Bośnia i Hercegowina – liberalna utopia

Bośnia i Hercegowina może służyć jako studium przypadku myślenia w kategoriach „końca historii” oraz tego, jak szczytne idee oderwane od rzeczywistości społecznej stają się karykaturą samych siebie. Ta udręczona wojną ziemia to swoiste laboratorium, w którym poznajemy granice skuteczności liberalizmu. Na naszych oczach eksperyment zdaje się dobiegać końca, a to może spowodować trudne do przewidzenia konsekwencje dla całego regionu.

Uwaga terminologiczna: terminami „Bośniak/bośniacki” autor określa ludzi, rzeczy i zjawiska związane z Bośnią jako krainą/terytorium/państwem. Natomiast sformułowania „Boszniak/boszniacki” odwoływać się będą do narodu ukształtowanego głównie na bazie bośniackich muzułmanów.

Państwo doktora Frankensteina

Aby rozpocząć dyskusję, niezbędne jest nakreślenie ram ustrojowych współczesnej Bośni i Hercegowiny, gdyż wymykają się one temu, co określilibyśmy mianem „normalnego” państwa demokratycznego.

Konstrukcja Bośni potwierdza prawdziwość słów, iż najtrwalsze są prowizorki. Obecny kształt państwa jest wynikiem porozumienia pokojowego z Dayton, podpisanego w grudniu 1995 roku. Oktrojowano wówczas konstytucję BiH, która stanowi aneks numer cztery do porozumienia pokojowego i nie została przyjęta w żadnym referendum ani głosowaniu parlamentarnym.

Wskutek traktatu Bośnia stała się swoistym dominium społeczności internacjonalistycznej – na jej terytorium stacjonują międzynarodowe siły stabilizacyjne mające gwarantować implementację postanowień pokojowych. Poza komponentem wojskowym powołane zostały również cywilne struktury mające czuwać nad wprowadzeniem w życie traktatu z Dayton. BiH jest państwem federacyjnym, składa się z dwóch tzw. entitietów, czyli Federacji Bośni i Hercegowiny (dzielącej się na 10 autonomicznych kantonów, FBiH) i Republiki Serbskiej (nie mylić z Republiką Serbii, RS) oraz Dystryktu Brczko, będącego kondominium obu wyżej wymienionych części, ale posiadającego swoje władze. Państwo jest mocno zdecentralizowane (obowiązuje domniemanie kompetencji na rzecz entitietów oraz dalej na rzecz kantonów). Co więcej, oba entitety znacząco się od siebie różnią. Podczas gdy FBiH jest zdecentralizowana i kontynuuje logikę, wedle której zbudowane jest całe państwo, RS to organizm scentralizowany i bardziej przypominający państwo narodowe niż element szerszej federacji.

Entitiety są spadkobiercami państw funkcjonujących podczas wojny w Bośni. Należą do nich: Republika Serbska w Bośni i Hercegowinie (quasi-państwo bośniackich Serbów nieuznających niepodległości Bośni i chcących pozostać w Jugosławii) oraz Federacja Bośni i Hercegowiny (federacja muzułmańsko-chorwacka, która powstała celem zakończenia walk chorwacko-boszniackich w 1994 pod naciskiem USA). Entitiety posiadają własne ustawy zasadnicze oraz organy władzy ustawodawczej i wykonawczej. Podsumowując, na terenie BiH obowiązuje 13 konstytucji, działa 13 rządów różnych szczebli oraz 14 zgromadzeń parlamentarnych i quasi-parlamentarnych. To wszystko w państwie liczącym 3,5 miliona mieszkańców.

