Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Marek Kudlicki  23 kwietnia 2019

E-dowód, czyli krótka historia cyfryzacyjnego chaosu

Marek Kudlicki  23 kwietnia 2019
przeczytanie zajmie 8 min

Historia polskiego cyfrowego dowodu osobistego jest długa, naznaczona przesunięciami terminów, zmianami zamysłów co do jego realizacji oraz karuzelą przychodzących i odchodzących ministrów. Zahacza o „infoaferę” i pokazuje „linie frontu” przebiegające w naszej „Polsce resortowej”. Dlaczego dowód osobisty z warstwą cyfrową otrzymujemy po trzykrotnie dłuższym oczekiwaniu, niż było to planowane dekadę temu? Co dalej z portfelem cyfryzacyjnych projektów, w skład którego wchodzą również Profil Zaufany czy aplikacja mTożsamość?

Czym jest e-dowód? Od 4 marca każdy Polak może złożyć wniosek o wydanie dowodu osobistego z chipem. Dokument oferuje możliwość potwierdzania obecności w bankach i urzędach oraz potwierdzania tożsamości za pomocą kodu PIN1, na przykład w sądzie czy przy odbiorze dokumentów w urzędzie. Z opcjonalnych funkcji, po wyrażeniu zgody przy wyrabianiu dowodu, użytkownik dostanie kod PIN2 obsługujący mechanizm tzw. podpisu osobistego. Na własną rękę będzie można dostosować e-dowód do używania z kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Mimo niespodziewanych trudności (pierwsza wyprodukowana partia okazała się wadliwa – nie wgrały się podpisy osobiste), nowy dokument cieszy się popularnością; w pierwsze dwa tygodnie marca złożono już 200 tysięcy wniosków o jego wydanie.

Jeśli popatrzeć na państwa stosujące dokumenty tożsamości, część używa takich z chipami już od lat. Rozwiązanie to opiera się na wykorzystaniu mikroprocesorów znanych nam na przykład z kart płatniczych, będących też elementem technologii NFC – znanej głównie z umożliwienia zbliżeniowych płatności telefonami komórkowymi. Historia polskiego cyfrowego dowodu jest długa, naznaczona kolejnymi przesunięciami terminów i zmianami zamysłów co do jej realizacji.

Przydługa historia dowodu z elektronicznym czipem

W 2008 r., biorąc przykład z państw implementujących już analogiczne rozwiązania, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) wystartowało z projektem „pl.ID — polska ID karta”, który zakładał modernizację i informatyzację rejestrów państwowych. Jego ważnym elementem było wprowadzenie dowodów osobistych z chipem elektronicznym, spełniającym standardy podpisu kwalifikowanego zgodnego z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 1999/93/WE z 13.XII.1999 w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych.

W 2010 r. Komisja Europejska (KE) zatwierdziła finansowanie projektu ze środków Unii Europejskiej, a prezydent Bronisław Komorowski podpisał ustawę przygotowującą państwo na nadejście dowodów elektronicznych. Okazało się niespodziewanie, że nad projektem zebrały się ciemne chmury. W październiku 2011 r. w podległym pod MSWiA Centrum Projektów Informatycznych wybuchła tzw. infoafera. Wśród zatrzymanych pod zarzutem ustawiania przetargów na budowę infrastruktury teleinformatycznej wspomagającej policję znalazł się m.in. Andrzej M., były prezes CPI. Bezpośrednim przedmiotem wszczętego postępowania nie były prace nad projektem „pl.ID — polska karta”, ale tak się składa, że CPI było instytucją odpowiedzialną za jego wdrożenie.  Za ustawienie przetargów na kwotę ok. 5 miliardów złotych na rzecz firm takich jak IBM, Hewlett Packard czy Oracle otrzymał łapówki o łącznej wartości 1,6 miliona złotych. W sumie zatrzymanych zostało 41 osób z MSWiA, Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Głównego Urzędu Statystycznego. Takie trzęsienie ziemi spowolniło prace nad pl.ID.

W obliczu niedotrzymania terminu zakończenia prac, projekt został przejęty przez Centralny Ośrodek Informatyki podległy Ministerstwu Administracji i Cyfryzacji. Unieważniono przetarg na wykonanie dokumentów i odnowiony dowód osobisty wszedł w życie w roku 2015. Był to jednak dowód bez warstwy elektronicznej – wciąż „analogowy dokument” – a więc tak naprawdę jedynie odświeżono szatę graficzną. Z wprowadzeniem elektronicznej identyfikacji obywateli postanowiono zaczekać do momentu, gdy rejestry państwowe zostaną uporządkowane i zinformatyzowane. Projekt „pl.ID” został uznany przez KE za zrealizowany niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (tzw. niefunkcjonujący). To umożliwiło przesunięcie terminu zakończenia jego realizacji do końca marca 2019 r., z nowym zakresem rzeczowym zawartym w aneksie do umowy o dofinansowanie.

