Unia Europejska szykuje innowacyjny skok do przodu, z którego Polska może nie skorzystać

Komisja Europejska opublikowała swoją propozycję programu finansowania badań naukowych i innowacyjności Horyzont Europa. Proponowana kwota, czyli 107 miliardów euro, jest rekordowa, jednak po odjęciu brytyjskich wpłat i wzięciu pod uwagę inflacji – budżet na same badania okazuje się nieznacznie większy niż poprzedni. Nowością jest skoncentrowanie części środków na sześciu największych wyzwaniach społecznych. Choć chęć „skoku do przodu” UE w dziedzinie nauki powinna nas cieszyć, to z perspektywy polskiej gospodarki ciężko szukać pozytywów. Polska jest bowiem najgorsza w Europie w uzyskiwaniu środków europejskich na badania w przeliczeniu na wpłaconą do budżetu złotówkę.

Proponowany budżet programu Horyzont Europa na lata 2021-2027 to 107 miliardów euro, co stanowi 8% siedmioletniego budżetu UE. W porównaniu do poprzedniej perspektywy, rośnie udział wydatków na badania i rozwój kosztem Funduszu Spójności oraz Funduszu Rolnego, czyli funduszy, których największym beneficjentem jest Polska. W przeciwieństwie do programu Horyzont, gdzie od wielu lat jesteśmy na szarym końcu. Trudno jednak winić pozostałe kraje UE za to, że w Polsce finansowanie badań zajmuje na liście priorytetów polskich polityków miejsce takie jak Izolator Boguchwała w rankingu polskich klubów piłkarskich.

Jak działają europejskie fundusze na naukę?

Europejskie programy finansowania badań mają relatywnie krótką historię. Przeznaczane na to fundusze do połowy pierwszej dekady XXI wieku nie przekroczyły kwoty 20 miliardów euro. Przełomem było powołanie Europejskiej Rady Badawczej (European Research Council, ERC) i zwiększenie budżetu do 50 miliardów euro w Wieloletniej Perspektywie Finansowej 2007-2013. Rekordowy jest również kończący się w przyszłym roku program finansowania badań Horyzont 2020, w ramach którego wydano 75 miliardów euro.

Najnowszy program Horyzont Europa, który ma funkcjonować w latach 2021-2027 podzielono na cztery główne obszary: naukowy, innowacyjny, związany z globalnymi wyzwaniami i konkurencyjnością oraz obronny.

Komponent naukowy składa się w dużej mierze z funduszy na ERC, instytucję przyznającą granty międzynarodowym konsorcjom naukowym i wybitnym młodym naukowcom (w sumie 25,8 mld euro) oraz istniejącego od 1994 r. programu pod nazwą Działania Marii Skłodowskiej-Curie (warto docenić oficjalną zmianę nazwy, która przed 2014 r. zawierała jedynie francuskie nazwisko noblistki), wspierającego mobilność naukową oraz rozwój młodych naukowców (6,8 mld euro).

Naukowe fundusze UE są atrakcyjne nawet dla krajów, które same inwestują sporo w badania. Granty ERC są wysoko renomowanym „stemplem jakości” dla naukowca lub grupy, ponieważ aby je uzyskać trzeba przejść rygorystyczną aplikację i ocenę ekspercką. Co więcej, program kładzie nacisk na międzynarodowe konsorcja grup badawczych z różnych instytucji. Według Nature fundusze Horyzont 2020 stanowiły około 10-15% całych środków wydanych na badania przez wszystkie kraje UE w równoległej perspektywie czasowej.

Nowym komponentem będzie Europejska Rada Innowacyjności (European Innovation Council, EIC), której zadaniem będzie wspieranie rozwoju projektów naukowych do fazy komercjalizacji, a także rozwoju innowacyjnych technologii w małych i średnich firmach (przewidziany budżet to 10,5 mld euro). Celem tej instytucji ma być poprawienie pozycji UE w globalnej konkurencji z Chinami i USA.

