Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Piotr Trudnowski  26 lipca 2019

Skończmy z polityczną szarą strefą! Trzy zmiany na rzecz praworządności i pluralizmu

Piotr Trudnowski  26 lipca 2019
przeczytanie zajmie 5 min

Atmosfera przedwyborczych przetasowań skłania do systemowych refleksji na temat obowiązujących w Polsce przepisów wyborczych. Zarówno opozycja, jak i obóz rządzący najprawdopodobniej kolejny raz skorzystają z „dziur w systemie” tworząc wyborcze konfiguracje być może w zgodzie z literą, ale na pewno nie duchem obowiązującego prawa. Kilka prostych korekt pozwoliłoby zerwać z patogenną sytuacją, w której wybory odbywają się de facto w „szarej strefie”, a przy okazji – pomogłoby zagwarantować pluralizm polskiej sceny politycznej.

Na lewicy trwa dyskusja na temat tego, czy co najmniej trzy partie tworzące na najbliższe wybory koalicję – Sojusz Lewicy Demokratycznej, Wiosna i Lewica Razem – rzeczywiście wystartują jako koalicja de iure czy też jako koalicja de facto, a więc jako jedna partia polityczna, która nieformalnym koalicjantom udzieli miejsc na listach. Na centroprawicy porozumienie między Kukiz’15, Bezpartyjnymi Samorządowcami a Polskim Stronnictwem Ludowym rozbija się dziś dokładnie o to samo. Kukiz i Bezpartyjni chcą współpracy z ludowcami, ale nie za cenę startu z partyjnego komitetu PSL.

Wszyscy pomni są błędów roku 2015 – wówczas lewica wystartowała jako koalicja, która nie przekroczyła 8-procentowego progu wyborczego, a Kukiz – jako komitet wyborczy wyborców, co nie dało mu prawa do budżetowej subwencji. Stąd zrozumiała chęć polityków, by przed tymi zagrożeniami się uchować, wykorzystując dziurawe prawo wyborcze. Nic dziwnego, że myślą o tym mniejsi gracze, skoro z podobnej „luki” korzysta już z powodzeniem obóz rządzący.

Strukturalny grzech Zjednoczonej Prawicy

Doświadczenia ostatnich lat na konkretnym przykładzie pokazują, że polskie prawo jest dziurawe, a praktyka polityczna nie sprzyja budowie podmiotowych relacji między partiami. Najważniejszym blokiem polskiej sceny politycznej jest przecież tzw. Zjednoczona Prawica – a więc nieformalna koalicja Prawa i Sprawiedliwości, Solidarnej Polski Zbigniewa Ziobry i Porozumienia Jarosława Gowina. W wyborach parlamentarnych 2015 r. członkami tego porozumienia była również Prawica RP Marka Jurka, która wycofała się potem ze współpracy, zarzucając największej z partii niedotrzymanie zobowiązań. Do Klubu Parlamentarnego PiS należą również dwie członkinie Partii Republikańskiej. Nieformalne zaplecze koalicji rządzącej stanowi również partia Wolni i Solidarni Kornela Morawieckiego, którego kolejni członkowie zasilają koalicję (Ireneusz Zyska wszedł do klubu PiS w Sejmie, a Adam Andruszkiewicz został wiceministrem cyfryzacji i posłem niezrzeszonym).

Na czym polega problem? Otóż Zjednoczona Prawica od strony prawnej nie istnieje. Członkowie partii Ziobry i Gowina startują z list Komitetu Wyborczego PiS i należą do Klubu Parlamentarnego PiS. Zasady współpracy między partiami określa porozumienie, którego aneks jest niejawny – w przeciwieństwie do umów koalicyjnych, które zgodnie z przepisami muszą trafić do Państwowej Komisji Wyborczej pod groźbą utraty subwencji z budżetu państwa dla wszystkich partii koalicji rządzącej.

To właśnie brak „formalizacji” współpracy w postaci koalicji wyborczej skazuje partie Gowina i Ziobry na łaskę i niełaskę największego koalicjanta. Decydując się na taką formę współpracy zrezygnowali oni bowiem z możliwości budowania własnej podmiotowości w ramach koalicji. Mówiąc dosadnie – nie mając subwencji budżetowej wiedzą, że bez Jarosława Kaczyńskiego pozostanie im polityczny niebyt.

Wyjątek stanie się nową regułą?

Cały konstrukt „Zjednoczonej Prawicy” oparty jest o dziurę w przepisach wyborczych. W praktyce bowiem polskie prawo wyróżnia trzy możliwości udziału w wyborach: start komitetu wyborczego jednej partii, start komitetu wyborczego koalicji ugrupowań oraz start komitetu wyborczego wyborców, któremu nie przysługuje jednak subwencja wyborcza. Teoretycznie ma to sens, ale brak precyzyjnych przepisów sprawił, że te możliwości wypacza dzisiejsza praktyka.