2015 r., po przyjęciu odświeżonych graficznie dowodów osobistych, Ministerstwo Cyfryzacji kierowane przez minister Annę Streżyńską ogłosiło wznowienie prac nad dokumentem tożsamości z warstwą elektroniczną — nazwanym e-dowodem — opracowywanym równocześnie z dowodem osobistym – „mID”, wirtualną formą dowodu osobistego ulokowaną w smartfonach. W Koncepcja drugiego systemu miała być oparta o rozwiązania stosowane w Estonii, z dowodem mID działającym w technologii NFC wykorzystującej karty SIM. Miał on posiadać prawie pełną funkcjonalność plastikowego e-dowodu, jedynie bez możliwości używania go u notariusza i przy głosowaniu w wyborach. Miał jednak pozwalać na przykład na weryfikację tożsamości jej użytkownika w urzędach, a nawet w czasie kontroli policyjnej.

pKiedy w 2010 r. Komisja Europejska określiła zasady finansowania projektu „pl.ID”, finansowanie całego przedsięwzięcia zostało uzależnione od wprowadzenia elektronicznych dowodów osobistych, a uznanie projektu za niefunkcjonujący wydłużyło jedynie końcowy termin do 31 marca 2019 r.  W przypadku jego niedotrzymania, dofinansowanie do projektu „pl.ID” zostałoby odebrane – musielibyśmy zwrócić wydane pieniądze. Minister Marek Zagórski wprost mówi, że głównym powodem wdrożenia e-dowodu właśnie teraz była potrzeba uratowania dofinansowania ze środków unijnych.

Po drodze odsunięto na boczny tor rozwiązanie zakładające wykorzystanie smartfonów, a które według pierwotnych planów miało być rozwiązaniem równoległym do tego wprowadzanego dziś. W październiku 2017 r. w sklepie Google Play pojawiła się testowo aplikacja mObywatel, w której miał być osadzony mobilny dowód osobisty. W wywiadzie udzielonym serwisowi Wirtualne Media w lipcu 2018 r. (a więc po ustąpieniu ze stanowiska ministra) Anna Streżyńska o blokowanie projektu mobilnego dowodu oskarżała MSWiA oraz rząd, mówiąc o kładzeniu przez to ministerstwo kłód pod nogi cyfryzacyjnym projektom, zyskach podległej MSWiA Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych związanych z wydawaniem plastikowych dokumentów, i blokowaniu projektów prawnych związanych z projektem – podobno już od maja 2017 r. Karol Manys z biura prasowego MC odpowiadał, że nigdy nie było koncepcji całkowitego zastąpienia plastikowego dokumentu mDowodem.

Przykładem meandrów rodzimej cyfryzacji jest sprawa czytników do e-dowodów, które aktualnie zamawiają urzędy gmin. Jeden z rozmówców w artykule Interii tłumaczy, że chociaż w 2016 r. wstępnie ustalono w porozumieniu, że proces zakupu czytników będzie koordynować MC, Rada Ministrów w 2017 roku zadecydowała, że koordynację tej części przejmuje MSWiA. Jednocześnie zmieniono koncepcję technologiczną e-dowodu: od teraz miał on działać jedynie bezstykowo, niczym karta zbliżeniowa (nie posiada opcji „włożenia do czytnika”), co było podyktowane niższym kosztem i dłuższą trwałością rozwiązania. Kontrowersje wzbudza udział w konsultacjach koncepcji Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych, która obecnie… wygrywa niemal wszystkie przetargi, dzięki oferowanym przez siebie czytnikom firmy Reiner.

E-dowód, Profil Zaufany, mID – co jest czym w cyfrowej Polsce

Sama aplikacja z usługą mTożsamość jest dziś rozwijana już z ograniczoną funkcjonalnością – nie zastępuje ona plastikowego dowodu osobistego. Aby wytłumaczyć, w którym miejscu przebiega rozgraniczenie między tymi dwoma dokumentami, Ministerstwo Cyfryzacji uruchomiło specjalną podstronę. Cytowany jest na niej minister Zagórski: „Dzięki aplikacji zawsze i wszędzie mamy dostęp do swojej mTożsamości, czyli odzwierciedlenia wszystkich danych z dowodu osobistego. To nie to samo co e-dowód”. Trudno się dziwić, że rozróżnienie może być, delikatnie mówiąc, nieintuicyjne.