Wielki eksperyment

Ogólna Umowa Ramowa na rzecz Pokoju w Bośni i Hercegowinie (The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina), tak brzmi oficjalna nazwa traktatu z Dayton, jest dokumentem dość specyficznym. Jej kształt i sposób powstania stanowiły w zimnej wojnie jeden z symptomów zwycięstwa Stanów Zjednoczonych, a także znak ich dominacji na arenie międzynarodowej. Pomimo współuczestnictwa europejskich partnerów w działaniach dyplomatycznych oraz militarnych, mających zakończyć wojnę w Bośni, to Amerykanie dyktowali warunki. Porozumienie było negocjowane w bazie amerykańskich sił powietrznych Wright-Patterson w mieście Dayton. W negocjacjach udział brali prezydenci: Serbii – Slobodan Milošević, Chorwacji – Franjo Tuđman, Bośni – Alija Izetbegović oraz amerykańscy negocjatorzy: Richard Holbrooke i generał Wesley Clark. Podpisanie dokumentu w Paryżu miało jedynie osłodzić Europejczykom brak sprawczości.

Kluczowy wpływ na ostateczny kształt porozumienia miała amerykańska dominacja podczas negocjacji, a także chęć jak najszybszego zakończenia działań zbrojnych. Powyższy konsensus jest bardzo prowizoryczny i momentami wręcz kadłubowy, a przy tym jednocześnie silnie nacechowany ideologicznie.

Dokument ten ma na celu stworzenie ex nihilo modelowego, inkluzywnego społeczeństwa demokratycznego. Widać w nim ślady koncepcji demokracji konsocjalnej Arenda Lijpharta oraz inspiracje modelem szwajcarskim. Ogrom zbrodni popełnionych podczas wojny spowodował również nacisk na przestrzeganie i ochronę praw człowieka. Konstytucja oraz pozostałe aneksy pełne są katalogów praw oraz wykazów konwencji międzynarodowych, które obowiązywać mają na terenie Bośni. Konsocjalny charakter państwa jest realizowany poprzez koncept równej reprezentacji i decyzyjności tzw. „narodów konstytucyjnych” (Boszniaków, Chorwatów i Serbów). Jeżeli weźmiemy pierwszy z brzegu istniejący w Bośni organ władzy, to możemy być pewni, iż jego przewodniczący posiada dwóch zastępców, a każdy z tej trójki (lub czwórki, jeżeli został przewidziany dodatkowy zastępca dla kategorii „pozostałych”) musi być z innego narodu konstytucyjnego.

Tak funkcjonuje np. prezydium BiH, będące trzyosobową głową państwa, w ramach której mamy do czynienia z rotacyjnym przewodnictwem przedstawicieli każdego z narodów konstytucyjnych. Ponadto w parlamencie centralnym obowiązuje skomplikowany system większości, mający zapobiegać „przegłosowywaniu” innych narodów, np. w ramach jednej z nich decyzja poza uzyskaniem większości obecnych posłów musi być zaakceptowana przez przynajmniej 1/3 przedstawicieli każdego z entitietów obecnych na sali. Wreszcie występuje procedura powoływania się na tzw. „żywotne interesy”, w ramach której przedstawiciele jednego z narodów mogą zablokować decyzję, którą uznają za groźną dla ich interesów. Na szczeblu centralnym oraz entitietów powołane są specjalne ciała, których celem jest reprezentowanie interesów narodów konstytucyjnych. Zadanie to spełnia Izba Narodów w parlamencie centralnym oraz parlamencie FBiH, a także Rada Narodów stanowiąca organ kontrolny wobec parlamentu RS.

Szybko okazało się, że narody, które jeszcze niedawno dokonywały na sobie czystek etnicznych, nie są w stanie współpracować ze sobą w jednym państwie. Paraliż instytucyjny groził załamaniem procesu pokojowego. Nie spowodowało to oczywiście rewizji założeń dotyczących przyszłości Bośni. Społeczność międzynarodowa doszła do wniosku, że mieszkańcy BiH naturalnie dojrzeją do demokracji, a jedyne, co trzeba zrobić, to ustanowić demokratyczne instytucje oraz usunąć polityków i urzędników mogących stać na przeszkodzie do osiągnięcia tych celów.

