Cyfryzacji zamówień publicznych możemy uczyć się od Rumunów i Ukraińców

Skonstruowaliśmy nowe prawo zamówień publicznych, ale nadal będą one działać analogowo. Platforma e-zamówień, po rozwiązaniu w marcu umowy z jej twórcą, nadal nie powstała. Tymczasem na Ukrainie czy w Rumunii już w pełni scyfryzowano zamówienia i przetargi. O tym, jak internetowy system mógłby pomóc małym i średnim przedsiębiorcom w walce o projekty warte 10% rocznego PKB Polski, z Krzysztofem Izdebskim, prezesem Fundacji ePaństwo rozmawia Bartosz Paszcza.

Zamówienia to prawie 10% naszego PKB. Mimo to niewiele dyskutuje się o nich w przestrzeni publicznej. Dlaczego Fundacja ePaństwo jako jedyna zajmuje się tym tematem?

Przejrzystość wydatkowania tych środków jest elementem jawności funkcjonowania państwa. Działamy w projekcie finansowanym przez Komisję Europejską, który ma na celu analizę dostępu do danych o zamówieniach publicznych. Jest on również realizowany na Węgrzech, w Rumunii i Hiszpanii. Niestety, Polska wypada najsłabiej. Z zazdrością patrzymy na inne kraje.

Z czego wynika nasza słabość?

Chodzi o standaryzację i dostęp do danych. W Rumunii każde zamówienie publiczne, nawet znajdujące się poniżej wspomnianego progu, widnieje w dostępnym rejestrze.

Brakuje transparentności?

Najbardziej interesują nas mniejsze zamówienia, poniżej progu 30 tysięcy euro. To około 30% zamówień publicznych i środków, które w zasadzie są niekontrolowane ze względu na braki w regulacjach i sposobach ich dokumentowania. Od wielu lat namawiamy samorządy, żeby publikowały, przynajmniej w ograniczonym zakresie, rejestry swoich wydatków czy umów. Powoli przynosi to owoce – udało się nam przekonać urzędników w Gdańsku. Ich śladem idzie coraz więcej samorządów.

Jakie mamy problemy ze standaryzacją danych?

Obecnie rejestry oferują ograniczoną wiedzę. To wciąż działania partyzanckie, ponieważ każdy udostępnia dane w inny sposób i w innym formacie. Wówczas operowanie nimi staje się niezwykle trudne.

Często problem stanowią drobne wady, chociażby tj. niedbanie o poprawne nazwy oferentów. Na przykład, jeżeli staramy się połączyć bazy danych KRS z bazami zamówień publicznych, to nie zostanie wówczas uwzględniony „Microsoft Sp. z.o.o”, jeżli ktoś napisał w zamówieniu „Microsoft Polska Sp. z.o.o”. Wtedy setki tysięcy oferentów trzeba sprawdzać ręcznie lub zmieniać na bieżąco formuły, co jest praco- i kosztochłonne. Podobnie rzecz ma się w wypadku rejestrów umów, dzięki którym możemy badać pojedynczy urząd. Jednak trudno na przykład sprawdzić, jak w jednostkach samorządowych w województwie mazowieckim wygląda zamawianie papieru.

W tym samym projekcie pracujemy również nad metodologią oceny zagrożeń korupcyjnych. Porównujemy, ile z tych zamówień znajduje się pod progiem o mniej niż jeden procent. Może okazać się to sygnałem do tego, by ktoś mógł zacząć starać się, żeby tego progu nie przekroczyć – na przykład, chcąc zlecić tę sprawę konkretnej firmie. W Polsce jest to w zasadzie niemożliwe do sprawdzenia, w Rumunii wystarczą trzy kliknięcia.

Jeżeli nowe technologie mogą w jakiejś dziedzinie poważnie pomóc państwu, to chyba kwestia standaryzacji i elektronizacji zamówień powinna być kluczowa. Polski projekt systemu do e-zamówień tworzy się od czterech lat, w międzyczasie odstąpiono od realizacji. W tym roku mieliśmy kolejną prezentację strategii i wizji tej platformy, ale efektów wciąż brak. Dlaczego?

Polska ma ogromny problem z realizacją dużych projektów informatycznych. Możemy godzinami mówić o ePUAP-ie, który w końcu zaczął działać, ale o wiele lat za późno. Co więcej, nie wydaje mi się, aby istniała jakaś spójna wizja oparta o to, co tak naprawdę polskie państwo chce zobaczyć na tej platformie lub do czego chce wykorzystywać taki system. Dominuje podejście, aby zrobić jedynie to, czego wymagają od nas organy unijne.

