Hiperdemokrata Kaczyński oblał test na racjonalną politykę publiczną

„Piątka Kaczyńskiego”. Wszyscy, z prezesem Kaczyńskim na czele, wiedzą, że obietnica wydania w roku wyborczym 40 mld zł, czyli prawie 10% (!) budżetu państwa, ma na celu utrzymanie się Prawa i Sprawiedliwości przy władzy. Trudno się jednak temu dziwić. W końcu w polityce (politics) celem jest zdobycie i utrzymanie władzy. Sęk w tym, że w demokracji władza powinna umożliwiać też rozwiązywanie problemów publicznych (policy). Tym bardziej że w dłuższej perspektywie nierozwiązane problemy prowadzą do utraty władzy.

Od dwóch tygodni głowy Polaków, i to niezależnie od politycznych sympatii, zaprząta pytanie: czy nasze państwo stać na wydanie ponad 40 mld zł na program „Rodzina 500 Plus”? (a w zasadzie ok. 17 mld  ponad to, co już wydajemy na ten program). Albo czy stać nas w tym roku na 11 mld na „trzynastki” dla emerytów, czy też na 2 mld na zerowy PIT dla osób poniżej 26. roku życia? Pytania te są całkowicie zasadne, zważywszy że jeszcze kilka tygodni temu rząd, ze względu na brak środków, zdecydowanie odrzucał możliwość podwyższenia pensji nauczycielom, co kosztowałoby budżet państwa „ledwie” 8 mld. Jak to jest, że nagle stać nas na dodatkowe 17 mld zł na dzieci, a jeszcze przed chwilą nie stać nas było na 8 mld zł dla nauczycieli? Czy „piątka Kaczyńskiego” wpisuje się w ogóle w koncepcję „odpowiedzialnego rozwoju”, przedstawioną w długookresowej strategii rozwoju kraju, zwanej nieraz Planem Morawieckiego?

Aby odpowiedzieć na te pytania, należy sięgnąć do słów samego prezesa Kaczyńskiego, który w ostatnim wywiadzie dla RMF chwalił się, że wyborcy doceniają PiS za dobre, czyli sprawne i odpowiedzialne rządzenie.

W tym kontekście warto przeanalizować, na ile „piątka Kaczyńskiego” realizuje zasady „dobrego rządzenia” znane z nauki o polityce publicznej. Mówi się bowiem, że nie ma nic bardziej praktycznego niż dobra teoria, a już w przypadku polityki publicznej zdanie to jest podwójnie prawdziwe.

Krótka instrukcja sensownej polityki publicznej

Nie jest to bynajmniej buńczuczna wypowiedź oderwanego od rzeczywistości akademika – wszak nauka o polityce publicznej zajmuje się nie tylko analizowaniem problemów publicznych i poszukiwaniem ich rozwiązań, ale także możliwościami i sposobami wdrażania tych rozwiązań w życie oraz badaniem interakcji pomiędzy poszczególnymi instrumentami polityki i jej interesariuszami (np. decydenci, wyborcy). Postulowanie rozwiązań w oderwaniu od całego kontekstu społeczno-kulturowego, finansowego, politycznego oraz instytucjonalnego nie ma z prawdziwą polityką publiczną (i nauką o niej) wiele wspólnego.

1. Zdefiniuj problem

Zacznijmy zatem od kilku podstawowych założeń polityki publicznej. Po pierwsze, każda polityka w rozumieniu policy, czyli działania publicznego, musi służyć rozwiązaniu wyraźnie określonego problemu – czy to rzeczywistego, czy też nierzeczywistego, ale istniejącego w społecznej wyobraźni  (czyli w praktyce równie realnego). Bez problemu nie ma polityki publicznej. Co więcej, dobre zdefiniowanie problemu to połowa sukcesu, i to z prostego powodu – bez tego dalsze działania prędzej czy później zaprowadzą nas nie tam, dokąd chcemy. Nawet jeśli rozwiążemy przy okazji jakiś inny problem, nie będzie on tym, na którego rozwiązaniu najbardziej nam zależy.

