Bałkany potrzebują wsparcia, a nie kolejnych obietnic

Unijni politycy oczekują od polityków bałkańskich, żeby byli bardziej papiescy od papieża i wdrożyli wszystkie reformy. Dopiero, gdy to zrobią, zastanowią się nad ich przyjęciem. Jednak taka strategia jest mobilizująca tylko w krótkiej perspektywie czasowej. Długoletnie zwodzenie krajów bałkańskich prowadzi do tego, że społeczeństwa tych państw są coraz bardziej rozgoryczone brakiem możliwości rozwojowych. O nadziejach związanych z rozszerzeniem Unii Europejskiej o Bałkany Zachodnie Paweł Musiałek rozmawiał z Martą Szpalą oraz Adamem Balcerem.

Szczyt procesu berlińskiego, wiele spotkań bilateralnych. Skąd tak duże zainteresowanie Bałkanami w ostatnim czasie ze strony unijnych polityków?

Adam Balcer: Od kilku lat wzrasta zainteresowanie tym regionem. Nawet w wymiarze stricte dyplomatycznym, dotyczącym np. wizyt na najwyższym szczeblu. Bałkańscy politycy są bardzo często przyjmowani w największych krajach Unii Europejskiej ze względu na szczególne znaczenie regionu. Polskie zainteresowanie Bałkanami wpisuje się w myślenie kategoriami północ-południe. Na pewno jest również związane z koncepcją Trójmorza. Zakładamy, że kraje bałkańskie wejdą wcześniej czy później do Unii Europejskiej, a zatem siłą rzeczy staną się członkami tej inicjatywy. Będzie miało to kluczowe znaczenie dla rozwoju infrastruktury komunikacyjnej (kolei, portów, autostrad, dróg ekspresowych) na wspomnianej już wcześniej osi północ-południe. Inicjatywa nadal potrzebuje ulepszenia, ale można powiedzieć, że została wpisana w kontekst unijny.

Marta Szpala: Moim zdaniem polityka przyjęcia Bałkanów jest obecnie jedyną wspólną polityką zagraniczną UE. Jeżeli chcemy silnej, wpływowej Europy, nie możemy o Bałkanach zapominać. To region, który znajduje się w naszym sąsiedztwie, ale niespecjalnie się nim interesujemy. Jeżeli chcemy, aby UE jako całość dawała wiarygodną perspektywę transformacyjną państwom partnerstwa wschodniego czy też państwom bałkańskim, to nie możemy sobie pozwolić na porażkę na Bałkanach. Musimy je uporządkować.

Wiarygodna perspektywa członkostwa to coś, co bardzo mobilizuje. W różnych dyskusjach często przywoływany jest wykres pokazujący ścieżki rozwoju Polski i Ukrainy. W 1989 mieliśmy takie samo PKB per capita, jednak później sytuacja uległa zmianie. Głównym czynnikiem powodującym, że modernizacja naszych państw przebiegała w innych kierunkach, była perspektywa członkostwa w UE. Wówczas nasi politycy się mobilizowali i wdrażali reformy. To samo może stać się na Bałkanach. Pomocny będzie również nacisk społeczny na rzecz członkostwa w Unii. Fakt, że obecnie panuje regres demokratyczny, jest zrozumiały – za chwilę czekają nas wybory, a z perspektywą członkostwa będziemy mieć do czynienia najwcześniej w 2025 roku. Elity polityczne spodziewają się raczej umocnienia władzy niż na członkostwa. Obecnie mamy taką sytuację jak w Macedonii Północnej. Tam lokalni politycy zaryzykowali, postawili wszystko na jedną kartę i okazało się, że od dwóch lat UE nie potrafi podjąć decyzji, czy otworzyć negocjacje. Taka perspektywa bardzo mocno obniża naszą wiarygodność.

Czy procesu berlińskiego nie należy traktować jako swego rodzaju nagrody pocieszenia, która pozwoli UE w elegancki sposób wycofać się z idei rozszerzania?

MSz: Myślę, że na samym początku intencje były inne. Proces rozszerzenia, oprócz tego, że daje ramy i wizję przyszłości, a także impulsy do zmian, jest również procesem dopasowania prawodawstwa. Zaś te kwestie, którymi zajmuje się proces berliński, tj. gospodarka, pobudzanie rozwoju, budowanie powiązań infrastrukturalnych, budowanie regionalnych odpowiedzi na problemy, cały konglomerat kwestii bezpieczeństwa czy pojednania w regionie, nie są przedmiotem polityki rozszerzenia. Miał to być proces komplementarny.