Jednym z celów proponowanych zmian prawnych jest ułatwienie większej liczbie małych i średnich przedsiębiorstw dostępu do zamówień publicznych. Biznes nie naciska na administrację, by wdrożyła w pełni elektroniczny przebieg zamówień?

Niestety, kiedy rozmawiamy o zamówieniach publicznych, wielu ekspertów ze strony biznesowej, o co mam do nich żal, koncentruje się na potrzebach indywidualnego oferenta. To oczywiście istotne, bo tutaj leży klucz do tego, jak dopuścić małe i średnie przedsiębiorstwa do rynku. Pojawiają się więc głosy typu: „Z jakiego powodu nie można wysłać oferty zwykłym mailem lub zrobić skanu?”.

Z punktu widzenia tego pojedynczego przedsiębiorcy ma to sens, jednak dla instytucji zarządzającej całym systemem niezwykle ważna jest zdolność do porównywania różnych przetargów, zamówień czy ofert. Brak wspólnych standardów i formularzy skutkowałoby chaosem danych i uniemożliwiłoby sensowne ich analizowanie. Krótko mówiąc,  digitalizujemy patologię.

Tymczasem doceniany na całym świecie w pełni elektroniczny system, obsługujący wszystkie zamówienia publiczne i udostępniający łatwe do analizowania dane na odpowiednich wykresach działa w sąsiednim państwie. W kraju, który jest w stanie wojny i którego trawią problemy korupcyjne od początków jego istnienia, czyli na Ukrainie. Jak powstało Prozorro?

Prozorro jest ciekawe, bo powstało jako inicjatywa prywatno-pozarządowa. Dopiero w zeszłym roku została w pełni oddana pańśtwu. Ten system zaczyna być stosowany także w innych krajach byłego bloku wschodniego.

Powyższe państwa używają ukraińskiego oprogramowania?

Systemy oparte na rozwiązaniach Prozorro zaczynają działać na przykład w Armenii i Mołdawii. Co ciekawe, program został wymyślony w Kijowie przez Gruzinów i to oni wciąż przy nim pomagają. Zainspirowani Majdanem stwierdzili, że stworzenie nowoczesnego, przejrzystego informatycznego systemu zamówień publicznych może pomóc zwalczyć plagę korupcji.

Wiele czynników wpłynęło na sukces Prozorro. Ukraińcy otrzymali poważne wsparcie od instytucji unijnych, ale też od prywatnego kapitału. Wreszcie nie byłoby sukcesu bez otwartości ukraińskiej administracji i urzędników mających mocną chęć zmiany sytuacji i korzystania z elektronizacji. To widać nie tylko w wypadki tego jednego systemu. Moim ulubionym przykładem jest bank centralny Ukrainy, który udostępnia wszystkie dane z kont instytucji publicznych.

Można na bieżąco przeglądać wyciągi z konta ministerstwa?

Właśnie tak. Próbowaliśmy do podobnego podejścia nakłonić NBP, ale jego reakcją była tzw. „spychologia”. Tłumaczono się niemożnością zrealizowania powyższego postulatu ze względu na definicję tajemnicy bankowej, która w Polsce jest faktycznie beznadziejna. Tak silne transformacje, w tym zmiany mentalności, mogą udać się w kraju zaczynającym wszystko od początku. U nas mamy ciągłą zmianę przyzwyczajeń i systemów, które już istnieją.

Renta z zapóźnienia Ukrainy?

Najłatwiej robi się rzeczy „od zera” tam, gdzie ich nie ma. To w Prozorro się udało. System służy do zamówień publicznych, do gruntownej zmiany procesu zamawiania. Znajdują się w nim (i są dostępne) informacje dotyczące samej umowy, zawarte w odpowiednich standardach danych. Funkcjonuje również moduł analityczny, przyjazny dla samego biznesu.

Używa się po prostu standardowego, wykorzystywanego w sektorze prywatnym oprogramowania do analizy danych, podpiętego do źródeł danych z systemu.

Tak, otwarty sposób przygotowania systemu Prozorro umożliwia dobudowywanie do niego różnych modułów. Jeden z nich, o nazwie Dozorro, służy procesowi monitorowania zamówień publicznych pod względem korupcyjnym. Wykorzystuje do tego celu bieżące porównywanie danych z różnych ofert.

Czyli szuka korupcji poprzez statystyczne patrzenie na podobne zamówienia i ich wyniki.

