Pięć rzeczy, które w expose ministra Czaputowicza nie zagrały

Coroczne expose ministra spraw zagranicznych, co było do przewidzenia, wzbudziło sporo kontrowersji. Niezależnie jednak od tego, co powiedział Jacek Czaputowicz, zwolennicy rządu będą dowodzić, że słowa ministra potwierdzają wstawanie Polski z kolan, podczas gdy jego przeciwnicy będą argumentować, że polska polityka zagraniczna nie istnieje. Samo przemówienie było jak minister Czaputowicz: o ile trudno mu zarzucić brak intelektualnej elegancji, to szefowi polskiej dyplomacji chyba zabrakło taktycznego zmysłu politycznego.

W opublikowanym na początku tego roku Rządzie pod lupą 2018, czyli kolejnej edycji klubowego przeglądu polskiej polityki publicznej, w swoim tekście wystawiłem polityce zagranicznej ocenę dobrą. Decyzja ta spotkała się ze sporymi kontrowersjami. Jak można dać „dyplomatołkom z PiS” czwórkę? – grzmieli moi adwersarze w mediach społecznościowych.

Po upływie kilku miesięcy od napisania tamtego tekstu podtrzymuje jednak swoją ocenę, i to z dwóch powodów. Po pierwsze, minister Czaputowicz zgrabnie poruszał się w ramach uwarunkowań, które były w dużej mierze niezależne od polskiej dyplomacji. Po drugie, był w tym zdecydowanie lepszy od swojego poprzednika.

Dlaczego przypominam tamtą ocenę i jej uzasadnienie? Wydaje mi się, że podobna logika może posłużyć ocenie Informacji o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2019 roku, której w czwartek w Sejmie udzielił minister Czaputowicz. Trudno bowiem analizować tę informację bez odniesienia, choćby bardzo ogólnego, do całokształtu polityki zagranicznej „dobrej zmiany”.

Nie będzie to oczywiście pogłębiony wykład z zakresu teorii stosunków międzynarodowych, niemniej jednak w mojej opinii kilka uwag teoretycznych pomaga uporządkować debatę, która niestety często toczy się wokół fałszywych problemów (vide np. polexit).

Od czego zależy nasza polityka zagraniczna?

Zacznijmy od uwarunkowań. Siła państwa, a zatem i jego pozycja międzynarodowa, zależy od dwóch rodzajów czynników: warunkujących i realizujących. Pierwsze charakteryzują się brakiem możliwości zmiany w krótkim okresie. Położenie geograficzne, zasoby naturalne, klimat, ludność, kultura i dziedzictwo narodowe – tu rząd PiS nie mógł ani wiele poprawić, ani wiele zepsuć. Większe pole manewru politycy mają w przypadku czynników realizujących, do których w dużym uproszczeniu zalicza się: potencjał gospodarczy i militarny (hard power) oraz szeroko rozumianą dyplomację (tradycyjną, ekonomiczną, naukową, kulturalną, publiczną) i politykę wewnętrzną, wpływające na tzw. soft power.

Wygłoszone w czwartek expose stanowi jedno z ważniejszych narzędzi dyplomacji. Zanim jednak przejdę do jego oceny, warto pokrótce scharakteryzować „dobrą zmianę” w zakresie wszystkich czynników realizujących.

Polska gospodarka dynamicznie się rozwija – nasz PKB per capita przeskoczył Grecję, a obecnie przeganiamy Portugalię. Co więcej, w ciągu ostatnich czterech lat zwiększyło się także uzależnienie niemieckiej gospodarki od dostaw z Polski i innych krajów Grupy Wyszehradzkiej. Nie można jednak zapominać, że udział Polski w PKB całej UE oscyluje wciąż wokół 3% (po brexicie wzrośnie do niecałych 4%), co obok faktu, że Polacy stanowią ok. 7% ludności Wspólnoty, wyznacza realny wpływ naszego kraju na proces decyzyjny w Unii.

