Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Łukasz Zaborowski  2 lipca 2019

Jak uratować średnie miasta? 27 tez o deglomeracji

Łukasz Zaborowski  2 lipca 2019
przeczytanie zajmie 6 min
Jak uratować średnie miasta? 27 tez o deglomeracji ilustracja: Rafał Gawlikowski

Jeśli poważnie traktujemy hasła o równoważeniu rozwoju kraju, potrzebujemy większej liczby biegunów wzrostu w postaci ośrodków subregionalnych. Niestety, od początku transformacji ustrojowej w Polsce nie doczekaliśmy się rzetelnie opracowanej hierarchizacji ośrodków miejskich.

Prezentujemy streszczenie najnowszej publikacji Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, raportu „Deglomeracja czy degradacja? Potencjał rozwoju średnich miast w Polsce” autorstwa dr. Łukasza Zaborowskiego. Zachęcamy do lektury pełnej wersji opracowania, którą za darmo możecie pobrać tutaj.

1. Jedną z podstaw polityki rozwoju jest czytelna hierarchia planistyczna ośrodków miejskich. Hierarchizacja powinna opierać się na potencjalnym znaczeniu ośrodków w sieci osadniczej, czyli zarówno ich wielkości własnej (potencjał realizacji określonych funkcji), jak i wielkości przyległego zaplecza (zdolność pełnienia funkcji usługowych).

2. W Polsce projektowanie hierarchii utrudnia brak aktualnych badań w zakresie pożądanego standardu usług publicznych w miastach różnych kategorii. Dlatego w hierarchizacjach proponowanych w rządowych dokumentach planistycznych za istotny czynnik przyjęto status administracyjny miasta.

3. Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju zbyt szeroko definiuje pojęcie miast średnich. W jednej klasie planistycznej znalazło się aż 255 miast, w tym ponad 200-tysięczne ośrodki regionalne, większe od kilku miast wojewódzkich, i niespełna 20-tysięczne miasta powiatowe. Nie sposób przedsięwziąć jednolitej polityki wobec tak zróżnicowanej grupy.

4. W obecnym modelu gospodarki zwiększa się znaczenie miast dużych i średnich. Niestety, funkcje wyższego rzędu są w skali kraju nadmiernie skupione w Warszawie i kilku ośrodkach metropolitalnych, a w skali województw ‒ w ich stolicach. Skutkiem takiej koncentracji jest masowy ubytek zasobów ludzkich z większości terytorium kraju, co stanowi główną barierę rozwoju nie tylko dla miast średnich, ale i dużych miast spoza grona ośrodków metropolitalnych.

5. Polska potrzebuje większej liczby biegunów wzrostu w postaci ośrodków subregionalnych. Pożądanym standardem byłby dostęp do ośrodka z funkcjami wyższego rzędu, do którego dojazd trwałby maksymalnie godzinę. Dawałoby to możliwość korzystania z większych możliwości rozwojowych bez konieczności wyjazdu na stałe do nielicznych największych miast.

6. W wyniku analizy sieci osadniczej wyodrębniona została grupa postulowanych ośrodków subregionalnych. Typowy ośrodek skupiałby przy sobie okręg liczący 350–400 tys. ludności. Mniejsze wielkości – 200–250 tys. – dopuszczono w przypadku odosobnionych miast średnich w nisko zaludnionych obszarach peryferyjnych.

7. W nawiązaniu do Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju zaproponowano utrzymanie 10 ośrodków metropolitalnych (największe miasta), ponadto wyróżnienie 12 ośrodków regionalnych (duże miasta o największych zapleczach) i ponad 30 ośrodków subregionalnych (duże miasta o mniejszych zapleczach, wyróżniające się miasta średnie lub układy policentryczne współtworzone przez sąsiadujące miasta). Na szczeblu subregionalnym daje to łącznie siatkę 55 okręgów.

8. Przeprowadzone badanie potwierdziło istnienie ok. 50 wyróżniających się ośrodków (od metropolitalnych do subregionalnych), będących potencjalnymi biegunami wzrostu. Instytucjami charakterystycznymi dla postulowanych ośrodków subregionalnych są sąd okręgowy i państwowa wyższa szkoła zawodowa. Nieliczne miasta średnie są siedzibami diecezji Kościoła katolickiego bądź jednostek administracji publicznej o zasięgu wojewódzkim.

9. Wśród dużych miast niebędących metropoliami zdecydowanie wyróżniają się stolice województw. Wyższy status administracyjny jest „koncesją” na kształtowanie innych funkcji wyższego rzędu. Duże miasta niewojewódzkie pozbawione funkcji publicznych cechuje ubytek ludności i niska aktywność gospodarcza. Modelowym przypadkiem tego zjawiska jest Radom. W podobnym położeniu są Kalisz i Koszalin.