Strona stara się jednak wytłumaczyć to w praktyce. Zarówno mTożsamość, jak też oczywiście tradycyjny dowód, możemy wykorzystywać wszędzie tam, gdzie nie jest wymagany dowód osobisty czy paszport, a więc na przykład w przypadku rejestracji w hotelu czy samochodowej stłuczki. Tam, gdzie wymagana jest identyfikacja dowodem osobistym – na przykład przy podróży do innych krajów strefy Schengen – nadal musimy posłużyć się plastikową kartą. Nowe e-dowody (karty z warstwą elektroniczną) umożliwiają z kolei dodatkowo potwierdzenie tożsamości w usługach w Internecie czy złożenie podpisu osobistego, który jest równoznaczny z podpisem odręcznym. Do tej układanki warto dołożyć też Profil Zaufany, czyli internetowy podpis stosowany w sprawach urzędowych, który jest jeszcze osobnym systemem.

Czy cyfryzacja zawsze musi tak wyglądać?

Cyfryzacja jest trudnym i ryzykownym procesem, błędy muszą się więc zdarzać. W świecie galopującej rewolucji cyfrowej, długotrwałe projekty i zmiany przeprowadzone przez administrację mają duże szanse na stanie się przestarzałymi zanim w ogóle wejdą w życie. Przeprowadzenie informatyzacji rejestrów państwowych i modernizację dowodów osobistych to krok naprzód, nawet mimo wieloletnich opóźnień.

Skąd wzięły się opóźnienia w polskim programie e-dowodów? Wniosek, który można wysunąć za pomocą prostej matematyki — trzy razy dłuższy niż planowany czas wprowadzania projektu, i to bez osiągnięcia wszystkich zakładanych efektów — mógłby sugerować jakąś wyjątkową nieudolność lub opieszałość. To jednak obraz fałszywy.

Co prawda wiele państw UE stosuje takie dokumenty od jakiegoś czasu, ale nie bez problemów. W Estonii zostały one wprowadzone w 2002 r. – choć nawet w „internetowym czempionie” zdarzają się wpadki. W końcu ubiegłego roku odkryto wadę technologiczną estońskiego systemu, umożliwiającą potencjalny atak i kradzież tożsamości. Według estońskiego rządu sytuację udało się opanować zanim ktoś się takiego ataku podjął. Niemcy stosują e-dowody od 2010 r., a technologia przez nich rozwinięta będzie używana również u nas, za sprawą czytników dowodów, które trafią do nas właśnie od zachodnich sąsiadów. Brytyjski projekt dowodów powiązanych z rejestrem biometrycznym upadł po czterech kosztownych latach jego rozwoju. Ze swoimi problemami prawnymi i technologicznymi walczy z kolei na przykład Bułgaria, która od kilku lat przekłada wprowadzenie e-dowodów i nowych paszportów. Chociaż program nadzorowany przez tamtejsze Ministerstwo Finansów ruszył dopiero w 2016 r., data jego zakończenia była przekładana już wielokrotnie i obecnie oficjalny termin przypadający na rok 2020 również jest niepewny.

Częste zmiany kierujących cyfryzacją osób przy braku długofalowej, spójnej wizji, są prostym przepisem na „długowieczność” programów. Od wejścia Polski do Unii Europejskiej mieliśmy już dwunastu ministrów odpowiedzialnych za informatyzację, a sama polityka podlegała ministerstwom: Nauki i Informatyzacji, Spraw Wewnętrznych i Administracji, Administracji i Cyfryzacji oraz Cyfryzacji. To oznacza dwanaście różnych koncepcji, dwanaście nowych, w mniejszym lub większym zakresie, otwarć polityki informatyzacji kraju — w ciągu mniej niż piętnastu lat. Dodajmy do tego ustawianie przetargów w instytucji nadzorującej projekt i wynikające z tego „złe wrażenie” ciągnące się za pl.ID, czy nawet informatyzacją jako taką, przez wiele lat po wykryciu afery. To na pewno nie jest przepis na spektakularny sukces.

Na koniec polejmy to wszystko sosem z czystej polityki. Cyfryzacja kraju to jedna z polityk ponadsilosowych, wymagających ścisłej współpracy wielu ministerstw – co jest wyzwaniem niemal nie do przezwyciężenia. Tymczasem nawet ostatnia kadencja dostarcza dowodów na to, że podział kompetencji częściej jest linią frontu niż spokojną granicą. Zarzuty minister Streżyńskiej przytoczyliśmy powyżej, a przecież podobne „przepychanki” działy się w związku z chęcią objęcia odpowiedzialności za cyberbezpieczeństwo zarówno przez MON, jak i MC, a nawet poruszona powyżej sprawa czytników do e-dowodów. Przy braku mocnego politycznego „postawienia na cyfryzację” i silosowości polskich ministerstw, nie możemy liczyć na szybkie postępy.