Narzędziem ku temu stał się Urząd Wysokiego Przedstawiciela dla Bośni i Hercegowiny (OHR). Reprezentuje on na terenie BiH Radę Wdrażania Pokoju – organizację międzynarodową, powołaną w celu implementacji porozumień pokojowych z Dayton. Początkowo Urząd miał być jedynie rodzajem ambasadora wspierającego lokalne elity. W związku z ryzykiem załamania się procesu pokojowego Rada Wdrażania Pokoju na spotkaniu w Bonn w 1997 roku znacznie poszerzyła uprawnienia Wysokiego Przedstawiciela. Jak na ironię dokument zatytułowano następująco: „Bośnia i Hercegowina 1998: Samowystarczalne Struktury”. Tzw. „Uprawnienia Bońskie” są de facto skrajnie rozszerzoną interpretacją mandatu OHR, dającą mu faktycznie władzę dyktatorską na terenie BiH. Może on zmieniać konstytucje entitietów, wydawać ustawy i rozporządzenia, rozwiązywać parlamenty oraz usuwać wedle uznania wszelkich urzędników (bez prawa odwołania i bez względu na ich mandat demokratyczny).

Kolejni Wysocy Przedstawiciele bardzo chętnie korzystali z tych uprawnień. To im Bośnia zawdzięcza m.in. symbole narodowe, reformy policji, wojska oraz prokuratury, a także systemu sądownictwa, uregulowanie statusu Brczko czy dziesiątki poprawek konstytucji entitietów.

Wysocy Przedstawiciele nie cofnęli się przed zdymisjonowaniem prezydenta Republiki Serbskiej w 1999 roku i przewodniczącego prezydium BiH w 2001 roku, jednoczesnym usunięciem ze stanowisk sześćdziesięciu wysokich urzędników Republiki Serbskiej w 2004 roku czy… uchyleniem w 2007 roku wyroku trybunału konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność działań personalnych OHR z Europejską Kartą Praw Człowieka.

Odziedziczone dominium

Lata mijały, ale pomimo narzucania kolejnych reform perspektywa pełnej implementacji GFAP nadal była odległa. Zaczęto dostrzegać wewnętrzne sprzeczności w systemie daytońskim.  Sytuacja, w której jedynym sprawnie działającym i dokonującym reform organem jest posiadający dyktatorską władzę ambasador wspólnoty międzynarodowej, stała w jawnej sprzeczności z postulowaną wizją samodzielnej i demokratycznej Bośni. Poza tym występuje ciągłe napięcie pomiędzy ideą spójnego i demokratycznego społeczeństwa Bośni a rzeczywistością konfliktu etnicznego, który został rozwiązany doraźnie poprzez koncesje na rzecz nacjonalistów.  Napięcie to dało o sobie znać po dołączeniu Bośni do Rady Europy, kiedy coraz głośniejsze stały się głosy mówiące o tym, że system polityczny tego państwa łamie Europejską Kartę Praw Człowieka, nie tylko w zakresie władzy OHR, ale także kwestii systemowych, tzw. „narodów konstytucyjnych”. Wskazał na to m.in. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie: „Sejdić i Finci przeciwko Bośni i Hercegowinie”. Dervo Sejdić (bośniacki Rom) oraz Jakob Finci (bośniacki Żyd) oskarżyli BiH o złamanie artykułu 14 EKPC, czyli zakazu dyskryminacji, m.in. z powodu narodowości. Chodziło o ograniczenie biernego prawa wyborczego do Prezydium BiH oraz Izb Narodów (zgodnie z konstytucją kandydować mogą tylko Boszniacy, Chorwaci i Serbowie). ETPC przychylił się do wniosku poszkodowanych i nakazał zmianę konstytucji. Wyrok został opublikowany w 2009 roku.

Rozpoczęto więc proces, w którym to Unia Europejska ma brać coraz większą odpowiedzialność za wdrażanie porozumień pokojowych. W 2002 roku powołano urząd Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w Bośni i Hercegowinie (EUSR), będący do 2011 roku niejako w unii personalnej z OHR. W grudniu 2004 roku działalność rozpoczęła wojskowa misja EUFOR Althea, która przejęła obowiązki od wycofujących się sił stabilizacyjnych NATO (SFOR). Początkowy optymizm dotyczący szybkiego przejścia od „fazy Dayton do fazy Brukseli” w wyniku fiaska kolejnych proponowanych dat wygaśnięcia mandatu Wysokiego Przedstawiciela zmieniony został na narrację o przekształceniu OHR w EUSR.