10. W grupie miast dużych w największym kryzysie znajduje się Wałbrzych – przykład upadku monofunkcyjnego ośrodka przemysłowego. W badanej grupie cechuje go największy ubytek naturalny ludności oraz najniższa liczba studentów, oddanych mieszkań i zarejestrowanych podmiotów gospodarczych. Cały region wałbrzyski jawi się jako zagłębie depresji z epicentrum w mikrokonurbacji Bielawy i Dzierżoniowa. Na tym tle in plus wyróżnia się Świdnica, stanowiąc alternatywę dla większego sąsiada.

11. Wśród miast średnich funkcjami wyższego rzędu wyróżniają się: Gniezno, Jelenia Góra, Krosno, Przemyśl, Siedlce, Słupsk i Zamość. Negatywnym fenomenem jest Grudziądz ‒ największe miasto średnie o cechach urbanistycznych miasta dużego, pozbawione funkcji wyższego rzędu. Szczególnymi przypadkami są miasta z pogranicza dużych i średnich. Elbląg i Włocławek charakteryzują się niewielkimi zapleczami i niedoborem funkcji. Podobne właściwości wykazuje Gorzów, najsłabszy obecny ośrodek wojewódzki.

12. Znaczeniem funkcjonalnym wyróżniają się zwłaszcza Siedlce, posiadające jedyny w miastach średnich uniwersytet „przymiotnikowy”. Za sprawą liczby studentów, dynamiki ruchu ludności i rynku mieszkaniowego miasto to wypada lepiej niż wszystkie inne miasta średnie oraz niektóre miasta duże. Z powyższych powodów Siedlce to potencjalny nowy ośrodek regionalny w środkowowschodniej części kraju.

13. W Polsce wschodniej pozytywne wskaźniki demograficzne dotyczą Białej Podlaskiej, Ełku, Łomży oraz Suwałk. Dynamika rozwoju miast północno- -wschodnich ujawnia się nawet mimo ich wyraźnej słabości gospodarczej. Podobne ośrodki na południowym wschodzie (Chełm, Przemyśl, Zamość) charakteryzują się gorszymi wskaźnikami demograficznymi i gospodarczymi – nawet mimo niezłego wyposażenia instytucjonalnego.

14. W Polsce południowej w gęsto zaludnionych okolicach karpackich występują średnie miasta, będące silnymi gospodarczo ośrodkami dojazdów: Bochnia, Gorlice, Jasło, Krosno, Nowy Targ, Nowy Sącz, Sanok. Podobnie można opisać tradycyjne ośrodki przemysłowe na przedpolu Karpat: Dębicę, Mielec, Stalową Wolę. Jako silny ośrodek subregionalny, ze względu na wielkość miasta i odosobnienie od większych ośrodków, jawi się zwłaszcza Nowy Sącz.

15. W Polsce zachodniej sytuacja co najmniej stabilna cechuje miasta w Wielkopolsce. Na pierwszy plan, za sprawą sytuacji demograficznej i gospodarczej, wysuwa się przede wszystkim Leszno. Swoistym fenomenem w skali kraju jest Września, która wyróżnia się jako prężny ośrodek osadniczy i gospodarczy wśród miast średnich liczących poniżej 40 tys. mieszkańców. Czynniki, które wpływają na rozwój tego miasta, to duża baza przemysłowa i bliskość Poznania.

16. W Polsce centralnej uwagę zwraca ubytek ludności i niska aktywność gospodarcza okręgów wokół Łodzi. Sytuacja ta dotyczy zwłaszcza zespołu Sieradz–Zduńska Wola, ale również układu Łowicz–Skierniewice–Żyrardów. W lepszej kondycji są Tomaszów Mazowiecki i sąsiedni Piotrków Trybunalski. Natomiast Bełchatów to specyficzny przypadek miasta z wielkim przemysłem, z wysokim przyrostem naturalnym, lecz także ekstremalnym odpływem ludności.

17. Kryzys strukturalny przechodzą dawne ośrodki przemysłowe, bez rozwiniętych innych funkcji. Przykładem są miasta w Staropolskim Okręgu Przemysłowym – w zapaści tkwią Ostrowiec Świętokrzyski i Skarżysko-Kamienna, w nieco lepszym położeniu są Starachowice. Źle wypada także nieodległy, posiarkowy Tarnobrzeg. W trudnej sytuacji znajdują się także Myszków i Zawiercie w „depresyjnym” regionie Częstochowy, nieopodal pogrążonego w kryzysie Zagłębia Dąbrowskiego.