Największym komponentem budżetu (52,7 miliarda euro) będzie część związana z globalnymi wyzwaniami społecznymi i konkurencyjnością gospodarki. To wyraźne pójście w kierunku polityki (w rozumieniu policy) zorientowanej na misję, forsowane m.in. przez Marianę Mazzucato (vide jej propozycje zawarte w książce Przedsiębiorcze państwo). Nic w tym dziwnego, zamówiony przez Komisję Europejską raport jej autorstwa był jedną z podstaw tworzenia nowego programu ramowego.

Według Mazzucato, polityka innowacyjności musi opierać się o rozwiązywanie konkretnych problemów, a nie finansowanie innowacji samych w sobie. W ten sposób w USA stworzono m.in. osławioną agencję DARPA, której celem jest tworzenie rozwiązań na potrzeby sił zbrojnych, ale efektem ubocznym jest np. asystent Siri na telefonach Apple. Podobny efekt miał amerykański program kosmiczny. NASA zawdzięczamy m.in. miniaturyzację aparatów (które dziś znajdujemy w wielu smartfonach), odporne na porysowanie okulary czy koce termiczne.

Zgodnie z tym podejściem, kreowanie innowacji rozwiązujących konkretne problemy inżynieryjne przynosi znacznie lepsze efekty niż finansowanie innowacji samych w sobie. Co więcej, pozwala łatwiej wytłumaczyć podatnikom ich interes w finansowaniu badań, a stawianie konkretnych celów ułatwia ewaluację projektów. Mówiąc już bardziej ogólnie –innowacje stają się elementem interesu społecznego, a nie „sztuką dla sztuki”.

Wybrano pięć ogólnych misji. UE proponuje, aby skupić się na: adaptacji do efektów globalnego ocieplenia (w tym transformacjach społecznych), nowotworach, kondycji oceanów, wód lądowych i mórz, inteligentnych miastach oraz żywności i glebie. W tych ramach konkretne programy wyznaczać będą eksperckie rady specjalnie.

Ostatnim dużym komponentem programu Horyzont Europa jest 13 miliardów euro przeznaczone na prace badawczo-rozwojowe w Europejskim Fundusz Obronnym, powstałym w 2017 roku.

Podwyżka teoretycznie wysoka

Chociaż bezwzględny wzrost budżetu wydaje się imponujący, to po przeanalizowaniu wszystkich czynników już tak okazale to nie wygląda. Analityk Peter Fisch przeliczył budżety raz jeszcze, biorąc pod uwagę inflację.

Okazuje się, że po przeliczeniu kwot na wartość pieniądza w roku 2018, propozycja budżetu Horyzontu Europa jest zaledwie o 8% wyższa niż uchwalony ostatecznie budżet Horyzontu 2020.

Przyczyną jest oczywiście Brexit. Po odjęciu brytyjskiego udziału w poprzednim naukowym budżecie, obecna propozycja staje się aż 14% wyższa od wówczas proponowanego budżetu (i 23% wyższa od uchwalonego). Trudno jednak nie zauważyć, że wbrew prasowym materiałom Komisji Europejskiej, zwiększenie budżetu nie oznacza strategicznej reorientacji Europy na badania i rozwój. Tak jak w Polsce trudno robić naukę za półdarmo, tak trudno będzie poradzić sobie z pięcioma wielkimi społecznymi wyzwaniami wydając na nie grosze.

Beneficjentami stara UE i najmniejsze państwa

Chociaż zwiększenie finansowania badań i rozwoju na poziomie UE jest absolutnie konieczne, jeśli chcemy jako wspólnota dotrzymać kroku i nadrabiać dystans do Stanów Zjednoczonych czy Chin, to w aktualnej formie mechanizm Horyzontu 2020 i Horyzontu Europa powoduje, że najbardziej zyskują małe kraje wspólnoty.

Jeśli popatrzymy na to, ile „odzyskuje” konkretny kraj z każdego euro wpłaconego do budżetu Horyzontu 2020, niechlubny status najgorszego kraju w UE piastuje Polska. Wraz z Rumunią uzyskujemy w grantach jedynie 1/3 wpłacanych kwot.

Ile państwa uzyskują w zamian za każde wpłacone 1 euro (Horyzont2020 do czerwca 2018), wykonanie własne na podstawie danych z www.peter-fisch.eu (Eurostat, CORDIS, Budżet UE 2015).

