Województwa scentralizowane jak Polska. Czy potrzebujemy deglomeracji regionalnej?

Od kilku miesięcy tematy deglomeracji, a od kilku dni również decentralizacji państwa na poziom województw, wymknęły się poza wąską bańkę eksperckich rozważań i zaczęły być zauważalne w szerokiej debacie publicznej. To dobra okazja, by zwrócić uwagę na potrzebę deglomeracji instytucji nie tylko na poziomie krajowym, ale również – wojewódzkim. Centralizacja Polski nie dotyczy bowiem jedynie Warszawy. Na 225 lokalizacji służb podległych wojewodom zaledwie sześć nie mieści się w stolicach województw. W przypadku instytucji podległych marszałkom województw – zdeglomerowane są trzy na 80 lokalizacji. Równoważenie rozwoju na szczeblu wojewódzkim jest więc tak samo pustym hasłem, jak w skali kraju.

Czy województwa są scentralizowane?

Skupienie centralnych instytucji i wszelkich funkcji zarządczych w Warszawie jest łatwo zauważalne nawet dla laika. Przerost funkcjonalny Warszawy uderza zwłaszcza w zestawieniu z wybitnie policentryczną strukturą osadniczą Polski. Za równomiernym rozmieszczeniem ludności nie idzie takież rozmieszczenie funkcji wyższego rzędu. Czy powyższe stwierdzenia dotyczą tylko kraju jako całości, czy mają odniesienie także do niższych szczebli przestrzennych?

W skali gmin i powiatów koncentracja instytucji i życia społecznego w ich ośrodkach jest zamierzona. Są to jednostki małe, z natury rzeczy monocentryczne. Możliwość korzystania z dóbr publicznych w najbliższym mieście – pod warunkiem przyzwoitej organizacji transportu – jest zadowalająca. Inaczej jest w skali województw. Te są już na tyle rozległe, iż różnice w dostępności usług publicznych czy też w możliwościach zatrudnienia w publicznych instytucjach, przekładają się na życiowe perspektywy mieszkańców.

Z drugiej strony w każdym województwie – prócz miasta wojewódzkiego – znajdziemy wyróżniające się miasta średnie, które mogą aspirować do roli regionalnych biegunów wzrostu.

Co więcej, mamy też w kraju kilkanaście miast porównywalnych wielkościowo z ośrodkami wojewódzkimi, a pozbawionych takiej rangi. W Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju posiadają one status ośrodków regionalnych. Dla porządku dodajmy jeszcze, że wśród szesnastu województw dwa są dwubiegunowe – posiadają po dwa miasta wojewódzkie. Podsumowując: Polskę cechuje policentryczna struktura osadnicza nie tylko w skali kraju, ale i wewnątrz poszczególnych województw.

Co można zdeglomerować na poziomie województw?

Aktualne jest zatem pytanie o deglomerację również na poziomie wojewódzkim. Zobaczmy, jak wygląda rozmieszczenie instytucji publicznych szczebla wojewódzkiego – zarówno urzędów, jak i publicznych placówek usługowych w sferach lecznictwa, kultury, szkolnictwa wyższego.

Zacznijmy od podmiotów administracji publicznej rozumianej ściśle. W każdym województwie działa czternaście służb inspekcyjno-policyjnych podległych wojewodzie jako rządowa administracja zespolona – to m.in. policja, straż pożarna, kuratorium oświaty, inspekcje handlowa, farmaceutyczna, transportowa. Ponadto mamy służby niezespolone: inspekcje pracy i sanitarną oraz straż rybacką.

Samorząd wojewódzki ma nieco większą dowolność w określaniu struktury jednostek podległych, ale i tu wyróżnić można kilka standardowych podmiotów –  jak zarząd dróg wojewódzkich, wojewódzki urząd pracy, biuro planowania regionalnego. Są one zwykle organizacyjnie wydzielone, acz niektóre mogą stanowić departamenty urzędów marszałkowskich.