W 2008 roku ogłoszono „agendę 5+2”, artykułując, jak sama nazwa wskazuje, pięć twardych i dwie miękkie przesłanki do zamknięcia misji OHR. Obecnie Wysoki Przedstawiciel funkcjonuje niejako w stanie zawieszenia – od 2014 roku nie podjął żadnej wiążącej decyzji, a te, które zapadły pomiędzy 2009 a 2014 rokiem, skupiały się głównie na wycofaniu zakazu sprawowania funkcji publicznych (wygaśniecie mandatu OHR powodowałoby de facto dożywotni zakaz). EUSR w swoich uprawnieniach i szerokości mandatu wraca zasadniczo do pierwotnej wizji OHR, jego działania mają skupiać się na wpływie niebezpośrednim, doradzaniu i mediacjach. Wsparciem dla przekształcania urzędu Wysokiego Przedstawiciela miał być plan baron Catherine Ashton, polegający na skupianiu się na reformach ekonomicznych oraz politycznych, zbliżających BiH do członkostwa w Unii Europejskiej.

Kluczowa okazała się kwestia zmiany konstytucji, bez której nie ma mowy o przekształceniu systemu. Problem polega na tym, że rezygnacja z dyktatorskich narzędzi OHR powoduje, że cały proces będzie zależny od porozumienia narodów Bośni i Hercegowiny. Kolejne, podejmowane od 2005 roku próby zmiany konstytucji spełzły na niczym. Spowodowane jest to zasadniczymi różnicami w postrzeganiu Bośni oraz jej systemu politycznego przez poszczególne grupy.

W ogromnym uproszczeniu wygląda to mniej więcej tak: Boszniacy w zdecydowanej większości identyfikują się z państwem jako całością, a ich tożsamość narodowa opiera się o zbudowaną wokół islamu oraz dodaną później bośniackość (punktem odniesienia dla nich są: średniowieczne Królestwo Bośni oraz osmański Elajet Bośni). Z powyższych powodów Boszniacy dążą do centralizacji państwa oraz wytworzenia ogólnobośniackiej tożsamości w oparciu o islam. Porozumienie z Dayton było dla nich jedynie taktycznym zawieszeniem broni, krokiem do realizacji celu. Są najbardziej zdeterminowani w dążeniach do zmiany systemu, gdyż ich wizja pokrywa się w dużej mierze z wizją społeczności międzynarodowej.

Koncepcja bośniackich Serbów jest dokładnie odwrotna. Traktują samych siebie jako część narodu serbskiego (po zakończeniu panowania osmańskiego prawosławna ludność Bośni znalazła się pod wpływem serbskiego ruchu narodowego), a fiasko wojennego planu oderwania się od niepodległej Bośni powoduje zazdrosną obronę swojej autonomicznej republiki. Porozumienie z Dayton jest dla nich gwarantem praw oraz podstawą istnienia Republiki Serbskiej. Wszelkie ruchy dążące do usprawnienia systemu interpretują więc jako akt centralizacji, swego rodzaju atak, przed którym muszą się bronić, a także jako próbę realizacji wizji jednolitej Bośni. Rewizje porozumienia z Dayton z ich punktu widzenia są równoznaczne z jego wypowiedzeniem i otwarciem dyskusji na temat statusu RS.

Bośniaccy Chorwaci, analogicznie do Serbów, czują się częścią narodu chorwackiego, jednak uznają BiH za swoją ojczyznę. Stanowiąc najmniej liczebną grupę, lawirują pomiędzy dwoma pozostałymi. Wraz z nasilaniem się presji centralizacyjnych coraz mocniej artykułują poczucie dyskryminacji spowodowane brakiem własnego etitietu, dlatego współpracują z Serbami w celu torpedowania działań boszniackich. Kształt ordynacji wyborczej powoduje, że na przedstawicieli chorwackich, głosami boszniackimi, wybierani są umiarkowani ugodowcy realizujący interes muzułmańskiej większości.