Blok PiS-SP-Porozumienie jest de facto koalicją, która powinna mieć inną osobowość prawną, w tym umowę koalicyjną.Obowiązywać ją powinien inny próg wyborczy i próg uprawniający do uzyskania środków z budżetu państwa, ale omija te wymogi, zgłaszając kandydatów innych partii z list jednego ugrupowania. W efekcie, wbrew duchowi ustawy, nie tylko mniejsze formacje nie mają prawa do podziału subwencji, ale i szczegółowe zasady tej współpracy między ugrupowaniami pozostają niejawne.

Polską rządzi więc koalicja „z szarej strefy”. W praktyce mniejsze ugrupowania stanowią jedynie przystawki partii Jarosława Kaczyńskiego. To o tyle istotne, że w perspektywie nadchodzących wyborów parlamentarnych nic nie stoi na przeszkodzie, by manewr ten powtórzyły inne ugrupowania. To sprawi, że wyjątek od kodeksowych reguł stanie się nową zasadą polskiej polityki.

Ryba psuje się od głowy

Wielokrotnie zwracałem uwagę, że sytuacja, w której prawo wyborcze jest regularnie i z premedytacją  obchodzone przez polityków, jest sytuacją głęboko patologiczną. Jeżeli wybory są świętem demokracji, to Kodeks Wyborczy powinien być jej swoistą biblią. Tymczasem w Polsce w wielu wymiarach jest fikcją.

Ot, weźmy choćby przepisy o limitach wydatków na kampanię wyborczą, rozpowszechnioną praktykę prowadzenia tzw. prekampanii poza przepisami o finansowaniu kampanii czy przepis art. 106 Kodeksu Wyborczego, który wymaga, by każda forma agitacji wyborczej – rozdawanie ulotek, spamowanie w mediach społecznościowych, pomoc w zbieraniu podpisów – wymagała pisemnej zgody ogólnopolskiego pełnomocnika wyborczego.

Takie przykłady można mnożyć w nieskończoność.Część z diagnozowanych dziur nie jest tylko możliwa do wykorzystania, ale wręcz  nie ma innego wyjścia, niż skorzystanie z nich. To choćby przypadek konwencji założycielskich nowych formacji. Partia jeszcze nie istnieje – dopiero ogłaszamy nazwę, a więc inicjujemy zbiórkę podpisów pod wnioskiem o rejestrację ugrupowania – więc imprezy założycielskiej nie można finansować z partyjnych pieniędzy. Ktoś ją jednak sfinansować musi – więc finansują albo osoby prywatne albo fundacje związane z nowo powstającym ugrupowaniem. Wówczas oczywiście zasady finansowania polityki – zakaz wsparcia przez biznes, limity kwotowe na osobę czy nawet możliwość finansowania z zagranicy – nie obowiązują.

Jaki z tego wniosek? Samo wejście na scenę polityczną wymaga na wejściu potraktowanie polskiego prawa, eufemistycznie mówiąc, z dystansem. Gdy ktoś zdecyduje się na pełen legalizm i spełnienie wszelkich ustawowych wymogów – w praktyce jest na przegranej pozycji. Jeżeli chce zaistnieć – musi kombinować. Powiedzmy sobie szczerze – uzależnienie sukcesu wyborczego od kombinatorstwa nie jest najlepszym kryterium wejścia na scenę polityczną.

Kwestia organizacji komitetów wyborczych jest kolejnym takim przykładem. Po co nam przepisy mówiące o tym, jak działają koalicje wyborcze, skoro faktyczne koalicje startują i tak z komitetów partyjnych? Niedoskonałość tych przepisów sprawia, że duch i litera prawa się ze sobą rozchodzą. Warto więc rozważyć zmiany, który mogłyby te sytuację naprawić.

Po pierwsze, koalicje tylko z komitetów koalicyjnych

Zacznijmy od postulatu najbardziej oczywistego. Należy doprecyzować, że z komitetu partii politycznej kandydować mogą tylko członkowie jednej partii lub osoby nie należące do partii politycznej z poparciem ugrupowania tworzącego komitet. Jeżeli mamy do czynienia z sytuacją, gdy politycy różnych partii chcą startować z jednej listy – muszą formalnie stworzyć bądź to koalicyjny komitet wyborczy, bądź też komitet wyborczy wyborców.