Na szczeblu wojewódzkim działa również administracja specjalna: to izby administracji skarbowej, oddziały Narodowego Banku Polskiego, dyrekcje dróg krajowych, lasów państwowych i ochrony środowiska, ośrodki wsparcia rolnictwa, oddziały Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowego Funduszu Zdrowia, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wreszcie – co bardzo ważne – w województwach są regionalne ośrodki Polskiego Radia i Telewizji Polskiej.

Wymiar sprawiedliwości wymyka się podziałom wojewódzkim: sądowe apelacje są większe, okręgi – mniejsze. Jednak do województw przypisane są sądy administracyjne, izby obrachunkowe i delegatury Najwyższej Izby Kontroli. Ogółem w niniejszym przeglądzie wyróżniono 40 publicznych podmiotów, które posiadają swoje placówki „wojewódzkie”. Nie będzie niespodzianką, jeśli stwierdzimy na początek, że niemal wszystkie te jednostki są ześrodkowane w miastach wojewódzkich. Sytuacje dekoncentracji to nieliczne wyjątki.

Wojewódzka deglomeracja to wyjątek od reguły

Weźmy czternaście służb zespolonych pod wojewodami w szesnastu województwach. Iloczyn daje 224 lokalizacje, acz jest ich ogółem 225, bo województwo mazowieckie jest podzielone między dwie komendy wojewódzkie policji.

Spośród tej liczby – 225 – poza ośrodkami wojewódzkimi mamy jedynie 6 siedzib, czyli niecałe 3%. W Krośnie i Siedlcach są wojewódzkie inspektoraty weterynarii, w Koszalinie – roślin i nasiennictwa; w Przemyślu konserwator zabytków; w Radomiu inspekcja transportu drogowego i (druga) komenda policji.

Sprawdźmy teraz pięć podmiotów marszałkowskich – razy szesnaście województw – wychodzi 80 lokalizacji. Z tego poza miastami wojewódzkimi znajdują się trzy siedziby – udział podobny jak dla administracji rządowej. Mamy zatem urząd pracy w Wałbrzychu (rozsądnie – zważywszy na stopę bezrobocia), zarząd dróg w Koszalinie, a we Włocławku – biuro planowania (być może tę ważną jednostkę Bydgoszcz i Toruń wolały widzieć gdziekolwiek, byle nie u głównego współzawodnika).

Z instytucji kontrolnych wszystkie delegatury NIK oraz izby obrachunkowe są w miastach wojewódzkich. Wśród wojewódzkich sądów administracyjnych jest tylko jeden wyjątek: Gliwice zamiast Katowic. Wyłącznie w miastach wojewódzkich znajdują się oddziały NBP oraz izby administracji skarbowej. Natomiast zdekoncentrowane są trzy z 16 urzędów celno-skarbowych. Ich siedziby to nadgraniczne miasta Biała Podlaska i Przemyśl, a ponadto Gdynia. Regionalni dyrektorzy oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska – tylko w miastach wojewódzkich. Podobnie oddziały NFZ i PFRON. KRUS ma dwie zdekoncentrowane siedziby: w Częstochowie i w Koszalinie.

W miastach wojewódzkich działają regionalne oddziały Telewizji Polskiej i Polskiego Radia. Ciekawe jest jednak, że mamy siedemnaście rozgłośni radiowych na szesnaście województw. Tą dodatkową jest Polskie Radio Koszalin, które nadaje na pograniczu województw zachodniopomorskiego oraz pomorskiego i wielkopolskiego. To pozostałość siedemnastego województwa koszalińskiego sprzed roku 1975. Co jeszcze ciekawsze, Radio Koszalin rozszczepia swoje pasmo nadawcze: przez 6 godzin dziennie nadaje w oddzielnej ramówce jako Radio Słupsk. Podobnie dzieli swoje pasmo rozgłośnia w dwubiegunowym województwie lubuskim – i to na trzy ramówki: ogólnowojewódzkie Radio Zachód oraz dwa miejskie: Radio Gorzów i Radio Zielona Góra. A co najciekawsze, okazuje się, że takie policentryczne rozwiązania są osiągalne  – technicznie i finansowo – w oddziałach Polskiego Radia obejmujących najmniejsze regiony.