Bilans nowej polityki              

Niespełna dwadzieścia cztery lata po podpisaniu porozumienia pokojowego Bośnia nadal jest państwem niestabilnym i uzależnionym od pomocy międzynarodowej. Pomimo ogromnej ilości pieniędzy jej przekazywanych (za sam okres 1996-2010 przekroczyła ona w wartościach per capita to, co dostało jakiekolwiek państwo europejskie w ramach Planu Marshalla) stan gospodarki daleki jest od ideały. Bezrobocie oscyluje wokół 20-30%, natomiast wśród młodzieży przekracza 50%. Głównymi powodami tej sytuacji są niewydolny system polityczny i ogromna korupcja. Wszystko to powoduje znaczny przerost administracji na każdym szczeblu. Kolosalny jest również udział przedsiębiorstw państwowych w gospodarce, w wyniku czego większość miejsc pracy generuje państwo, co przy ogromnym bezrobociu powoduje korupcję i polityczny klientelizm.

Samoograniczenie OHR spowodowało wstrzymanie reform. Nawet wizja członkostwa w UE przestała być motywująca dla elit politycznych. Już w 2000 roku przygotowana została dla Bośni mapa drogowa dojścia do Procesu Stabilizacji i Rozwoju, natomiast w 2016 roku BiH złożyło oficjalny wniosek o członkostwo w UE. To wszystko są jednak pozory, stopień dostosowania do wymagań unijnych jest zbliżony do poziomu Albanii… sprzed dziesięć lat. Zeszłoroczny raport Komisji Europejskiej stwierdza, że we wszystkich obszarach nie zanotowano postępu lub jest on zdecydowanie zbyt wolny. Największymi problemami są korupcja oraz niepełne przejście do gospodarki rynkowej. W kluczowym obszarze, czyli reformie administracji, nie posunięto się ani o krok od 2016 roku, czyli odkąd przedstawiono wytyczne reformy. Paradoksalnie największe postępy czyni sceptyczna wobec Zachodu Republika Serbska. Okazuje się, że jako jedyna część systemu politycznego BiH realizuje wytyczone zadania. Nawet autorzy raportu ubolewają, że Serbowie stworzyli własny system weryfikacji postępów, który jest niekompatybilny z metodami stosowanymi w Bośni. W tegorocznym raporcie z 33 obszarów 15 zakwalifikowano jako będące na wczesnym etapie przygotowania, 16 o pewnym stopniu zaawansowania, a 2 jako umiarkowanie zaawansowane. Żaden z nich nie był na dobrym lub bardzo dobrym poziomie.

Dotychczasowe działania EUSR nie napawają optymizmem. Symptomatyczny jest tutaj przykład kryzysu dotyczącego zeszłorocznych wyborów. W grudniu 2016 roku Trybunał Konstytucyjny przychylił się do wniosku bośniackich Chorwatów i uchylił część przepisów ordynacji wyborczej, dając parlamentowi pół roku na uchwalenie nowelizacji. Pomimo licznych spotkań EUSR z elitami bośniackimi nie udało się tego wykonać aż do dnia dzisiejszego. W związku z tym 8 października 2018 roku przeprowadzono wybory bez pełnej podstawy prawnej. Niewyłonienie Izby Narodów FBiH groziło paraliżem jednego z entitietów oraz władz centralnych (RS stałaby się jedyną sprawnie funkcjonującą częścią Bośni). Ostatecznie problem rozwiązano, naginając obowiązujące prawo, regulując ordynację… na poziomie decyzji Centralnej Komisji Wyborczej BiH. Pomimo tego nie udało się nadal wyłonić rządu na poziomie centralnym. Co więcej, Chorwaci zdecydowanie kontestują wybór swojego kandydata na członka prezydium BiH (de facto został on wybrany głosami boszniackimi).

