Przyszłość wspólnej polityki rolnej. O co powinien zabiegać potencjalny komisarz Wojciechowski?

Jeśli medialne przecieki okażą się wiarygodne, a wiele na to wskazuje, to Polsce w nowym składzie Komisji Europejskiej przypadnie teka komisarza ds. rolnictwa. Jak dziś wygląda wspólna polityka rolna? Jakie zmiany ją czekają w nadchodzącej przyszłości? Warto odpowiedzieć sobie na te pytania, szczególnie, że mówimy o kwocie 365 mld euro na lata 2021-2027.

Wspólna polityka rolna (WPR) pozostaje najważniejszą polityką sektorową na poziomie unijnym, z wydatkami stanowiącymi ok. 38% budżetu Unii Europejskiej w aktualnej, wieloletniej perspektywie finansowej na lata 2014-2020. 40% budżetu UE wydatkowanego na WPR to relatywnie dużo. Warto jednak pamiętać, że polityka rolna słabnie z każdą kolejną perspektywą finansową – na początku funkcjonowania wspólnoty europejskiej jej udział wynosił… około 80%!

Na obecnym etapie unijnych negocjacji wydaje się, że w porównaniu do kończącej się perspektywy finansowej budżet przeznaczony na WPR po 2020 r. będzie zmniejszony nominalnie o mniej więcej 5%, (biorąc pod uwagę inflację, realnie będzie to spadek od 12% do 15%). Niemniej wciąż mówimy o środkach rzędu ok. 365 mld euro w cenach bieżących do spożytkowania przez następne 7 lat.

I choć znaczący odsetek obywateli UE mieszka na wsi (28% w 2015 roku), to według danych Eurostatu w rolnictwie zatrudnione jest jedynie 4% całkowitej siły roboczej, czyli 9,7 mln osób, a wkład sektora w tworzenie wartości dodanej (to coś na kształt PKB całej Unii) nie przekracza 2%.

Z perspektywy ekonomicznej znaczenie rolnictwa można określić jako znikome. W tym kontekście nie dziwi fakt, że od lat mnożą się pytania o zasadność przeznaczania tak dużych środków z unijnego budżetu na wspieranie rolnictwa i wsi. Czy aby na pewno, analizując znaczenie WPR, rzeczywiście możemy mówić o polityce wyłącznie rolnej?

Na co należy przeznaczać miliardy euro z unijnego budżetu?

Utrzymywanie hojności dla rolnictwa i wsi wymaga społecznej akceptacji. We wczesnym okresie powojennym, gdy miejscami nawet w Zachodniej Europie brakowało żywności, przekonanie o potrzebie wsparcia produkcji rolnej było dość powszechne. Bezpieczeństwo żywnościowe udało się jednak zapewnić dość szybko, a polityka rolna stała się w znacznej mierze polityką wsparcia finansowego. I choć przeciętne roczne dochody zatrudnionych w rolnictwie (włącznie z dopłatami) są w zdecydowanej większości krajów członkowskich niższe niż średnie płace w gospodarce, a poziom ubóstwa na wsi wyższy, to obecnie nie da się już uzasadniać konieczności istnienia WPR wyłącznie przez pryzmat sytuacji ekonomicznej jej głównych beneficjentów.

Badania ankietowe, prowadzone przez firmę ECORYS na poziomie UE, pokazały, że tylko 53% badanych „nierolników” uznało, że rolnicy potrzebują wsparcia dochodowego. Za to aż 92% stwierdziło, że WPR musi pozytywnie oddziaływać na klimat i środowisko. Przed polityką rolną stoi więc cały szereg wyzwań, ponieważ powinna przyczyniać się nie tylko do polepszenia sytuacji ekonomicznej w sektorze rolnym, ale także do poprawy stanu środowiska naturalnego i żywotności obszarów wiejskich.

Obserwując debatę wokół WPR, wydaje się, że co do tego ogólnego postulatu panuje konsensus, co nie oznacza jednak, że interesy poszczególnych krajów członkowskich są tożsame. Widać to chociażby na przykładzie obecnej struktury płatności.