Warto przy okazji doprecyzować, że umowa ustanawiająca komitet wyborczy wyborców jest jawna oraz określa podział subwencji budżetowej i dotacji podmiotowej pomiędzy partiami. Być może celowe – a na pewno zwiększające podmiotowość mniejszych graczy – byłoby uznanie, że jest jakiś dolny limit dla jednej partii współtworzącej komitet koalicyjny. Mogłaby to być choćby proporcja oparta o reprezentację na listach lub pośród wybranych kandydatów. Alternatywnie – po prostu stała „kwota” minimum, np. 5% lub 10% całości subwencji.

Taka zmiana będzie oznaczała, że jeśli Zjednoczona Prawica faktycznie będzie chciała startować z jednej listy –zostanie zmuszona uczynić to na przejrzystych zasadach i dzieląc się środkami z budżetu państwa pomiędzy koalicjantami. Te same zasady obowiązywałyby – oczywiście po zmianie przepisów, która w praktyce wydarzyć może się dopiero w kolejnej kadencji – inne ewentualne koalicyjne komitety, takie jak Lewica czy Koalicji Polska formowana wokół PSL. Wreszcie, tak samo przejrzyste zasady musiałyby dotyczyć Koalicji Europejskiej – Platforma będzie zobligowana podzielić się środkami z Nowoczesną i Inicjatywą Polską, a także ewentualnie innymi partiami współtworzącymi porozumienie.

Po drugie, zrównajmy próg dla koalicji i komitetów partyjnych

Co, poza niechęcią największego gracza do dzielenia się pieniędzmi z junior-partnerami, sprawia, że politycy boją się formowania koalicji? Strach przed progiem wyborczym, który w wypadku komitetu partyjnego wynosi 5%, a w przypadku koalicji – 8%. Czy to zróżnicowanie ma faktycznie sens? W teorii („duch prawa”) miało przeciwdziałać rozdrobnieniu parlamentu. Skoro jednak wiemy, jak łatwo ten cel obejść (start z komitetu partyjnego) i jedynym tego beneficjentem jest największy gracz szerszej układanki, który całą subwencję zgarnia dla siebie, to wydaje się, że to różnicowanie nie ma dziś żadnego uzasadnienia.

Dlatego wydaje się sensowne, by zarówno próg wyborczy, jak i próg uprawniający do pobierania subwencji był taki sam, jak w przypadku komitetów partyjnych. Zachowując dzisiejszy stan prawny – byłoby to 3% jako wymagane do pobierania środków z budżetu państwa i 5%, by uczestniczyć w podziale miejsc w parlamencie. Dyskusję na temat wysokości optymalnych progów wyborczych zostawmy na inną okazję.  

Po trzecie, dajmy subwencję komitetom wyborców

Trzecia zmiana dotyczy komitetów wyborczych wyborców. To sytuacja, gdy listy wystawiają nie partie, ale powołane niejako ad hoc komitety wyborców. Dziś są one pozbawione prawa do podziału subwencji. Co do zasady chodziło o to, by instytucjonalizować życie polityczne w ramach partii. Wydaje się jednak, że to kolejna fikcja – niemal wszystkie „start-upy polityczne” ostatnich dwóch dekad zaczynają karierę jako stowarzyszenie/ruch obywatelski/komitet bezpartyjny, by zaledwie w ciągu kilku miesięcy przejść do fazy budowania partii – właśnie ze względu na potrzeby finansowe. Efekt został osiągnięty, ale nie sprawił, że partie polityczne jako instytucje zaczęły się cieszyć społecznym zaufaniem, a politycy  skrzętnie ukrywają swoją faktyczną partyjność.

Zmiana tego przepisu wymagałaby głębszego przemyślenia – tak, by szczegółowy podział ewentualnej subwencji pomiędzy uczestników komitetu nie skończył się jej „sprywatyzowaniem”. Być może operatorem takiej subwencji powinien być po prostu ewentualny klub parlamentarny lub, w przypadku nieprzekroczenia progu, sam komitet, którego osobowość prawna musiałaby ulegać swoistej „prolongacie”. Wreszcie, można by też uznać na poziomie umów tworzących komitet, że jego członkowie reprezentujący określone środowiska (stowarzyszenia, ruchy obywatelskie etc.) określają na etapie rejestracji komitetu parytet finansowy i wskazują podmioty inne niż partie, którym przekazane zostaną ewentualne środki z subwencji (stowarzyszenia, fundacje, związki zawodowe etc.). To zwiększyłoby z kolei podmiotowość politycznych środowisk niepartyjnych wobec partii.