Część problemów dotyczących spraw bałkańskich wynika ze złej sytuacji ekonomicznej – bardzo dużego udziału państwa w gospodarce, znacznego stopnia oligarchizacji oraz bardzo wysokiego bezrobocia. Części z tych negatywnych tendencji widać na Bałkanach, np. regres demokratyczny. To powoduje, że jakakolwiek zmiana demokratyczna jest tam właściwie nieobecna. W procesie berlińskim postęp spowodowałoby pobudzenie rozwoju gospodarki oraz zwiększenie sektora prywatnego. W starych państwach Unii często dominuje myślenie, że Bałkany są na tyle stabilne, że nie musimy się angażować. Uważam jednak, że problemy zostają tam zamiatane pod dywan. Ostatecznie zapłacimy za to o wiele wyższą cenę niż w innej sytuacji.

Czy można uznać za pewne i realistyczne, abyśmy proces berliński (rozpoczęty kilka lat temu i którego szczyt mieliśmy teraz w Polsce) wyposażyli w narzędzia, które faktycznie Bałkanom pomogą? Z powodu oporu Francji i innych państw nie możemy zdecydować się na członkostwo tego regionu. Jak zatem mamy traktować cały proces?

AB: Sam w sobie proces berliński jest i będzie korzystny, jeśli zostanie jak najbardziej skorelowany oraz stanie się komplementarny z procesem rozszerzenia. Za istotne należy uznać, że inicjatywa wyszła ze strony Niemiec i w procedurę zaangażowane są najważniejsze unijne kraje, nawet jeśli różnią one się w kilku kwestiach. Przypomnijmy, że szczyt w Londynie powszechnie uznano za porażkę, ale później zorganizowano go ponownie, tym razem w Trieście.

Obiektywnie rzecz ujmując, dla opinii publicznej na Bałkanach ważniejszy jest jednak proces rozszerzenia. Szczególnie teraz, kiedy powstał pomysł przesunięcia decyzji dotyczących rozpoczęcia rozmów akcesyjnych z Północną Macedonią i Albanią na październik. To główny temat. Szczyt odbywałby się w znacznie lepszej atmosferze, gdyby proces rozszerzenia miał swoje tempo i nabierał prędkości wskutek nagradzania pozytywów. Oczywiście, w Albanii istnieje poważny problem z opozycją, która bojkotuje parlament i wybory lokalne. Komisja Europejska dwa razy rekomendowała rozpoczęcie z nimi negocjacji i nic się nie wydarzyło. W czasach, gdy Polska kandydowała bardzo rzadko, zdarzało się, aby Rada nie uwzględniała rekomendacji Komisji. Teraz jest to nagminne.

To, co się stało z Północną Macedonią, nie jest fair. Ten kraj, również ze względu na perspektywę europejską, cofnął się znad politycznej krawędzi. Pod rządami poprzedniego premiera, Nikoli Gruewskiego, naprawdę mógł stać się państwem pozbawionym wolności. Nie stało się to za sprawą wielkich demonstracji i wyborów, w których nastąpiło przekroczenie podziałów etnicznych. Później nastąpiły bardzo trudne rozmowy z Grecją, zakończone kompromisem. Po tym wszystkim UE ponownie sprowadza Macedończyków do parteru…

W momencie, w którym Polska rozpoczynała rozmowy akcesyjne do UE, również miała ogromne opóźnienia w rozwoju gospodarczym i instytucjonalnym. Wówczas niektóre rzeczy dopiero się u nas budowały. Pomimo tego, że w tym czasie do UE została włączona grupa aż 10 krajów, które konsumowały ogromną ilość środków, państwa Europy Zachodniej wyraziły zgodę się na naszą akcesję. Obecnie takich państw jest zaledwie sześć. Co powoduje, że tacy politycy jak Emmanuel Macron nie chcą się zgodzić nawet na rozpoczęcie rozmów?

MSz: Mówi się, że obecne społeczeństwa krajów zachodnich są przeciwne rozszerzeniu, jednak taka sytuacja miała również miejsce w 2004 r. Polityka trochę inaczej wtedy wyglądała, zwłaszcza w Niemczech, gdzie istniało poczucie konieczności historycznej, w imię której należało domknąć wspólnotę europejską. Także sam proces rozszerzenia się zmienił. Dawniej państwa na początku mówiły o rozpoczęciu negocjacji, a później o przyjęciu. Teraz wygląda to tak, że rząd wielokrotnie może zablokować negocjacje na każdym poziomie, nawet pośrednio. Polityka zrobiła się bardziej populistyczna. Sposób, w jaki Francja postępuje z Macedonią, jest problemem zastępczym, a nie kwestią interesów.