Województwa dwubiegunowe i potencjał policentryczny

Województwa dwubiegunowe to wynalazek ostatniej reformy podziału terytorialnego, któremu warto przyglądnąć się bliżej. Dwubiegunowość zasadza się na ustawowym podziale siedzib wojewody oraz sejmiku (i marszałka) pomiędzy dwa miasta wojewódzkie. Trzeba podkreślić, iż wtórnie w krajowej polityce rozwoju oba takie miasta są uznawane za „całe” ośrodki wojewódzkie, z pełnią przywilejów związanych z tym statusem – a nie za zespół miast wspólnie pełniący funkcję jednego ośrodka wojewódzkiego. Tym samym – jeśli chodzi o rządowe wsparcie dla miast wojewódzkich – województwa dwubiegunowe są uprzywilejowane. Jako jedyne mogą ubiegać się o „podwójną dawkę”. Jest to o tyle nieuzasadnione, że nie są to jednostki największe – ani ludnościowo, ani powierzchniowo. Przeciwnie: lubuskie obok opolskiego jest najmniejsze w kraju.

Za podziałem głównych organów wojewódzkich idzie dekoncentracja innych podmiotów. W województwie lubuskim Polskie Radio jest w Zielonej Górze, Telewizja Polska – w Gorzowie. Gorzów jest siedzibą wojewody, jak również ośmiu służb jego administracji zespolonej. Pozostałe 6 służb jest w Zielonej Górze. Tam też izba obrachunkowa i delegatura NIK, a w Gorzowie – sąd administracyjny. Zielona Góra to siedziba marszałka oraz pięciu uwzględnionych w badaniu marszałkowskich instytucji. Ogółem na 40 badanych podmiotów 17 jest w Gorzowie, a 23 w Zielonej Górze. Widoczna jest zatem umiarkowana przewaga dawnego ośrodka wojewódzkiego sprzed roku 1975 nad ośrodkiem awansowanym podczas przedostatniej reformy. Jeszcze lepiej zauważalna – całkowita przewaga obu miast wojewódzkich nad resztą województwa. Na obronę tego stanu rzeczy można podać, iż w lubuskim wszystkie inne miasta należą do przedziału poniżej 40 tys. mieszkańców.

Odmiennie jest w drugim województwie dwubiegunowym: kujawsko-pomorskim. Tutaj poza Bydgoszczą i Toruniem mamy ponad stutysięczny Włocławek, blisko stutysięczny Grudziądz i niewiele mniejszy Inowrocław. A jednak na czterdzieści rozważanych instytucji tylko jedna umiejscowiona jest we Włocławku, natomiast 9 w marszałkowskim Toruniu i 30 w wojewodzińskiej Bydgoszczy. Spora nierównowaga między Bydgoszczą i Toruniem wynika nie tylko z istotnej różnicy wielkości (350 a 200 tys.), ale i z zaszłości sprzed roku 1975, kiedy to Bydgoszcz cieszyła się wyłącznym statusem wojewódzkim.

Tylko powyższe dwa województwa mają przywilej posiadania dwóch miast wojewódzkich, a przecież nie są jedynymi o wyraźnie policentrycznej strukturze osadniczej. W warmińsko-mazurskim różnica między Olsztynem a Elblągiem (170 a 120 tys.) jest znacznie mniejsza, niźli między Bydgoszczą a Toruniem. A jednak w Olsztynie są nie tylko wojewoda i marszałek, ale też wszystkie czterdzieści badanych instytucji wojewódzkich.