Jesteśmy też największym „wpłacającym netto” (po odjęciu środków otrzymanych w grantach) wśród krajów nowej Unii. Według Petera Fischa, do Horyzontu do 2017 r. „netto” (czyli po odjęciu grantów uzyskanych) wpłaciliśmy prawie 450 milionów euro. Bardziej „w plecy” były tylko Francja, Niemcy (prawie 1 mld euro) oraz Włochy. Co więcej, sytuacja wygląda bardzo podobnie przeliczając wydatki per capita.

Według Nature kraje, które dołączyły do UE w 2004 r. lub później uzyskały jedynie 5% środków programu, jednocześnie wkładając do budżetu 9%. W obecnej formie, Horyzont 2020 wręcz drenował fundusze na badania z krajów postkomunistycznych.

Bilans budżetu (otrzymane granty minus wpłacone do budżetu kwoty) per capita (Horyzont 2020 do czerwca 2018), wykonanie własne na podstawie danych z www.peter-fisch.eu (Eurostat, CORDIS, Budżet UE 2015)

Nowe otwarcie na kraje „nowej Unii”?

Dysproporcje między krajami nowej i starej Unii były oczywiście zauważane przez wszystkich, od naukowców po decydentów. Dobitny jest przykład Holandii, która per capita otrzymuje ponad dwadzieścia razy więcej europejskich funduszy naukowych niż Polska czy Rumunia.

W marcu 2019 rektorzy uczelni Europy Środkowo-Wschodniej wydali specjalne memorandum, w którym dyplomatycznym językiem zapewniają, że doceniają istniejące mechanizmy, ale „mają one bardzo nikły wpływ na sytuację”. Chociaż zapewniają, że nie jest ich zamierzeniem zmiana systemu oceniającego projekty pod kątem merytorycznym, to konieczne jest wprowadzenie takich mechanizmów, aby zatrzymać drenaż mózgów.

Przekonanie unijnych urzędników, że wprowadzenie takich mechanizmów jest absolutnie konieczne, będzie szalenie trudne w sytuacji, gdy Polska sama nie docenia nauki. W przypadku badań, pieniądze unijne nie zastąpią finansowania z budżetu własnego. Wręcz przeciwnie, żeby je zdobyć, trzeba samemu sporo zainwestować. Polska, wydając na badania i rozwój około 1% PKB, nadal robi mniej niż choćby Czechy, Słowenia czy Węgry.

Trudno, żeby było dobrze: wydatki na badania i rozwój w UE w 2017 roku; źródło: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/9483597/9-10012019-AP-EN.pdf/856ce1d3-b8a8-4fa6-bf00-a8ded6dd1cc1

Liderem wśród krajów Europy Środkowo-Wschodniej w pozyskiwaniu unijnych funduszy badawczych jest Słowenia. Nawet jeśli weźmiemy poprawkę na fakt, że na aktualnych programach ewidentnie najbardziej zyskują małe kraje – takie jak wspomniana Słowenia czy Estonia – znalezienie się u „samego szczytu” uzyskanych środków w przeliczeniu na wpłacone euro musi imponować.

Co ważne, jak przeliczył ponownie Peter Fisch, w porównaniu do poprzedzającego Horyzont 2020 programu, udział Polski w europejskim „torcie badawczym” spadł (z 1,07% do 1,02%). W tym samym czasie Słowenia zwiększyła swój udział o 43% (0,44% do 0,63%), czyli zdobywa już ponad połowę środków zdobywanych przez polskich naukowców.

Choć czynników mających na to wpływ jest zapewne sporo, to na pewno Słoweńcom nie szkodzi fakt, że w odniesieniu do PKB wydają na naukę ponad dwa razy więcej niż my. Co ciekawe, finansowanie państwowe jest zaskakująco niskie i oscyluje wokół 0,3% PKB, a resztę pieniędzy wykłada sektor prywatny.