Również i dla nas istotny jest fakt, aby wszystkie państwa posiadały pełne członkostwo i nie tworzyły grup. Powinniśmy naciskać, żeby w UE funkcjonowała normalna polityka rozszerzenia z perspektywą członkostwa. Francja dąży natomiast do tego, żebyśmy rozmawiali o polityce rozszerzenia w kontekście kręgów koncentrycznych, a więc polityce zakładającej, że będziemy mieli silne centrum, w którym znajdą się przede wszystkim Francja i Niemcy, a dopiero później wszystkie kraje Europy Środkowej.

Chodzi także o pieniądze. Bułgaria dostaje z funduszu spójności 10 razy więcej środków rocznie niż Serbia. Nawet przy niezbyt dobrym wykorzystaniu tych pieniędzy to bardzo ważny impuls modernizacyjny. Serbowie widzą, jak Bułgaria poszła do przodu. Mówienie o tym, że proces berliński – gdzie środków jest niewiele – może stać się substytutem, jest fikcją. Proces berliński można bowiem porównać do ładnie zapakowanego cukierka. Nie włożyliśmy w niego żadnych nowych środków, po prostu przepakowaliśmy te, które były dostępne dla Bałkanów. Jeżeli naprawdę chcemy aktywnej polityki unijnej w tym regionie, musimy przekazać Bałkanom nowe fundusze na tzw. start.

W przyszłej perspektywie finansowej Turcji mocno zostaną obcięte środki ze strony UE. Jeżeli otrzymają je Bałkany, wciąż tli się jakaś nadzieja. Musimy równocześnie bardzo mocno pracować nad zdolnościami absorpcyjnymi państw powyższego regionu. Suma summarum, członkostwo to także forma wsparcia rozwoju. Środki muszą skądś płynąć, źródłem powinna być UE.

Co się stanie, jeżeli nie przekonamy Francuzów i Holendrów do tego, żeby zaczęli poważnie myśleć o Bałkanach? Czy jesteście sobie w stanie wyobrazić, że za 10, 15, 20 lat na południowym centrum Europy pojawi się półwysep rosyjsko-chińsko-turecki? Czy jest to zbyt wyimaginowany scenariusz, a wielka geopolityczna gra jedynie przesadą w całej dyskusji?

MSz: Jestem zwolennikiem tezy, że Bałkany są na tyle ważne, na ile są istotne dla Europy. Rosja, Chiny, a także Turcja (choć ona akurat wraca na terytorium, które uważa za swoje) traktują Bałkany jako lewar wobec UE i USA. Rosja nie może uderzyć w interesy Stanów. To nawet nie kategoria proxy war. Moskwa niewiele inwestuje w Bałkany, a jej polityka niskokosztowa pokazuje, że nie jest to region szczególnie dla niej istotny. Jeszcze w poprzedniej strategii Rosjan Bałkany były postrzegane jako ważny szlak dostawy rosyjskich surowców do UE, natomiast w najnowszej w ogóle ich już nie ma. Okazało się bowiem, że łatwiej jest szkodzić UE wewnątrz jej struktur, niż robić to za pośrednictwem Bałkanów.

Oczywiście, sektor naftowy i energetyczny są pod całkowitą kontrolą rosyjską. Odbyła się już wizyta Putina z wielką paradą, która służyła legitymizacji jednej i drugiej strony – pokazaniu, jak Rosja jest silna na Bałkanach, a także manifestacji tego, że prezydent Serbii ma poparcie Moskwy. Zabrakło natomiast konkretów. Rosjanie chcieliby, żeby Serbowie przekroczyli Rubikon: dali im bazy, nie ćwiczyli z NATO, ogłosili, że UE nie jest ich celem. Przedstawiciele Bałkanów ze względu na swoją tradycję balansowania tego nie zrobią. Rosja służy im jako lewar wobec Unii, a UE służy im jako lewar wobec Rosji.

Mówiliśmy, że Bałkany spóźniły się w latach 90. na rozszerzenie. A raczej nie tyle, co spóźniły, ale zaspały. Wówczas dużo działo się w tym regionie świata, mieliśmy bardzo krwawe wojny, które urastały do rangi symboli i zyskały swoje odzwierciedlenie chociażby w popkulturze. Jakie znaczenie dla procesu europeizacji miały te konflikty? Czy takie dziedzictwo jest realną przeszkodą w integracji europejskiej, a może to jedynie wygodny argument dla Francuzów, by Bałkany Zachodnie trzymać na dystans?