WPR podzielona jest na dwa filary. Pierwszy z nich obejmuje przede wszystkim dopłaty bezpośrednie i wsparcie rynkowe. W latach 2014-2020 budżet wynosił 278 mld euro (w cenach stałych z 2011 r.). Z kolei na II filar, obejmujący rozwój obszarów wiejskich (w tym płatności ekologiczne, środki na rozwój społeczności lokalnych), przeznaczono 85 mld euro.

Proporcje między tymi dwoma filarami są w poszczególnych krajach różne, także ze względu na możliwość przesunięć, do których uprawnione były kraje członkowskie. W niektórych państwach (głównie będących dużymi producentami rolnymi) zdecydowana większość wsparcia alokowana jest w I filarze, podczas gdy w innych znacznie ważniejszą rolę odgrywa II filar, w którym alokuje się nawet do 70% środków (tak jest np. na Malcie). Polska była oczywiście jednym z tych państw, które przesuwało środki na I filar w celu zwiększenia poziomu dopłat bezpośrednich.

W latach 2021-2027 nakłady na WPR będą mniejsze, przy czym I filar wciąż będzie dominujący (ok. 78%  wszystkich środków). Pozostanie możliwość przesuwania 15% środków dla danego kraju pomiędzy filarami i dodatkowo opcja przeniesienia kolejnych 15% z I do II filara.

Cztery fundamenty WPR po 2020 r.

Ogólne kierunki zmian w WPR po 2020 roku wynikają z dziewięciu przyjętych celów. Są one sformułowane dość ogólnie i obejmują zarówno aspekty ekonomiczne (tj. poprawa konkurencyjności, wzrost dochodów rolników, równowaga w łańcuchu żywnościowym), społeczne (rozwój obszarów wiejskich i wymiana pokoleniowa na wsi), jak i środowiskowe (w tym np. ochrona bioróżnorodności i przeciwdziałanie zmianom klimatu). W zasadzie żaden z tych ogólnych postulatów nie budzi wątpliwości, jednak przedmiotem sporu mogą okazać się proporcje. Pomysł na przyszłą WPR oddają cztery hasła: uelastycznienie, środowisko, wsparcie dla młodych rolników oraz innowacje.

Pierwszy element pojawia się praktycznie przy każdej reformie. Dotychczas jego realizacja nie przebiegała na wysokim poziomie, jednak obecne propozycje pozwalają mieć nadzieję, że nowa WPR będzie bardziej skuteczna. Tym razem Komisja ma zająć się wyznaczaniem ogólnych celów, a państwa są zobowiązane do przedstawienia proponowanego poziomu ich realizacji wraz z programem wdrożenia konkretnych mechanizmów. Do tej pory Unia płaciła w zasadzie nie tyle za efekty działań (chociażby w aspekcie ochrony środowiska), co za samo ich podejmowanie. Niestety skuteczność powyższych aktywności była niekiedy wątpliwa.

Coraz istotniejszą częścią WPR staje się ochrona środowiska naturalnego
i przeciwdziałanie zmianom klimatu. Nikogo nie trzeba przekonywać o tym, jak duże znaczenie dla rolnictwa mają zmieniające się warunki klimatyczne. W tej perspektywie Polska może stać się beneficjentem zmian, ponieważ możliwa będzie uprawa niektórych gatunków roślin, które dziś trafiają nad Wisłę z Europy Południowej.

Ponadto nowa WPR będzie wymagać od rolników o wiele więcej, zwłaszcza w kwestiach ochrony gleby, zachowania bioróżnorodności itp. Pytanie, jak bardzo powyższe zmiany okażą się uciążliwe i czy będą utrudniać realizację celów ekonomicznych. Jak zawsze diabeł tkwi w szczegółach. Przykład? Funkcjonowanie w obecnej WPR mechanizmu „zazielenienia”, zgodnie z którym gospodarstwa miały obowiązek przeznaczać 5% gruntów na obszary ekologiczne. Ostatecznie wynegocjowano, że dotyczył on jedynie gospodarstw powyżej 15 hektarów. Większość polskich przedsiębiorstw była z niego zwolniona.