Niechlubny wzorzec całkowitej centralizacji powielają jeszcze cztery województwa: małopolskie, opolskie, świętokrzyskie i wielkopolskie. Funkcji administracyjnych o znaczeniu wojewódzkim zupełnie pozbawione są zatem Kalisz i Tarnów, duże miasta, które znaczeniem w sieci osadniczej nie ustępujące wojewódzkiemu Opolu. Z kolei w województwie świętokrzyskim Kielce (200 tys.) nie oddały żadnej instytucji „trójmiastu” nad Kamienną, mimo że te poprzemysłowe ośrodki – Ostrowiec Świętokrzyski, Starachowice, Skarżysko-Kamienna (70, 50, 45 tys.) – dotkliwie cierpią na brak nowych funkcji. W innych województwach dekoncentracja jest zaledwie symboliczna. W dolnośląskim, lubelskim i łódzkim poza miastem wojewódzkim jest jedna siedziba na 40. W podlaskim – dwie, w podkarpackim – trzy.

Warszawa, nie dość że skupia organy centralne, powiela ten wzorzec na szczeblu wojewódzkim: w innych miastach mazowieckiego są trzy instytucje na 41. W pomorskim cztery podmioty są poza Gdańskiem, ale z tego trzy w Gdyni i jeden w Pruszczu Gdańskim – czyli wszystko w aglomeracji Trójmiasta. W zachodniopomorskim w Koszalinie jest sześć jednostek wojewódzkich, z czego jednak połowa to dublety odpowiedników szczecińskich (pozostałość województwa koszalińskiego sprzed roku 1975). Wreszcie w województwie śląskim – o wyjątkowo policentrycznej sieci osadniczej – trzy podmioty w Częstochowie, dwa w Gliwicach i jeden w Siemianowicach Śląskich. W Zagłębiu Dąbrowskim – nic. Sosnowiec (205 tys.) jest największym w Polsce miastem nieposiadającym żadnej spośród czterdziestu badanych instytucji wojewódzkich. W województwie śląskim jest też największe takie miasto poza konurbacjami: Bielsko-Biała (170 tys.).

Kultura? Też scentralizowana

Ale urzędy to nie wszystko, a nawet nie rzecz najważniejsza. Sfera publiczna to również szereg placówek usługowych, takich jak szpitale, uczelnie, ośrodki kultury bądź sportu. O ile sprawy urzędowe można coraz częściej załatwiać zdalnie, to korzystanie ze szpitala bądź teatru z natury rzeczy odbywa się osobiście.

Zatem dostępność publicznych zakładów usługowych jest zagadnieniem jeszcze istotniejszym niż rozmieszczenie podmiotów administracji. Tymczasem okazuje się, że wojewódzkie instytucje kultury, lecznictwa czy edukacji są skupione w miastach wojewódzkich podobnie jak urzędy. Status administracyjny okazuje się być koncesją na budowanie wszystkich innych funkcji wyższego rzędu.

Zobaczmy, jak wygląda rozmieszczenie podmiotów kultury prowadzonych przez samorządy województw. Są to biblioteki wojewódzkie, teatry i filharmonie, muzea i „ośrodki kultury”. Całkowicie scentralizowane są pod tym względem województwa łódzkie i zachodniopomorskie: mają po siedem marszałkowskich instytucji, a wszystkie odpowiednio w Łodzi i Szczecinie. Tylko w miastach wojewódzkich swoje placówki kultury ma również województwo lubuskie: trzy w Gorzowie, sześć w Zielonej Górze. W kujawsko-pomorskim: osiem podmiotów w Toruniu, pięć w Bydgoszczy, jeden we Włocławku oraz trzy w obszarach wiejskich. Mocno scentralizowane są też małe województwa: w świętokrzyskim siedem podmiotów w Kielcach lub pod Kielcami, dwa w innych ośrodkach. Podobna proporcja w opolskim. W lubelskim i podlaskim mamy odpowiednio osiem i pięć instytucji w Lublinie i w Białymstoku oraz po cztery w innych lokalizacjach. Znamienne jednak, że nie ma wojewódzkich podmiotów kultury w wyróżniających się miastach średnich: odpowiednio Chełmie i Zamościu oraz Łomży i Suwałkach.