Ciekawe, czy ma to coś wspólnego: wydatki na badania i rozwój jako procent PKB (źródło: Bank Światowy / UNESCO Institute for Statistics)

Dlaczego (wciąż) jest tak źle

Powodów dysproporcji pomiędzy krajami starej i nowej UE jest kilka. Po pierwsze, znaczenie ma oczywiście „staż” w światowym obiegu naukowym, do którego większość krajów nowej UE dołączyło po upadku komunizmu. Obecność na tych samych konferencjach od dekad powoduje lepszą znajomość wzajemnych osiągnięć, co przekłada się na częstsze angażowanie się we wspólne inicjatywy.

Po drugie, długość znajomości czy współpracy (zarówno indywidualnych naukowców, jak i całych ośrodków) wprost przekłada się na rosnące wzajemne zaufanie, co również zmniejsza wyzwanie jakim jest porozumienie się z paroma ośrodkami co do wspólnego projektu badawczego.

Są też jednak powody całkowicie zależne od europejskiej polityki naukowej. Zasady programu Horyzont 2020 były dostosowane pod zachodnie realia. W Horyzoncie znacząco ograniczono możliwość wypłacania wynagrodzeń z budżetu projektów. Takie rozwiązanie faworyzuje zachodnie uczelnie, gdzie wynagrodzenia bazowe są relatywnie wyższe, podczas gdy w Polsce komponent grantowy stanowi często wręcz główne źródło utrzymania naukowców.

Swoje za pazuchą ma też polska nauka. Prof. Janusz Bujnicki swego czasu w wywiadzie dla serwisu PAP Nauka w Polsce opisywał, że bez otwartości naukowców na krytyczną konsultację wniosku przed jego złożeniem i wsparcia instytucjonalnego, rywalizacja w europejskim systemie jest niezwykle trudna.

Choć w ostatnich latach zaczęły pojawiać się pierwsze symptomy zmian, nadal w większości instytucji brakuje dobrych biur grantowych, które potrafią zapewnić korektę językową, weryfikację formalną, a swojego doświadczenia użyć także do zwrócenia uwagi piszących na kluczowe wymagania. Europejskie granty, przy swoich zaletach, są bowiem otwarcie krytykowane za – cóż za zaskoczenie – mocny biurokratyczny nawis. Sam wniosek to trzycyfrowa liczba stron, a późniejsza obsługa finansowania również nie jest bezbolesna.

Polska będzie stratna – i bardzo dobrze!

Zwiększenie europejskich funduszy na badania i rozwój kosztem polityki spójności czy wydatków na rolnictwo bez wątpienia jest szkodliwe dla Polski. Pomimo chlubnych wyjątków, wysp naukowej jakości złożonych z wybitnych jednostek i światowej jakości ośrodków, nasza nauka jest zbyt zapóźniona i niedofinansowana, aby efektywnie konkurować z zagranicznymi ośrodkami o europejskie fundusze.

Z drugiej strony, w dobie rosnących globalnych napięć i technologicznej konkurencji pomiędzy Chinami a USA fakt zwiększenia europejskiej aktywności naukowej, ale też rozwoju działalności innowacyjnej jest absolutną koniecznością. Jeśli Stary Kontynent nie chce stać się przestarzałym, musi odważnie postawić na finansowanie badań.

Proponowany system wydaje się być kombinacją już zbudowanego, dobrze funkcjonującego systemu finansowania badań podstawowych (ERC) z nowo utworzonym i zorientowanym na wielkie społeczne misje, systemem finansowania innowacji. W zaskakująco szybki sposób do brukselskich urzędników – biorąc pod uwagę tradycyjne żółwie opóźnienie europejskiej legislacji – dotarła myśl o zorientowanej na misję polityce innowacyjności rozpropagowana przez Marianę Mazzucatto.

To kluczowy moment, w którym Grupa Wyszehradzka – lub szerzej wszystkie kraje „nowej Unii” – mogą powalczyć o uwzględnienie ich interesów i odważniejszą próbę zasypania kanionu dzielącego naukę tworzoną na zachód od Odry od tej tworzonej na jej prawym brzegu. Żeby to zrobić, walczyć należy o uwzględnienie w Horyzoncie Europa mechanizmów wspierających współpracę starej UE z nową. Taka taktyka, doceniająca znaczenie nauki i konieczność europejskiego inwestowania w nią, może też być łatwiej przyjęta w Brukseli niż czysta chęć zachowania jak największej części budżetowego tortu w polityce spójności.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!