Międzynarodowe doświadczenia oceny wpływu regulacji na poziomie centralnym i samorządowym

W poszukiwaniu inspiracji w naszych planach opracowania procedury oceny wpływu regulacji na gruncie polskiego samorządu terytorialnego spójrzmy na doświadczenia krajów europejskich. Ze względu na cel projektu, naturalnym kierunkiem będą zatem kraje o systemach federalnych. Jednak warto na początku zacząć od ogólnych wytycznych dla poprawy jakości regulacji formułowanych przez organizacje międzynarodowe.

Najszerszą praktykę w zakresie poprawy jakości stanowionego prawa rozwinęła Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Począwszy od zalecenia przyjętego przez ministrów w ramach Rady OECD 9 marca 1995 r. organizacja ta usprawnia i promuje wśród swoich krajów członkowskich metodę tzw. regulatory impact assessment, czyli oceny wpływu regulacji. Przyjęte przed 24 latami zalecenie OECD o numerze C (95) 21 zawierało listę dziesięciu punktów kontrolnych, które miały pomóc państwom podnieść jakość stanowionego prawa i zwiększyć efektywność administracji publicznej. Punkty dotyczyły m.in.

1. poprawności zdefiniowania problemu, który ma być poddany regulacji;
2. celowości regulacji;
3. rozstrzygnięcia czy regulacja jest najlepszą formą rozwiązania problemu;
4. podstaw prawnych regulacji;
5. odpowiedniego szczebla administracji, który ma się zajmować daną regulacją;
6. analizy kosztów i korzyści danej regulacji;
7. sprawiedliwej dystrybucji efektów regulacji w społeczeństwa;
8. przejrzystości i dostępności regulacji dla społeczeństwa;
9. konsultacji społecznych;
10. skuteczności egzekwowania przepisów regulacji.

Powyższe wytyczne stały się kanonem postępowania państw w ocenie skutków prawa wprowadzanego na szczeblu centralnym. W kolejnych latach OECD rozbudowywała ową listę kontrolną, publikując kolejne rekomendacje. Ostatnie pochodzą z 2012 r.

Procedury tzw. better regulation tworzone są również w UE. Kluczowym dokumentem było przyjęte w 2003 r. porozumienie międzyinstytucjonalne między Parlamentem Europejskim, Radą Unii Europejskiej i Komisją Europejską. W obecnie obowiązującym porozumieniu międzyinstytucjonalnym z 2016 r. wskazano, że ocena skutków regulacji dokonywana przez instytucje UE powinna uwzględniać analizę: a) istnienia, skali i konsekwencji danego problemu; b) konieczności podjęcia działania przez UE; c) rozwiązań alternatywnych; d) na ile to możliwe, potencjalnych krótko- i długoterminowych kosztów i korzyści. Instytucje unijne przy ocenie skutków gospodarczych, środowiskowych i społecznych powinny stosować analizy jakościowe i ilościowe oraz, co ważne, powinny patrzeć na owe skutki w każdym obszarze w sposób zintegrowany (powiązany ze sobą). Istotne jest także w tym kontekście uwzględnianie podczas oceny skutków kluczowej dla UE zasady pomocniczości i proporcjonalności. Co ciekawe porozumienie międzyinstytucjonalne z 2016 r. wskazuje kilka konkretnych obszarów, w których wpływ danej regulacji powinien być szczególnie analizowany. Są to małe i średnie przedsiębiorstwa, aspekty cyfrowe i oddziaływanie terytorialne.

Powyższe rekomendacje, zarówno te płynące od OECD, jak i UE, mogą stanowić dla oceny skutków regulacji lokalnych w Polsce jedynie pewną ramę proceduralną, która musi zostać zweryfikowana pod kątem zasobów ludzkich, pieniężnych i eksperckich. Na pewno jednak warto pamiętać o zasadzie pomocniczości, która również może mieć zastosowanie do weryfikacji skutków decyzji podejmowanych przez administrację publiczną w gminach.

Skupmy się jednak na państwach federalnych, gdyż to procedury stosowane przez kraje związkowe, mogą być najbardziej zbliżone do polskiego kontekstu.