Kiedy już zdefiniujemy problem, co wymaga naprawdę sporej znajomości analizowanego systemu (a nie pobieżnej wiedzy z przekazów medialnych), musimy sobie odpowiedzieć na pytanie, co jest przyczyną tego problemu. Zwykle przyczyn jest sporo, część z nich ma charakter bezpośredni, podczas gdy pozostała część jedynie pośredni. Osoba odpowiedzialna za daną politykę musi na tym etapie dokonać także hierarchii ważności zdiagnozowanych przyczyn problemu – ze względu bowiem na ograniczone zasoby publiczne można próbować zaradzić jedynie części z nich. Wreszcie, i to wbrew pozorom nie jest wcale banalne zadanie, policy-maker musi sobie odpowiedzieć na pytanie, czy interwencja publiczna jest w ogóle w stanie wpłynąć na źródła problemu.

Są bowiem takie problemy, których polityk albo nie jest w stanie rozwiązać, albo z różnych powodów (ograniczenia finansowe, ograniczenia prawne, przewidywane koszty społeczne) nie powinien nawet próbować rozwiązywać.

2. Wyznacz właściwy cel

Po drugie, każda polityka publiczna, poza dokładnym opisaniem problemu, musi mieć cel, a przeważnie cele: główny i szczegółowe. Znowu, bez celu nie ma (prawdziwej) polityki publicznej. Z praktyki zarządzania, zarówno prywatnego, jak i publicznego, wiemy, że cel musi być SMART, czyli wyraźnie określony (Specific), mierzalny (Measureable), osiągalny (Achieveable), adekwatny (Relevant) i zdefiniowany w czasie (Time-bond). Z tej charakterystyki celu wynika choćby to, że musimy określić wskaźniki służące do zmierzenia stopnia osiagnięcia celu w danym czasie.

Co istotne, cel musi się wprost odnosić do rzeczywistego problemu. Wbrew pozorom w przypadku wielu polityk publicznych związek ten jest co najmniej luźny. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, kiedy cel polityki obieramy ad hoc, jedynie na podstawie medialnych doniesień o problemie: hazard, dopalacze, pedofile czy chemiczna kastracja to świetne przykłady obrazujące to zjawisko. Dzieje się tak także w sytuacji, w której logika chwilowego sporu politycznego wygrywa z długookresową racjonalnością polityczną.

3. Dobierz adekwatne instrumenty do procesu rozwiązywania problemu

Po trzecie, kierunki tzw. interwencji publicznej oraz stosowne instrumenty polityki powinny w pierwszej kolejności prowadzić do osiągnięcia celu głównego oraz celów szczegółowych. Stanie się tak jednak wyłącznie wtedy, kiedy podjęte przez nas działania będą odpowiadać najważniejszym źródłom problemu, który pragniemy rozwiązać. Od razu widać, że wadliwa hierarchia przyczyn może skutkować nadmierną koncentracją na działaniach, które z założenia nie mogą przynieść spodziewanych rezultatów.

Tu świetnym przykładem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego – wszystkie (lub prawie wszystkie) badania wskazują, że najczęstszą przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, a nie choćby nadużywanie alkoholu. Niestety w działaniach na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa na drogach skupiamy się często na wyłapywaniu nietrzeźwych kierowców.

Tę wadliwą percepcję wzmacniają media, które uwielbiają donosić o kierowcach jadących „na podwójnym gazie”. Bezpieczeństwo na drogach jest przy okazji dowodem na inny, bardzo realny problem ‒ żaden polityk chcący wygrać wybory nie odważy się zmniejszyć w Polsce dopuszczalnej prędkości do 30‒40 km/h (teren zabudowany) i 70‒80 km/h w terenie niezabudowanym, choć wtedy liczba ofiar wypadków zdecydowanie by spadła. Niestety – jako społeczeństwo jesteśmy gotowi zaakceptować sporą część z 3000 zabitych i 50 tys. rannych rocznie w zamian za możliwość nieco szybszej jazdy. A politycy muszą to zaakceptować, chyba że podejmą się niezwykle trudnej próby zmiany społecznego imaginarium.