Tak, analizuje czynniki ryzyka. Jednak dzięki Prozorro można analizować wszystkie zamówienia pod dowolnym kątem. To znowu kwestia Ukrainy, w której o korupcji mówi się sporo, bo jest jej rzeczywiście dużo. Dlatego istnieją dziesiątki lokalnych organizacji pozarządowych, wykorzystujące dane z Prozorro i Dozorro do sprawdzania wydawanych pieniędzy publicznych.

W Polsce istnieją organizacje pozarządowe analizujące w swoich gminach dane z zamówień i przetargów?

Włączenie szeroko pojętego społeczeństwa obywatelskiego do zajmowania się pieniędzmi publicznymi jest w Polsce niemile widziane. Co prawda, staramy się przekonywać decydentów, że warto włączyć obywateli w proces planowania zamówień publicznych oraz proces kontroli ich wykonywania, ale niestety wciąż istnieje ogromny strach przed uzasadnianiem podejmowanych decyzji. Dlatego też taką popularność ma w istocie kryterium 100% ceny w przetargach – wybór wykonawcy nie wymaga dalszych tłumaczeń.

Kryterium ceny jest ciekawe. Prozorro zawiera także element konkurencji między oferentami. Po upłynięciu terminu składania dokumentów firmy widzą nawzajem swoje zanonimizowane oferty i mogą je jeszcze zmienić, aby wybić się na tle konkurencji. Ten mechanizm został wprowadzony, aby przynieść oszczędność państwu. Czy to jeszcze bardziej nie podkreśla wagi ceny jako najważniejszego kryterium?

Być może tak. Natomiast na Ukrainie według różnych raportów i analiz głównym problemem było przepłacanie. Ponadto budżet Ukrainy ma zdecydowanie większe problemy niż my. Więc jest to nieco inna sytuacja.

Oszczędność działa również na wyobraźnię społeczeństwa. Jeśli za takiej samej jakości posiłki dla szkolnej stołówki płacimy siedem tysięcy złotych miesięcznie zamiast dziesięciu, obywatele zaczynają widzieć korzyść z wprowadzenia nowego systemu.

Jakie elementy Prozorro można by przenieść na grunt polski?

Odrębnym problemem, z którym radzi sobie Prozorro, a z czym my nadal mamy kłopot, są zmiany umowy, następujące już po zakończeniu przetargu. Aneksy, zwiększanie budżetów, zmiany założeń – te informacje są potrzebne do wyliczenia ostatecznej kwoty, którą wydajemy z pieniędzy publicznych.

Ta suma jest więc inna niż ta w ofercie przetargowej.

Na ogół tak. A nad tym nie mamy w Polsce powszechnej kontroli.

Mówiliśmy sporo o tym, że fakt istnienia systemów informatycznych na przykład w Rumunii i na Ukrainie jest też skutkiem większych problemów tych państw z korupcją. Jednak nie tylko tym się różnimy. Porównując historię polskiej platformy i Prozorro, widzimy ogromną różnicę w procesie tworzenia rozwiązania technologicznego dla administracji. W Polsce mieliśmy próbę stworzenia wizji, wielostronicowej dokumentacji jednego wielkiego przetargu. Na Ukrainie zaczęło się od małego prototypu, testowanego na niskobudżetowych zamówieniach, zbudowanego tak, by umożliwiać dołączanie nowych modułów. Czy tutaj nie leży klucz do tego, jak wprowadzać technologię do administracji?

Tworzenie precyzyjnej specyfikacji jest rzeczywiście szalenie trudne. Trzeba przewidywać na parę lat do przodu, co dokładnie będzie potrzebne i jak powinno działać. Modularność jest odpowiedzią – to akceptacja rzeczywistości, w której pojawiać się będą nowe wyzwania. Po testach systemu użytkownicy zgłaszają chęć zmian lub pomagają tworzyć kierunek dalszego rozwoju.

Mam wrażenie, że w Polsce projekty informatyczne są po to, żeby załatać dziury. Chodzi więc o to, by „załatwić” bieżący problem, ale nie zastanawiać się nad tym, jak wykorzystać potencjalne możliwości. Dziś przejmujemy się tym, jak zwiększyć ilość MŚP w przetargach, ale nie możemy zapominać, że za pięć lat większość obrotu biznesowego będzie odbywać się elektronicznie. Brakuje więc wizji, co zresztą widać w wypadku systemu e-zamówień.

Czy nie jest jednak tak, że powyższa wizja jest praktycznie niemożliwa do stworzenia? Przewidzenie tego, jak będzie wyglądać obrót gospodarczy w sferze cyfrowej za parę czy paręnaście lat jest prawie utopijny. Chyba tutaj leży główna przewaga etapowej, modularnej budowy systemów.