Natomiast głównym wyzwaniem o charakterze społecznym jest proces starzenia się ludności wiejskiej i niechęć młodych osób do przejmowania gospodarstw. Tylko 6% rolników w UE ma mniej niż 35 lat, za to aż 31% znajduje się w wieku emerytalnym i ma 65 lat lub więcej. Instrumenty wspierające młodych rolników dopiero rozpoczynających działalność funkcjonowały już wcześniej, jednak Komisja chce, aby w nowej perspektywie 2% środków na płatności bezpośrednie było przeznaczanych właśnie na potrzeby tej grupy.

Innym wyróżnikiem nowej WPR ma być większy nacisk kładziony na innowacje techniczne, cyfryzację oraz badania i rozwój, których efekty będzie można aplikować do rolnictwa. Szczególną rolę odgrywać mają tutaj systemy wiedzy i innowacji w dziedzinie rolnictwa (AKIS).

WPR  a sprawa polska

Jak na zmiany w WPR zapatruje się Polska? W przeciwieństwie do Wielkiej Brytanii (która będąc aktywnym członkiem UE, opowiadała się za zmniejszeniem nakładów na WPR) lub krajów skandynawskich (które priorytetowo traktują kwestie środowiskowe) w interesie Polski (ale też np. tak ważnych graczy jak Francja) jest utrzymanie jak najwyższego poziomu finansowania WPR, w tym znacznych środków na I filar, oraz zachowanie dystrybucji środków opartej o kryterium spójności. Nie oznacza to, że pozostałe cele są dla Polski nieistotne, jednak w sytuacji, gdy nasze gospodarstwa są wciąż mniej konkurencyjne niż te na zachodzie Europy, a ich dochody niższe, logicznym jest, że największe znaczenie przypisujemy kwestiom typowo ekonomicznym.

W toku dalszych negocjacji nad kształtem WPR pojawi się zapewne postulat zrównania stawek dopłat we wszystkich krajach członkowskich, tzw. flat rate. Powiedzmy sobie jasno: jest to tyleż atrakcyjne, co obecnie niemożliwe do osiągnięcia. Wprowadzenie tego mechanizmu oznaczałoby poważne zagrożenie dla konkurencyjności rolnictwa u największych unijnych producentów. Oczywiście należy walczyć o jak najmniejsze zróżnicowanie poziomu dopłat.

Biorąc pod uwagę naszą strukturę agrarną, w interesie Polski jest również wspieranie rozwiązań premiujących małe i średnie gospodarstwa, np. poprzez ograniczanie poziomu płatności dla dużych przedsiębiorstw. Obecnie w skali UE 20% gospodarstw przechwytuje aż 80% płatności, co wynika z modelu wsparcia opartego na dopłatach do hektara.

Istotne będzie także wspieranie integracji rolników, która jest najszybszą drogą do poprawy ich pozycji w łańcuchu dostaw. Chodzi tutaj zarówno o integrację poziomą (np. grupy producenckie), jak i integracje pionową, a więc sytuacje, w których rolnicy stają się w pewnej mierze przetwórcami. Być może najważniejszym wyzwaniem dla polskich i europejskich rolników okaże się ryzyko związane z niestabilnymi cenami i zmiennymi warunkami pogodowymi. Powinniśmy zatem wspierać rozwiązania takie jak: wzajemne ubezpieczenia lub mechanizmy stabilizacji dochodu (Income Stabilisation Tool). Drugie ze wspomnianych działań polega na wypłacaniu rolnikom rekompensat w sytuacji spadku dochodów powyżej 30% średniego zysku w ostatnich pięciu latach. Dofinansowanie funkcjonowania i wypłat w ramach IST możliwe było w obrębie II filara WPR, jednak nie wszystkie kraje (w tym Polska) wprowadziły ten mechanizm. W tej perspektywie uzasadnionym jest poświęcenie problemowi ryzyka znacznie więcej uwagi.