18. Tradycyjnie niski poziom oraz dynamikę rozwoju wykazują mniejsze miasta średnie na obszarach peryferyjnych, zwłaszcza na północnym i środkowym wschodzie (Giżycko i Kętrzyn, Augustów i Bielsk Podlaski, Łuków), czy na zachodzie (Wałcz, Żagań). Nierzadko wiąże się to z nasilonym odpływem ludności. Dla odmiany oazą wzrostu demograficznego i gospodarczego jest Brodnica, która wobec odosobnienia od wszystkich większych ośrodków jawi się jako ponadlokalny biegun rozwoju.

19. Sytuacja miast średnich jest często pochodną stanu pobliskich ośrodków metropolitalnych bądź regionalnych. Zdarzają się jednak odstępstwa od tej zasady: znaczniejsze miasta średnie – w sąsiedztwie przechodzących kryzys większych sąsiadów – mogą stanowić bieguny współtworzące ośrodki regionalne. Przykłady takich ośrodków to Ostrów Wielkopolski koło Kalisza i Świdnica koło Wałbrzycha.

20. Działania interwencyjne w zakresie polityki rozwoju powinny polegać na tworzeniu kilkudziesięciu subregionalnych biegunów wzrostu, które pobudzają rozwój całego przyległego okręgu. Aktualna polityka, ograniczona do szczebla województw, prowadzi do zwiększania przewagi aglomeracji miast wojewódzkich. Z kolei prowadzenie interwencji poniżej szczebla subregionalnego dla wszystkich 255 miast średnich wytypowanych jest rozpraszaniem ograniczonych zasobów.

21. Na podstawie przeprowadzonej analizy wytypowanych zostało 15 najsłabszych ośrodków będących potencjalnymi biegunami wzrostu, które wymagają najpilniejszej interwencji państwa. Wśród nich wyróżnia się Wałbrzych, który wobec skali problemów policentrycznego regionu wymaga szczególnego podejścia. Ponadto do tej grupy należą: Kalisz, Koszalin, Radom oraz Tarnów (jako ośrodki regionalne); Chełm, Elbląg, Ełk, Grudziądz, Łomża, Ostrowiec Świętokrzyski, Przemyśl, Stalowa Wola, Włocławek oraz Zamość (jako ośrodki subregionalne).

22. Miasto średnie stanowiące ośrodek subregionalny standardowo powinno dysponować następującymi funkcjami: szkolnictwo średnie specjalistyczne, szkolnictwo wyższe zawodowe, regionalny ośrodek badawczo-rozwojowy (ROBR), ośrodek kultury z salą teatralno-koncertową, muzeum regionalne, galeria sztuki, szpital specjalistyczny, redakcja mediów publicznych, podmioty administracji szczebla centralnego i/lub wojewódzkiego oraz połączenia kolejowe przyspieszone.

23. Ośrodek regionalny powinien wyróżniać się ponadto następującymi funkcjami: szkolnictwo wyższe akademickie; park naukowo-technologiczny; edukacyjne centrum nauki; teatr; filharmonia; studio nadawcze mediów publicznych. Niektóre z tych funkcji pełnią także duże miasta zaliczone do kategorii ośrodków subregionalnych; taka klasyfikacja nie może oznaczać ograniczania ich dotychczasowego wyposażenia.

24. Zadaniem ROBR, stanowiącego połączenie instytutu badawczego z biurem planistycznym, który powinien funkcjonować przy miejscowych uczelniach, staje się dogłębna analiza dziedzictwa i potencjału regionu, a następnie tworzenie wizji rozwoju, wsparcie eksperckie władz samorządowych oraz kształcenie kadr dla miejscowego bieguna wzrostu.

25. Publiczne media ogólnopolskie powinny zaangażować się w promocję ośrodków regionalnych/subregionalnych i integrację społeczną w ich okręgach. W każdym ośrodku – wpierw regionalnym, a perspektywicznie również subregionalnym – powinno powstać studio umożliwiające przygotowanie miejscowych programów informacyjnych i publicystycznych.

26. Zapewnienie powszechnego dostępu do dóbr publicznych wyższego rzędu wymaga sprawnego transportu publicznego. Dlatego należy dążyć do zapewniania możliwości dojazdu do ośrodka subregionalnego z całego jego okręgu oraz do ośrodka regionalnego z ośrodka subregionalnego w czasie nieprzekraczającym godziny. Ponadto miasta współtworzące ośrodki policentryczne powinny posiadać połączenia transportem szynowym w standardzie aglomeracyjnym.

27. W celu przełamania wizerunku prowincjonalności w ośrodkach subregionalnych należy dążyć do tworzenia reprezentacyjnych śródmiejskich przestrzeni publicznych. Przestrzenie takie powinny zachęcać do życia społecznego i mieć wymiar promocyjny. Bardzo istotne jest tutaj wydobycie walorów historyczno-kulturowych danego miasta – będzie ono służyć podkreśleniu tożsamości regionu. Każda inwestycja publiczna powinna być okazją do ożywienia i uatrakcyjnienia przestrzeni miejskiej.