Tak, zdecydowanie. W wielu projektach informatycznych, również w sektorze prywatnym, modularność pozwala zmieniać i rozwijać system, zamiast tworzyć go od nowa w wypadku zmiany potrzeb. Jeśli rozmawiamy o oszczędnościach, wprowadza je modularność.

My, fundacja ePaństwo, nie mówimy o otwartych danych publicznych, ponieważ to „lekki temacik pod realizację grantów”. To także element, który umożliwia współpracę różnych systemów w administracji, ich interoperacyjność.

Systemy informatyczne w Polsce są projektowane silosowo. Istnieje osobna platforma zamówień publicznych, osobno tworzony jest system KRS. Wszystkie te powyższe elementy powstają niezależnie, nie potrafią się ze sobą komunikować. Finalnie urzędnik lub obywatel musi spędzić mnóstwo czasu, zbierając informacje z różnych źródeł.

Absurdem jest fakt, że jako obywatele mamy osobny portal do e-PITów, spraw zdrowia i jeszcze ePUAP. Co więcej, dopiero zaczynamy je łączyć.

Wolisz zainstalować jedną aplikację, w której możesz załatwić wiele rzeczy, czy mieć osobną do każdej sprawy? Odpowiedź jest oczywista.

Dostępność danych oraz interoperacyjność, którą zapewniają wspólne standardy, są kluczowe. Gwarantują, że systemy informatyczne potrafią ze sobą „rozmawiać”. To z kolei skraca czas kontroli, przygotowania i wreszcie złożenia oferty w przetargu, wprowadza większą przejrzystość rynku.

Wracając do zamówień publicznych, procedury małych zamówień w mniejszych miejscowościach często faktycznie są zbyt skomplikowane dla lokalnych przedsiębiorców. Pewnie należałoby się tym problemem zająć. Nie wiem jednak, czy kwestia ta rzeczywiście jest poruszana wśród urzędników i polityków, czy też pozostaje wyłącznie na poziomie hasła o większej konkurencyjności i dopuszczeniu większej ilości małych przedsiębiorstw.

Wskazuje się, że jednym z czynników korupcji jest mała liczba ofert. Najczęściej nie wynika to jednak z ustawienia przetargu, ale właśnie z powyżej opisanego problemu. Zbyt skomplikowane reguły doprowadzają do tego, że ludzie w małych i średnich przedsiębiorstwach nie mogą poświęcać dużej ilości czasu na przygotowanie ofert.

Technologia jest w stanie pomóc. Brytyjczycy na przykład analizują dane dotyczące wypełniania formularzy. Porównują pola, które oferenci uzupełniają wyjątkowo długo lub całkowicie porzucają ich dalsze wypełnianie, i starają się te miejsca uprościć lub dodać pomocne informacje.

Tak, jednak my rozmawiamy w kraju, który nie jest w stanie stworzyć formularzy do wypełniania oświadczeń majątkowych osób publicznych. Bardzo przykre są dla mnie te wszystkie tłumaczenia. Ostatnio występował pan Mazur z Krajowej Rady Sądownictwa, który swój błąd, zdaje się polegający na niezgłoszeniu części oszczędności, tłumaczył tym, że to przecież była dopiero pierwsza wersja jego oświadczenia.

Odpowiednio przygotowany i ustrukturyzowany formularz zwiększyłby oczywiście transparentność oświadczeń. Ale ja zawsze podkreślam, że taki dokument przede wszystkim byłby pomocą dla osób wypełniających je. Jeżeli istnieje formularz, pojawiają się również podpowiedzi, co oznaczają dane pola. Niewypełnienie części z nich może blokować możliwość wysyłki niekompletnego oświadczenia. Komputer wspiera użytkownika w wypełnianiu dokumentu. Podobnie może to pomóc w przygotowywaniu ofert, które też są przecież standardowe.

Konsultacje prawa zamówień publicznych, co zyskało moją aprobatę, były naprawdę szerokie. Oczywiście, nie weźmie w nich udziału mała firma X z Wielunia, ale od przedstawiania jej interesów są odpowiednie organizacje i izby.

W kwestii prawa udało się nam poprowadzić dialog. W wypadku technologii – nie?

Nie słyszałem o tym, żeby w wypadku technologii faktycznie miało to miejsce.

Sądzisz, że mamy realną szansę na zobaczenie elektronicznego systemu zamówień w 2021?

Zdaje się, że Urząd Zamówień Publicznych kończy pracę nad specyfikacją. Ogłoszenie powinno się więc wkrótce pojawić. Czy rok na zbudowanie takiego systemu jest wystarczającym terminem, skoro przez ostatnie 12 miesięcy się to nie udało? Tego nie wiem.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!