Jeśli chodzi o kwestie potencjału militarnego, rozmieszczenie na naszym terytorium wojsk amerykańskich, i to zarówno w ramach ustaleń NATO, jak i bilateralnych umów między Warszawą a Waszyngtonem, bez wątpienia uznać należy za wzmocnienie. Z drugiej strony, program modernizacji polskich sił zbrojnych na lata 2014-2022 ślimaczy się i trudno dostrzec efekty wydawania 2% PKB na obronę narodową – to jednak zarzut, jaki można postawić wszystkim rządom po 1989 r. Z powyższych powodów Polska za czasów „dobrej zmiany” wzmocniła swoje hard power.

Ocena soft power nastręcza o wiele więcej trudności. Nie ulega wątpliwości, że nasz rząd otworzył sporo frontów, z których przynajmniej część nie była potrzebna. Sposób wprowadzania zmian w wymiarze sprawiedliwości, ustawa o IPN (nie tylko w zakresie relacji z Izraelem, ale także z Ukrainą), sposób zerwania (niekorzystnego, co warto dodać) kontraktu na zakup francuskich Caracali, czy wreszcie cała działalność „publicystyczna” ministra Waszczykowskiego na kierunku niemieckim, to bodaj najlepsze przykłady, które pozwalają stwierdzić, że Polska zanotowała spadek soft power w ostatnich czterech latach.

Z drugiej strony nie można zapominać, że zapoczątkowana w 2016 r. inicjatywa Trójmorza, choć wciąż znajduje się w powijakach, stanowi nowy zasób polskiej dyplomacji – chęć dołączenia do tego formatu Niemiec czy obecność szefa Komisji Europejskiej na szczycie w Bukareszcie we wrześniu 2018 r. są tego najlepszym dowodem. Przyjmijmy jednak, że na pozytywne efekty Trójmorza przyjdzie nam jeszcze nieco poczekać.

Analizując polskie soft power trzeba sobie jednak zadać pytanie, jaka była „miękka siła” naszego kraju przed 2015 r. i na ile jej osłabienie miało realne przełożenie na zdolność osiągania przez nasz kraj swoich celów na arenie międzynarodowej. Przecież negocjacje nad unijnym budżetem na lata 2014-2020, okrzyknięte w polskich mediach jako sukces Warszawy, wcale nim nie były i skończyły się zwrotem polskiej dyplomacji. Wystarczy przypomnieć, że ze względu m.in. na postawę w tych negocjacjach Berlina, minister Sikorski zarzucił wtedy jednoznaczną opcję niemiecką (odsyłam czytelników do jego expose z 2013 r.).

Podobnie rzecz ma się z formatem normandzkim – pomimo uczestnictwa ministra Sikorskiego w rozmowach w Kijowie w lutym 2014 r., Polska nie została doproszona do rozmów o procesie pokojowym na wschodzie Ukrainy. Takich przykładów „słabości” koalicji PO-PSL jest jednak więcej ‒ nieodzyskanie wraku Tu-154, negatywne zapisy unijnego pakietu energetyczno-klimatycznego, czy nacjonalistyczne uchwały przyjmowane w Radzie Najwyższej Ukrainy w trakcie wizyty prezydenta Komorowskiego w Kijowie, etc.

Przewrotnie można zaryzykować tezę, że większe niż gabinet Donalda Tuska sukcesy na arenie międzynarodowej święcił rząd Marcinkiewicza w negocjacjach budżetowych na lata 2007-2013 czy rząd Kaczyńskiego w sporze z Federacją Rosyjską z 2007 r. Studząc jednak „antyplatformerskie” głowy, trzeba uczciwie przyznać, że zarówno wspomniane niepowodzenia rządu PO-PSL, jak i sukcesy wcześniejszych gabinetów z lat 2005-2007, zawdzięczamy głównie czynnikom od Polski niezależnym.

Pięć rzeczy, które w expose ministra Czaputowicza nie zagrały

Tyle a propos uwarunkowań. Teraz można przejść do właściwej oceny expose ministra Czaputowicza – i to zarówno samego wystąpienia, jak i zmian (lub ich braku) w porównaniu do roku poprzedniego. Bez wątpienia tekst czwartkowego przemówienia szefa MSZ cechuje się dużą elegancją intelektualną. Wywód jest spójny i logiczny, co wbrew pozorom nie jest regułą – wystarczy choćby spojrzeć na expose Grzegorza Schetyny z 2015 r.

