

Mamy przyjemność oddać w Państwa ręce trzecią już edycję „Rankingu polityk publicznych”, sztandarowej publikacji Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, w której nasi eksperci, a także współpracujący z nami zewnętrzni autorzy, oceniają poszczególne dziedziny polityki publicznej. Jest to bez wątpienia edycja dotychczas najważniejsza, ponieważ na warsztat bierzemy nie mijający rok, ale cały okres rządów Zjednoczonej Prawicy. Zaryzykujemy tezę, że zmiany, jakie Prawo i Sprawiedliwość z sojusznikami przeprowadziło w ciągu ostatnich czterech lat są – niezależnie od ich oceny – najgłębsze od czasów transformacji.

Ze względu na walory popularyzatorskie zdecydowaliśmy się jednak utrzymać formułę tekstów krótkich, które w jeszcze większym niż dotychczas stopniu syntetyzują najważniejsze reformy i zaniechania. Pomni obserwacji Pareto, iż za 80% efektów odpowiada zwykle 20% czynników, postawiliśmy Autorom zadanie zredukowania uzasadnienia oceny do argumentów najważniejszych spośród ważnych. Czytelników, którzy odczują niedosyt, tradycyjnie odsyłamy do lektury tekstów na portalu klubjagiellonski.pl, gdzie w ostatnich latach regularnie poruszaliśmy wiele tematów omawianych w „Rankingu” w sposób bardziej pogłębiony.

Analizując wszystkie teksty, mimo iż pokrywają one znaczne obszary polskiego państwa, odczuwaliśmy niedosyt diagnozy. Narzucony Autorom format sprawił, że zabrakło przestrzeni na wejście w głębszą warstwę polityki prowadzonej przez obóz rządzący. Nie aspirując do pełnej analizy filozofii politycznej PiS, chcemy zasygnalizować kilka obserwacji, których liczne przykłady znalazły się w poszczególnych rozdziałach, ale także zwrócić uwagę na swoiste „znaki rozpoznawcze” polityki PiS. Zdecydowaliśmy się wskazać trzy pozytywne i negatywne cechy rządów Zjednoczonej Prawicy, które w istotny sposób wpłynęły na przebieg i charakter reform w poszczególnych dziedzinach polityki.

Zacząć trzeba od wiarygodności. Można zaryzykować tezę, że żadna partia wcześniej nie potraktowała tak poważnie własnych zapowiedzi jak PiS. Takie podejście uwiarygadniało tę formację jako partię „ludową” (nie mylić z populistyczną), dla której głównym punktem odniesienia jest dominująca liczbowo grupa Polaków, a nie wiodące prym w przestrzeni publicznej elity. Likwidacja gimnazjów, program Rodzina 500 plus, poprawa ściągalności VAT, ograniczenie kadencyjności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, cofnięcie obowiązku szkolnego dla sześciolatków, utworzenie Ministerstwa Energii, ośrodka produkcji filmowej, podwyższenie kwoty wolnej od podatku – to jedynie niewielka część zrealizowanych zapowiedzi. Rzecz jasna były i takie, których nie udało się spełnić, ale na tle poprzedników PiS wyróżnia się pozytywnie. Duża przewaga Zjednoczonej Prawicy nad Koalicją Obywatelską wynika nie tyle lub nie tylko z oferty programowej, ale z przekonania, że obietnice PiS są znacznie bardziej realne.

Drugim istotnym wyróżnikiem jest determinacja. PiS wykazał w ostatnich latach bardzo dużą determinację w realizacji reform, które zamierzył. Choć nie wszystkie przyniosły oczekiwany skutek (także dla liderów obozu rządzącego), to powszechne przekonanie o sprawczości tej partii i przełamaniu imposybilizmu nie jest bezpodstawne. Opinia publiczna była skoncentrowana na najbardziej spektakularnych reformach, budzących duże kontrowersje i zainteresowanie medialne. Tymczasem nie mniej ciekawe posunięcia dotyczyły często obszarów słabo naświetlonych w debacie publicznej, jak np. reforma instytutów badawczych czy systemu wsparcia organizacji pozarządowych. Cecha była szczególnie widoczna na tle rządów PO, które charakteryzowało asekuranctwo.

Trzecią cechą była suwerenność intelektualna. W przeciwieństwie do opozycji, której propozycje są często prostą kopią rozwiązań zachodnioeuropejskich, PiS w wielu przedsięwzięciach szukał własnej drogi, słusznie dostrzegając, że nikt za granicą nie odpowie na problemy Polaków lepiej niż oni sami. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju była najbardziej doniosłym przykładem istotnej korekty paradygmatu rozwojowego Polski. I choć w drodze do podmiotowości obóz rządowy wielokrotnie ponosił porażki, to wielu Polaków doceniało „wewnątrzsterowność” PiS. Wbrew opinii krytyków, PiS nie najgorzej radził sobie z łączeniem modernizacji z tradycyjną wrażliwością.

Przechodząc do negatywów, nie sposób nie zacząć od antyinstytucjonalizmu PiS. Dla partii odwołującej się (werbalnie) do myśli konserwatywnej jest to szczególnie obciążające. Założenie o konieczności maksymalizacji kontroli nad wszystkimi instytucjami zredukowało obszar wyjęty spod politycznej rywalizacji. Nie odmawiając PiS-owi szeregu słusznych diagnoz, trzeba stwierdzić, że przejęte instytucje nie zyskały na sprawności. Raczej wyjątkiem były tak udane rewolucje jak przeobrażenie Instytutu Badań Rynku, Konsumpcji i Koniunktur w Polski Instytut Ekonomiczny. Dominowały zmiany, w których trudno doszukać się wyższej jakości, a niestety zdarzały się i spektakularne porażki jak Polska Fundacja Narodowa, zmiany w wymiarze sprawiedliwości czy telewizji publicznej, które zniechęciły do PiS wcześniej neutralnie nastawionych Polaków.