AB: Problemy istnieją tylko pomiędzy niektórymi narodami. Fundamentalną kwestią jest natomiast wrzucanie wszystkich narodów bałkańskich do jednego worka. Obserwujemy stereotypizację całego regionu, a jej połączenie z ignorancją i arogancją jest obecna także i u nas.

Kluczowe dla przyszłości regionu są teraz relacje pomiędzy dwoma najliczniejszymi narodami, czyli Serbami i Albańczykami. Chodzi o nieuregulowaną kwestię Kosowa. Problemy dotyczące uprzedzeń i wzajemnych relacji zostały częściowo rozwiązane, ale nadal wiele jest do zrobienia. Jako drugie największe wyzwanie wskazałbym Bośnię, która dopiero niedawno złożyła wniosek o przyznanie statusu kandydata i czeka na jego rozpatrzenie.

Warto jednak spojrzeć na ten region nie tylko jak na problem, ale potraktować Bałkany jako źródło inspiracji. Konfliktu w 2001 roku w Macedonii nie da się porównać w żadnym stopniu z innymi, mającymi miejsce na całym obszarze byłej Jugosławii. Udało się go jednak uregulować, a wszyscy uchodźcy wrócili (co prawda, ich liczba była dużo mniejsza niż w innych przypadkach). Co więcej, partie albańsko-macedońskie były w stanie współpracować dużo lepiej niż chociażby partie flamandzko-walońskie w Belgii. Zaczęły się także uaktywniać pozytywne procesy pomiędzy dwoma narodami, które żyją obok siebie. Wielu Albańczyków zagłosowało na partię macedońską. W tym momencie Albańczycy stanowią 40% rządu, a Turcy są w nim nadreprezentowani, w porównaniu do ich udziału w ramach kraju. To samo możemy zauważyć w Czarnogórze, gdzie nadreprezentacja Bośniaków i muzułmańskich Albańczyków jest bardzo wyraźna i wynosi 45%, podczas gdy stanowią oni niecałe 20% mieszkańców. Tożsamość Czarnogórska buduje się na naszych oczach, mimo wieloreligijności społeczeństwa. Największą grupę stanowią prawosławni, ale żyją tam również muzułmanie i katolicy. Powyższe państwa są oparte na nacjonalizmie obywatelskim, który może być dla nas źródłem inspiracji. Gdy spojrzymy na długoterminowe procesy, możemy odnaleźć w nich pozytywne elementy.

MSz: Niepokojące jest dla mnie to, że wycofujemy perspektywę rozszerzenia, podczas gdy polityka nie znosi próżni. Widzimy, że narracja nacjonalistyczna wraca. Wraca też dlatego, że politycy muszą mieć jakąś legitymizację. Nie mają legitymizacji europejskiej i wiedzą, że nie mogą zbić kapitału na Europie, bo my nie dajemy im przestrzeni, aby mogli osiągać sukcesy. W tej sytuacji wracają do retoryki nacjonalistycznej, która jest łatwym narzędziem mobilizacji. Jeszcze 10 lat temu taka sytuacja w Serbii byłoby nie do pomyślenia. Jakie możliwości budowania autorytetu mają politycy w tych małych krajach? Oczekujemy od państw, których bezrobocie sytuuje się na poziomie 20% – choć ich rozwój gospodarczy jest bardzo dynamiczny, ale wynika to głównie z bardzo niskiej bazy – żeby zachowywały się racjonalnie. Bałkany są nami, są Europą, ulegają tym samym tendencjom, które w niektórych warunkach politycznych stają się niebezpieczne. Nadal politycznie aktywne jest pokolenie, które doświadczyło wojny. Co prawda, istnieje kilka czynników, które blokują nowy konflikt, ale nie wiemy, co będzie dalej. Zamrożone spory są zawsze łatwe do wykorzystania, przede wszystkim przez Rosję. Odkładanie spraw na później się na nas zemści. Moskwa jeszcze w 2008 r. nie miała problemów z członkostwem w NATO i uznała, że jest to nasza strefa wpływów. Natomiast teraz chciałaby wykorzystać naszą słabość, dlatego postuluje, aby odbyła się wielka międzynarodowa konferencja, na której będziemy rozmawiać o Bałkanach. Nie ma wątpliwości, że Rosja chce po raz drugi, za sprawą Bałkanów, wrócić na scenę międzynarodową.