Minister zasadniczo trafnie diagnozuje polską rację stanu, nie otwiera niepotrzebnych frontów, a jednocześnie potrafi zgrabnie wskazać rozbieżności pomiędzy Polską a jej najważniejszymi partnerami. Niby wszystko w tym expose jest tak, jak być powinno. Niby, bo jednak wypowiedź ministra Czaputowicza pozostawia niedosyt, choć w zupełnie innych obszarach, niż wskazuje na to parlamentarna opozycja.

1. Polityka wobec USA

Chciałbym zwrócić uwagę na pięć elementów, których w mojej opinii nie „zagrały” w czwartkowym expose. Po pierwsze, minister Czaputowicz mógł się pokusić o nieco większą asertywność wobec naszego amerykańskiego partnera. Ponieśliśmy poważne straty wizerunkowe związane z organizacją konferencji bliskowschodniej, a dodatkowo w ostatnich dniach źródła zza oceanu doniosły, że Polska nie ma co liczyć na „fort Trump”. Nie ulegało więc wątpliwości, że utworzenie w naszym kraju stałej bazy wojsk amerykańskich jest niezwykle mało prawdopodobne, na co zresztą zwracaliśmy od dawna uwagę.

Nie zmienia to jednak faktu, że expose było dobrą okazją, aby dać Waszyngtonowi wyraźniejszy sygnał, że oczekujemy więcej niż tylko zwiększenia liczebności amerykańskich żołnierzy (czyli np. magazynów uzbrojenia oraz technologii, bo samych żołnierzy łatwo ściągnąć z powrotem), i to nawet będąc w pełni świadomym, że w dyplomacji od słów ważniejsze są czyny.

2. Polityka wobec Niemiec i Francji

Po drugie, i to już zarzut znacznie poważniejszy, w dokumencie przedstawiona jest nadmiernie optymistyczna ocena niemieckiej polityki europejskiej, a jednocześnie niekoniecznie słuszna z taktycznego punktu widzenia negatywna ocena tożsamej polityki Francji. Nie ma wątpliwości, że Niemcy są kluczowym partnerem Polski. Trzeba jednak pamiętać, że inicjatywy zmierzające do wprowadzania ograniczeń rynku wewnętrznego, w tym ograniczenia swobody przepływu osób, takie jak np. unijny pakiet mobilności, wypływają w równym stopniu z Paryża, co z Berlina.

Ponadto, jeśli spojrzeć na ostatnie manifesty europejskie prezydenta Emmanuela Macrona i szefowej CDU Annegret Kramp-Karrenbauer, również można dojść do wniosku, że nie wszystko, co w polityce europejskiej ma dziś do powiedzenia Paryż, jest konieczne niekorzystne z perspektywy Polski (np. unijna straż graniczna czy wspólnotowa inspekcja sanitarna). Jednocześnie, nie każdy postulat Berlina z automatu jest zgodny z naszym interesem narodowym, vide choćby nowa, niemiecka wizja europejskiej polityki przemysłowej, która zasadniczo postuluje wspólnotowe wsparcie dla największych firm z Niemiec i Francji.

Warto w tym miejscu dodać, że Berlin w wielu momentach obcesowo ignoruje głosy swoich partnerów – nie dotyczy to bynajmniej wyłącznie polskiego sprzeciwu wobec Nord Stream 2, ale także m.in. prób reformy strefy euro, prezentowanych choćby przez prezydenta Francji czy kraje europejskiego Południa. Obserwując debatę publiczną u naszych zachodnich sąsiadów można jednak zaryzykować tezę, że dopiero negatywne stanowisko Paryża wobec rozbudowy Gazociągu Północnego zrobiło na Niemcach wrażenie. Nord Stream 2 oczywiście powstanie, ale jednak klimat wokół tego projektu w ostatnich tygodniach w Niemczech wyraźnie się pogorszył. Z tego choćby powodu nie warto deprecjonować roli Francji, nawet jeśli w bardzo wielu sprawach nie jest nam z nią po drodze. Tym bardziej, że egoistyczne stanowisko Berlina w sprawie strefy euro może mieć dla całej Wspólnoty opłakane skutki, na czym nam nieszczególnie powinno zależeć.