Symboliczna jest sytuacja, w której 25 stycznia Lars-Gunnar Wigemark (obecny EUSR) spotkał się z Draganem Čoviciem, liderem bośniackich Chorwatów przegranym w wyborach do prezydium, po to, by nakłonić go do uznania wyniku wyborów. Już następnego dnia HNS (Chorwackie Zgromadzenie Narodowe, parasolowa organizacja zrzeszająca wszystkie nacjonalistyczne partie i ruchy chorwackie w BiH, której przewodniczącym jest Čović) uchwaliło deklarację oskarżającą Boszniaków o łamanie ducha Dayton, unitaryzm oraz naruszanie praw Chorwatów w Bośni. Najgłośniejszym echem odbił się fragment deklaracji, w którym HNS odrzuca część wyroku Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii. Wyrok ten uznaje władze Herceg-Bośni oraz Chorwackie Siły Obrony (czyli quasi-państwo bośniackich Chorwatów z okresu wojny oraz jego siły zbrojne) za organizacje przestępcze. Dokument podważa tym samym oficjalną wizję wojny (promowaną przez Boszniaków oraz społeczność międzynarodową), w ramach której konflikt w Bośni nie był wojną domową, ale agresją na niepodległe państwo bośniackie.

Większość boszniacka, czując wsparcie z Zachodu, dolewała oliwy do ognia. W styczniu tego roku złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zmianę nazwy Republiki Serbskiej. Boszniacy swoje działania motywowali wypracowaną przez OHR i Trybunał Konstytucyjny interpretacją systemu daytońskiego, w ramach której cała Bośnia była w równym stopniu państwem wszystkich narodów konstytucyjnych, dlatego nie mogło być mowy o tym, aby jakaś jej część była tylko serbska.

Oczywiście wszyscy zdają sobie sprawę z tego, że taka decyzja podważałaby sens odrębnego istnienia RS. Na odpowiedź nie trzeba było długo czekać. Lider bośniackich Serbów, Milorad Dodik, stwierdził, że RS ma przygotowane akty prawne pozwalające w każdej chwili przywrócić kontrolę na granicach z FBiH, a poza tym posiada wszystkie uznane międzynarodowo cechy państwa – ludność, terytorium i władzę.

Czas dobrych rozwiązań już minął

Po pewnym czasie sprawa zmiany nazwy ucichła, ponieważ podgrzewanie atmosfery służyło doraźnym celom politycznym oraz polepszeniu pozycji w negocjacjach przy tworzeniu rządu. Powyższa sytuacja ukazała wszystkie problemy strukturalne państwa. Wbrew oficjalnej narracji największymi beneficjentami status quo są partie nacjonalistyczne. To one zdobywają poparcie, podgrzewając antagonizmy oraz korzystając na niesprawnym funkcjonowaniu państwa – szerzącej się korupcji oraz powiązaniach przestępczych. Przegrywają na tym wszystkim mieszkańcy BiH, będący zakładnikami we własnym, niewydolnym państwie. W obecnej sytuacji można albo doraźnie gasić pożary ze świadomością, że problemy będą jedynie narastały i wracały, albo dokonać zdecydowanych i kosztownych cięć. Niestety żadna ze stron – bośniackiej i tzw. „zewnętrznej” – nie decyduje się na wprowadzenie drastycznych, ale koniecznych zmian. Elity europejskie nie mogą sobie pozwolić na to, by przyznać, że prowadzona od ponad dwóch dekad polityka jest błędna, a budowa ponadetniczej i demokratycznej Bośni okazała się fiaskiem. Oznaczałoby to podważenie ideologicznych fundamentów Zachodu, uznanie, że demokracja liberalna nie jest naturalnym i ostatecznym punktem rozwoju ludzkości. Oczywiście, kolejne groźby i podbijanie stawki to jedynie polityczny pokaz. Powoduje on jednak blokadę możliwości rozwiązania nawarstwiających się problemów przy jednoczesnym utrzymywaniu wysokiego stopnia nieufności pomiędzy narodami. Nie wiadomo, jak długo jeszcze będzie udawało się podtrzymywać sztuczny byt Bośni i Hercegowiny. Historia uczy nas, że w czasie kryzysów to elity początkowo rządzą biegiem wypadków, lecz bardzo role szybko się odwracają…