Jaki sens miałyby wówczas komitety wyborców? Pozwalałyby na start w wyborach w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy z powodów formalnych jakieś środowisko nie zdążyło z rejestracją partii lub pojawiły się  inne problemy natury prawnej (doświadczenie partii z polskimi sądami wskazuje, że to się zdarza). Po drugie – pozwalałyby tworzyć koalicje szersze, niż tylko partyjne. O takim przypadku możemy w ramach trwającej „prekampanii” mówić w odniesieniu do co najmniej  dwóch bloków – Koalicji Europejskiej, która wedle słów Grzegorza Schetyny ma być koalicją obywatelską otwartą na samorządowców i ruchy obywatelskie, oraz Koalicji Polskiej, gdzie obok partii (dziś – poza PSL również Unii Europejskich Demokratów czy Stronnictwa Demokratycznego) akces zgłosiły środowiska pozapartyjne, czyli wspomniany ruch Kukiz’15 i Bezpartyjni Samorządowcy.

Polityczny efekt św. Mateusza

Podstawowym argumentem na rzecz powyższych zmian jest potrzeba likwidacji przynajmniej jednego fragmentu „szarej strefy” polskiej polityki. Równolegle niebagatelnym powodem dla przeprowadzenia takiej zmiany jest fakt, że „spłaszczenie” reguł startu w wyborach dla różnych typów komitetów zwiększy podmiotowość mniejszych formacji, wzmocni szanse środowisk niepartyjnych w wyborczym wyścigu i będzie dawało przestrzeń dla utrzymania pluralizmu polskiej sceny partyjnej.

O szkodliwości coraz ostrzejszego plemiennego sporu napisano już pewnie tysiące stron, a setki z nich – na łamach Klubu Jagiellońskiego. Sama ordynacja wyborcza – osławiona metoda D’Hondta – wspiera większych kosztem mniejszych. Sposób naszego komunikowania się w internecie wzmacnia tylko tendencję do nakręcania  negatywnych emocji, więc coraz częściej polityczne identyfikacje mają charakter „anty” – nienawidzę Platformy Obywatelskiej lub PiS, więc zagłosuję na jej najsilniejszego przeciwnika, bez względu na to, co konkretnie ma do zaoferowania. Na całym świecie zanika polityczne centrum, które ma zdolność do tworzenia merytorycznych koalicji tak z lewicą, jak i prawicą. Partie istniejące na naszej scenie politycznej przestały różnić się programami, a dziś raczej jedynie podbierają i przelicytowują wzajemnie wyborcze pomysły.

Wreszcie, już nawet kampania internetowa przestała być szansą dla mniejszych graczy, a stała się kolejnym narzędziem wzmacniającym dominację wielkich i bogatych nad słabszymi i biedniejszymi. Dobitnie pokazała to warszawska kampania samorządowa, w której sztaby dwóch głównych kandydatów wykorzystały reklamy w social mediach do przejmowania wyborców mniejszych ugrupowań.

Mamy więc do czynienia z polityczną odmianą efektu św. Mateusza – tym, co mają, dajemy coraz więcej. Tym zaś, którzy mieli niewiele, odbieramy nawet resztki dotychczasowej podmiotowości.

Jak jakiś czas temu wyliczał wzywający opozycję do uzgodnienia kandydatów do Senatu Krzysztof Król, poziom polaryzacji politycznej rośnie zauważalnie. W latach 90. poparcie dla dwóch najsilniejszych partii rzadko przekraczało pułap 50%. W 2005 r. PO-PiS mógł liczyć zaledwie na 51% głosów wyborców, by w dwóch kolejnych wyborach osiągnąć poziom 70% poparcia. Chociaż w 2015 r. pojawienie się formacji Pawła Kukiza i Ryszarda Petru nieco rozhermetyzowało scenę polityczną (zaledwie 62% dla dwóch największych ugrupowań), to po 2015 r.mamy nasilenie trendu. W wyborach do Parlamentu Europejskiego na dwa główne ugrupowania oddano już  rekordowe 84% głosów, zaś w wyborach na prezydenta Warszawy jesienią 2018 r. dwaj główni kandydaci reprezentujący dwa najsilniejsze obozy zdobyli zaś łącznie ponad 85%.

Jeżeli więc zgodzimy się, że polaryzacja sceny politycznej wpływa negatywnie na poziom polaryzacji między Polakami, to możemy uznać, że działania na rzecz wzmocnienia pluralistycznego kształtu polskiej sceny politycznej jest po prostu działaniem zgodnym z dobrem wspólnym. Obok szeregu innych korekt – sposobu finansowania polityki, ordynacji wyborczej, przepisów o partiach politycznych etc. – również zasady tworzenia komitetów mogłyby być więc krokiem we właściwym dla polskiej demokracji kierunku.