Austria

Kraje związkowe są odpowiedzialne za uchwalanie przepisów wtórnych, a także za stosowanie i egzekwowanie przepisów federalnych. Kraje związkowe są odpowiedzialne m.in. za realizację istotnych działań dotyczących świadczenia usług zdrowotnych i edukacyjnych.

Główną instytucją w krajach związkowych Austrii pełni tzw. służby konstytucyjne (Verfassungsdienste), które odpowiadają za weryfikację standardów jakości prawnej oraz konstytucyjności projektów regulacji.  Na przykład w Górnej Austrii, Styrii i Karyntii rola służb konstytucyjnych obejmuje bezpośrednie opracowanie prawa pierwotnego poprzez wydawanie wytycznych regulacyjnych i konsultację z wyspecjalizowanymi departamentami w rządzie kraju związkowego. Natomiast w przypadku rządu Karyntii prawo wtórne jest przygotowywane przez właściwy departament, a następnie przesyłane do Verfassungsdienst w celu analizy projektu. Umiejscowienie instytucjonalne Verfassungsdienste jest różne. Na przykład w Salzburgu instytucja ta jest niezależnym organem w ramach rządu kraju związkowego.

Mamy więc do czynienia z wyspecjalizowaną jednostką wewnątrz administracji krajów związkowych, której pozycja, niezależnie od wskazanych różnic, jest ważnym punktem odniesienia dla pozostałych organów i jednostek wewnątrz administracji landów.

Ocena ex ante regulacji landów dotyczy głównie aspektów finansowych. Ocena taka jest zwykle przeprowadzana przez wyspecjalizowany dział w administracji rządowej kraju związkowego i następnie wysłana do kontroli do odpowiedniego departamentu ds. finansowych oraz do Verfassungsdienst. Na przykład w Styrii oraz Karyntii istnieją wytyczne dotyczące sposobu wykonywania oceny wpływu między wymienionymi wyżej podmiotami.

Niemcy

Niektóre działania związane z poprawą regulacji w landach niemieckich podejmowane były już w połowie lat 70. XX w. Stąd niektóre rozwiązania z zakresu better regulation są obecnie na wysokim poziomie zaawansowania.

Szereg krajów związkowych ustanowiło specjalne centralne jednostki ds. lepszego stanowienia i nadzoru prawa, zlokalizowane w centrum ich administracji rządowej. Część z nich działa już od początku lat 90-tych. Obowiązkami tych tzw. organów kontroli regulacyjnej jest doradztwo w zakresie sprawdzania jakości projektów legislacyjnych i monitorowanie zgodności z procedurami administracyjnymi.

Kontrola ex ante projektów regulacji różni się w zależności od landów. Jednak większość z nich posiada wiążące przepisy dotyczące OSR, w tym np. ocenę ryzyka. Ponadto w wielu landach stosowane są tzw. klauzule wygaśnięcia (sunset clasues), które powodują wygaśnięcie przepisów po określonym czasie w przypadku braku ponownego przyjęcia ich przez ustawodawcę.

Podobnie jak na poziomie federalnym, odpowiedzialność za OSR spoczywa na ministerstwie wiodącym (prowadzącym daną regulację) w kraju związkowym. Wyniki ocen są zwykle umieszczane w projekcie regulacji i mogą być dostępne dla parlamentu landu i innych zainteresowanych podmiotów.

Istotne znaczenie w OSR na poziomie krajów związkowych w Niemczech mają właśnie parlamenty landów. W 1998 r. przewodniczący parlamentów krajów związkowych wezwały rządy tych krajów do tego, aby składały parlamentom ich komisjom po upływie określonego czas sprawozdania ze skutków, które przyniosła dana regulacja. Zobowiązano także komisje parlamentów krajów związkowych do systematycznego stosowania pytań testowych dotyczących jakości regulacji w ramach ich działań. Widać więc, że stosowane w parlamentach krajów związkowych procedury oceny wpływu i jakości projektów regulacji są stosunkowo zaawansowane pod względem instytucjonalizacji.