Powiązane z antyinstytucjonalizmem było lekceważenie procedur. Legislacyjne „blitzkriegi”, degradacja roli parlamentu, obniżenie jakości oceny skutków regulacji obciążają hipotekę PiS. Ta przywara ma rzecz jasna długą tradycję w III RP, ale żadna inna władza nie chodziła na skróty tak często i nie czyniła tego w sposób tak jawny czy wręcz demonstracyjny. Co nieoczywiste, nadużywanie „trybu wyższej konieczności” rodziło koszty w pierwszej kolejności dla obozu rządzącego. Wiele ciekawych inicjatyw PiS „poległo” więc z powodu lekceważenia dobrych praktyk procesu realizacji polityk publicznych. W tym kontekście warto wymienić chociażby zasadne przywracanie gminom transportu publicznego. Pomysł ten zdobył nawet wysoki priorytet, trafiając do „piątki Kaczyńskiego”, ale końcowy efekt jest niestety wysoce niezadowalający. O ile „siła woli” była często wystarczającym zasobem, aby przeprowadzić zmianę na wyodrębnionym odcinku, to w przypadku systemowych – w intencji – zmian brak rzetelności połączony z lukami kompetencyjnymi często kompromitował całą reformę.

Trzecim minusem była niska kultura dialogu. Brak pokory, charakterystyczny dla partii będącej na fali, a także duża nieufność wobec środowisk spoza własnego kręgu, stworzyła barierę utrudniającą wychwytywanie zewnętrznych sygnałów. PiS wykazywał bardzo czułe rejestry na oczekiwania wyborców, natomiast był głuchy na podpowiedzi ze strony ekspertów, także tych, którzy nie byli wrogo nastawieni do partii rządzącej. Podwyższenie płacy minimalnej oraz zapowiedź kolejnych podwyżek w kolejnych latach bez konsultacji w ramach Rady Dialogu Społecznego czy konfrontacyjny sposób komunikacji, jak miało to miejsce przy okazji strajku nauczycieli, dowodzi tezy, że PiS nie buduje, a zużywa zasoby kapitału społecznego – towaru mocno przecież w Polsce deficytowego.

[DOSTATECZNA ZMIANA. RANKING POLITYK PUBLICZNYCH 2015-2019. PRZECZYTAJ CAŁY RAPORT]

Nie aspirujemy do rozstrzygnięcia, czy cechy pozytywne przeważyły nad negatywnymi. Lektura poszczególnych rozdziałów z pewnością dostarczy Czytelnikowi materiału pozwalającego samodzielnie to ocenić. Niemniej podsumowując dorobek PiS w poszczególnych dziedzinach polityki publicznej, zdecydowaliśmy się wystawić tróję. Zdajemy sobie sprawę, że szkolna cenzurka w przypadku oceny polityki publicznej jest bardziej zabawą aniżeli poważnym intelektualnym przedsięwzięciem, za którym stoi twarda metodologia. Zwracamy jednak uwagę, że wystawiona przez nas ocena jest tożsama zarówno ze średnią arytmetyczną, jak i medianą ocen wystawionych poszczególnym dziedzinom polityki publicznej przez Autorów.

Tę, zapewne niewystarczającą dla zwolenników „dobrej zmiany”, ocenę obniża ważna okoliczność, która sprawiała, że obóz Zjednoczonej Prawicy miał dużo dogodniejsze warunki od poprzedników. PiS rządził w warunkach stabilnej większości parlamentarnej, co zdarzyło się pierwszy raz w historii III RP. Brak koalicjanta, który wymuszałby korektę planu rządzenia, dawał liderom PiS komfort, jakiego nie miał żaden wcześniejszy rząd po 1989 roku.

Z drugiej jednak strony sytuacja ta oznacza pełną odpowiedzialność za politykę lat 2015-2019 – szczególnie, że obóz PiS miał swojego sprzymierzeńca w osobie prezydenta Andrzeja Dudy. Bardzo wysoki wzrost gospodarczy, który w dużej mierze wynikał z przyczyn niezależnych od rządu, sprawił, że PiS otrzymał bardzo silny wiatr w żagle. Rosły wynagrodzenia i spadało bezrobocie, co zaowocowało wzrostem poziomu satysfakcji i optymizmu Polaków do rekordowego poziomu. Najważniejszą konsekwencją był wzrost dochodów do budżetu, umożliwiający przeprowadzenie programów socjalnych na skalę niespotykaną w dziejach III RP. Nie odmawiając zasług na polu ściągalności podatku VAT, trzeba przyznać, że nie były one wystarczające, aby pokryć wszystkie pisowskie zobowiązania. Nowatorskość modelu państwa dobrobytu nie wynikała z tego, że nikt wcześniej tego modelu nie proponował, ale z tego, że żadnego rządu przed PiS nie było na ten model stać.

Tegoroczny „Ranking” oddajemy Państwu w okresie kampanii wyborczej, który nie służy poważnej refleksji nad państwem. Wierzymy, że nasza publikacja będzie wzmacniać w debacie nurt refleksji skoncentrowanej na tej warstwie polityki, która jest kluczowa – bezemocjonalnej, merytorycznej ocenie poszczególnych reform kolejnych odcinków polskiego państwa. Miłej lektury!