Dalszy kryzys Południa nie sprawi bowiem wcale, że Niemcy w krótkim okresie ochoczo zwrócą się na Wschód. Wręcz przeciwnie – moim zdaniem może się okazać, że jeszcze więcej europejskich pieniędzy z obecnej, niepowiększonej puli zostanie przekierowanych ze wschodu na południe UE.

Mając powyższe na uwadze, choć pewnie zabrzmi to kontrowersyjnie, z perspektywy interesów państwa polskiego zdolność wpływu na niemiecką politykę europejską jest ważniejsza niż wskazane w expose wywalczenie dodatkowych praw dla Polaków mieszkających w Niemczech czy uzyskanie reparacji wojennych, jakkolwiek te ostatnie powinny stanowić element polsko-niemieckich negocjacji.

3. Inicjatywa Trójmorza

Po trzecie wreszcie, ważnym i wciąż niedocenianym zasobem polskiej polityki zagranicznej jest Inicjatywa Trójmorza. Słuchając wystąpienia ministra Czaputowicza można było odnieść wrażenie, że także szef polskiego MSZ niespecjalnie wie, jak ten temat ugryźć. To chyba największa słabość jego przemówienia. Kuriozalny jest bowiem fakt, że współpraca regionalna w ramach wspomnianego Trójmorza, a także Grupy Wyszehradzkiej czy tzw. Bukaresztańskiej Dziewiątki, w treści expose znalazła swoje miejsce nie tylko daleko za Trójkątem Weimarskim, ale także po (sic!) Konferencji Utrechckiej czy opisie relacji pomiędzy Polską a Stolicą Apostolską.

Trudno oczekiwać, aby ktoś traktował Inicjatywę Trójmorza poważnie, jeśli sami nie będziemy jej tak traktować. Zawód jest tym większy, że dopiero w ubiegłym roku udało się przenieść trójmorską tematykę z poziomu prezydenckiego na poziom rządowy. Niestety, w słowach ministra Czaputowicza tego kompletnie nie widać.

4. Partnerstwo Wschodnie

W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na relatywnie niski priorytet, który szef naszej dyplomacji przyznał Partnerstwu Wschodniemu. Rozumiem, że inicjatywa, która w tym roku obchodzi swoją dziesiątą rocznicę istnienia, przeżywa egzystencjalne trudności, nie zmienia to jednak faktu, że to właśnie Polsce jako jej współinicjatorce powinno najbardziej zależeć, aby ten stan rzeczy zmienić. W końcu zarówno sukces Trójmorza, jak i Partnerstwa Wschodniego stanowiłby istotne wzmocnienie pozycji Polski w ramach UE.

5. Szwecja i kraje nordyckie

Na marginesie, skoro mowa już o Partnerstwie Wschodnim, można wyrazić ubolewanie, że relatywnie niższy priorytet (np. poniżej Hiszpanii czy Belgii) nadano relacjom z państwami nordyckimi, w tym ze Szwecją, z którą uruchamialiśmy w 2009 r. inicjatywę PW. Zwłaszcza, że wydarzenia ostatnich miesięcy pokazują, iż tzw. nowa Hanza może stanowić istotne narzędzie wpływu na politykę europejską Niemiec oraz Francji. Pisaliśmy o tym w raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego Na północ zwrot! w czerwcu 2017 r. Obecnie szansę tę w raporcie Hanza 2.0, który ma się ukazać na dniach, dostrzega także Polski Instytut Ekonomiczny.

***

W expose ministra Jacka Czaputowicza zabrakło „responsywności” wobec zmieniającego się otoczenia. Powtórzę już, że dyplomacji nie uprawia się słowami, ale czynami, niemniej jednak takie narzędzie jak Informacja o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2019 roku można było potraktować jako element taktyki w naszych negocjacjach z USA oraz europejskimi partnerami, w tym zwłaszcza z Niemcami. Szkoda, że nie wykorzystaliśmy takiej szansy. Pozostaje nadzieja, że w codziennych działaniach polska dyplomacja wykaże się większym wyczuciem dynamicznie zmieniających się uwarunkowań światowej i europejskiej polityki.