Wyraźna jest przewaga ośrodków metropolitalnych w większych województwach, mimo że te mają w swych granicach także duże miasta niewojewódzkie. W województwie dolnośląskim marszałek prowadzi (sam bądź wspólnie z ministrem) dziesięć instytucji we Wrocławiu wobec ośmiu w innych ośrodkach. Z dużych miast Legnica ma tylko jedną instytucję marszałkowską, Wałbrzych – dwie. Jednak godne docenienia jest istnienie – jako podmiotów wojewódzkich – filharmonii w Jeleniej Górze i w Wałbrzychu. Jelenia Góra jest najmniejszym miastem w Polsce z taką instytucją. Województwo prowadzi też teatry w Legnicy i Wałbrzychu.

W Krakowie jest jedenaście podmiotów kultury marszałkowskich, a ponadto sześć ministerialnych. W innych miastach województwa – siedem marszałkowskich, dwa ministerialne oraz jeden współprowadzony; ponadto trzy podmioty w terenach wiejskich. W Krakowie jest Narodowy Stary Teatr oraz marszałkowskie: Opera Krakowska i Teatr Słowackiego. Jedyne w województwie teatry poza Krakowem – w Tarnowie i Zakopanem – to podmioty miejskie.

Nieco bardziej zrównoważone stosunki obowiązują w województwie wielkopolskim. Istnieje sześć placówek marszałkowskich i jedna ministerialna w Poznaniu. Ponadto czternaście marszałkowskich: dziewięć w innych miastach i pięć w obszarach wiejskich. Marszałek prowadzi trzy teatry w Poznaniu oraz po jednym w Gnieźnie i Kaliszu. Ponadto w Poznaniu – filharmonię i orkiestrę kameralną Polskiego Radia. Natomiast utrzymanie Filharmonii Kaliskiej spoczywa na barkach miasta.

W mniejszym – niemetropolitalnym – mieście wojewódzkim standardem jest pięć marszałkowskich instytucji kultury: filharmonia, teatr, muzeum, „ośrodek kultury” oraz biblioteka publiczna. Inne duże miasta – porównywalne wielkościowo z wojewódzkimi – o takim wyposażeniu mogą tylko pomarzyć. W mieście pozbawionym statusu wojewódzkiego wyjątkowo zdarzają się trzy marszałkowskie instytucje – takie przypadki to Kalisz, Przemyśl i Radom. Częstochowa, największe miasto po-wojewódzkie w kraju i największe miasto w nie-śląskiej części województwa śląskiego, posiada tylko jeden marszałkowski Regionalny Ośrodek Kultury. Filharmonię i teatr prowadzi samo miasto. Żadnej wojewódzkiej instytucji kultury nie posiada Koszalin – duże miasto najbardziej oddalone od obecnych ośrodków wojewódzkich.

To był przykład kultury, ale podobny obraz dostaniemy badając sferę lecznictwa bądź nauki. Drastyczną przewagę miast wojewódzkich ujawnia analiza rozkładu liczby studentów uczelni wyższych. Kalisz ludnościowo jest około pięć razy mniejszy od Poznania (540 a 100 tys.); jednak Poznań posiada 34 razy więcej studentów niż Kalisz (110 a 3 tys.). Odpowiednie stosunki między Krakowem a Tarnowem to: ludność – 7x; studenci – 28x. A oto przykład z województwa „pozametropolitalnego” – Olsztyn a Elbląg: ludność – tylko półtora razy, ale studenci – 7x. Tymczasem Elbląg, Kalisz i Tarnów to miasta zupełnie porównywalne wielkościowo do wojewódzkiego Opola. Opole ma jednak uniwersytet, politechnikę, państwową wyższą szkołę medyczną i ogółem 20 tys. studentów. Trzy wspomniane miasta – jedynie PWSZ i po 3-5 tys. studentów.

Kielce vs Radom. Jak środki unijne wzmacniają absurdalną nierównowagę

Na koniec studium przypadku. Ciekawe jest porównanie sąsiadujących ze sobą Kielc i Radomia. To miasta bardzo podobnej wielkości (200 i 215 tys.), leżące w tym samym regionie historycznym. Różnica: w XX wieku Kielce o kilkadziesiąt lat dłużej są miastem wojewódzkim. Radom to drugie co do wielkości miasto pozbawione tego statusu ostatnią reformą.

Obecnie Kielce mają małe województwo świętokrzyskie, a Radom – wbrew jakiejkolwiek tradycji – został doczepiony do wielkiego mazowieckiego. Kielce posiadają zatem nie tylko urzędy wojewódzki i marszałkowski, ale i pełny zestaw kilkudziesięciu innych podmiotów administracji szczebla wojewódzkiego. Ponadto Kielce mają klasyczny uniwersytet i politechnikę, i 23 tys. studentów. Radom – tylko tzw. uniwersytet przymiotnikowy i 8 tys. studentów. Radom jest też największym (poza konurbacjami) miastem w Polsce, które nie ma filharmonii. W Radomiu jest jeden szpital miejski i jeden wojewódzki. W Kielcach poza szpitalem miejskim – dwa wojewódzkie, ponadto publiczne szpitale dziecięcy, ginekologiczno-położniczy i onkologiczny. W roku 2016 w kieleckich szpitalach było ogółem 2289 łóżek, w radomskich – 1519.

Warto dodać, że do powiększenia tych dysproporcji walnie przyczyniło się wydatkowanie środków w ramach unijnej polityki „spójności”. W latach 2007-2013 unijne dofinansowanie szpitali wyniosło w Kielcach 166 mln zł, a w Radomiu – 29 mln zł. Dofinansowanie uczelni wyższych: w Kielcach 96 mln zł, w Radomiu – 17 mln zł. Unijne środki wsparcia rozdzielane są oczywiście na szczeblu wojewódzkim.

Podobne dysproporcje w wyposażeniu w infrastrukturę publiczną (jak i nowych inwestycjach w tym zakresie), znajdziemy między każdym miastem wojewódzkim a niewojewódzkim. Równoważenie rozwoju na szczeblu wojewódzkim jest takim samym pustym hasłem, jak w skali kraju.

Centralizacja pasuje wszystkim?

W każdym województwie znajduje się kilkadziesiąt wydzielonych podmiotów administracji publicznej, działających względnie niezależnie od urzędów wojewódzkich i marszałkowskich – czyli podatnych na zmianę lokalizacji. Możliwość rozmieszczenia takich instytucji w różnych miastach potwierdza model województw dwubiegunowych, gdzie organy administracji podzielone są między dwa miasta. Jeśli jest to możliwe w dwóch województwach, to dlaczego nie w pozostałych czternastu? Jeśli to możliwe w układzie dwóch miast, to dlaczego nie trzech bądź pięciu? Nie znamy racjonalnej odpowiedzi na to pytanie.

Okazuje się, że miasta wojewódzkie, biorąc przykład z Warszawy, zazdrośnie strzegą swojej przewagi instytucjonalnej nad innymi ośrodkami. Samorządy regionalne będą wprawdzie upominać się o deglomerację w skali kraju, ale na swoim podwórku skrzętnie powielają warszawskie wzorce. Wiele wskazuje na to, że obecna centralizacja – i na szczeblu krajowym, i wojewódzkim – odpowiada wszystkim, którzy mają realny wpływ na polską rzeczywistość.