4. Liczą się krótkookresowe efekty i długofalowe rezultaty

Po czwarte, polityka publiczna musi być nastawiona zarówno na krótkookresowe efekty (outputs), jak i długookresowe rezultaty (outcomes). Te pierwsze są potrzebne, aby potwierdzić swoim politycznym sojusznikom i wyborcom zasadność wprowadzanych reform. Te drugie z kolei prowadzą do realnego rozwiązania problemu, choć często wykraczają poza logikę czteroletniej kadencji. Płynie stąd oczywisty wniosek, że dobra polityka publiczna nie może pomijać ani efektów, ani rezultatów. Brak koncentracji na efektach uniemożliwia bowiem utrzymanie władzy, a to jest podstawowy cel każdego polityka. Natomiast brak koncentracji na rezultatach prowadzi do marnowania zasobów. W takiej sytuacji, nawet jeśli utrzymamy władzę, wyraźnie ograniczamy sobie pole politycznego manewru w przyszłości.

Przy tej okazji warto zwrócić uwagę na inną ważną – banalną, ale fundamentalną – zasadę: wybory wygrywa ten, kto zdobędzie więcej głosów. W konsekwencji efekty polityki odniosą zamierzony skutek, o ile trafią do odpowiednich wyborców, których głos pozwoli nam utrzymać władzę. Nie ma większego sensu troszczyć się efekty, które odczują wyłącznie te osoby, które na nas nigdy nie zagłosują. Jednocześnie trzeba jednak pamiętać, aby nie wspierać zbyt mocno jednej grupy interesu – może ona uzyskać nadmierny wpływ, podczas gdy  inne grupy interesy mogą poczuć się dyskryminowane. A wiadomo, że nie ma istotnej różnicy między odczuciem braku jakiegoś dobra a poczuciem, że choć go otrzymaliśmy, to jednak inni dostali go więcej niż my.

5. Nie wszystko załatwi nowa ustawa i dosypanie grosza

Po piąte wreszcie, nie każdy problem trzeba rozwiązywać poprzez ustawę lub dosypanie pieniędzy. Oczywiście, bardzo wiele problemów spowodowanych jest brakiem, nadmiarem lub wadliwością regulacji, tak samo jak równie sporo wynika z niewystarczającego poziomu finansowania. Osoby odpowiedzialne za politykę publiczną muszą jednak pamiętać, że „twarde” instrumenty regulacyjne i finansowe niosą za sobą nie tylko korzyści, ale i koszty, i to zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie. Takimi kosztami są m.in. niezamierzone efekty naszych działań. Zwłaszcza, że wytaczając najcięższe działa, ex ante nigdy nie możemy mieć pewności, czy siła ognia jest adekwatna do sytuacji.

O wiele tańsze, a nierzadko relatywnie bardziej skuteczne, są instrumenty „miękkie”, takie jak choćby dostarczanie informacji różnego rodzaju podmiotom indywidualnym i społecznym. Działanie takie zmniejsza asymetrię informacji i prowadzi do obniżenia kosztów transakcyjnych, a tym samym funkcjonowania podmiotów na rynku. Jednak nawet jeśli same działania o charakterze miękkim są niewystarczające, zawsze powinny towarzyszyć działaniom o charakterze regulacyjnym czy finansowym. Choćby dlatego, aby ludzie wiedzieli, po co te instrumenty są i jak z nich korzystać.

Kaczyński oblał test na dobrą politykę publiczną

Powyższe pięć zasad nie wyczerpuje oczywiście całej złożoności nauki o polityce publicznej, ale wystarcza do oceny „piątki Kaczyńskiego”. Wnikliwy czytelnik zdążył już pewnie zauważyć, że z tej perspektywy trudno pozytywnie odnosić się do tych propozycji. Choćby dlatego, że prezes Kaczyński nie wskazał żadnego konkretnego problemu ani celu, skoncentrował się jedynie na efektach, a nie rezultatach, czy wreszcie uległ urokowi strzelania z ogromnej armaty w powietrze.

Wielka szkoda, że we wspomnianym wywiadzie Krzysztof Ziemiec nie spytał, jaki jest dziś najważniejszy problem, który PiS chce rozwiązać „piątką Kaczyńskiego”. Jeśli mielibyśmy odtwarzać logikę propozycji Kaczyńskiego od końca, czyli od przedstawionych instrumentów (i sposobu ich wykorzystania), musielibyśmy prędzej czy później dojść do wniosku, że głównym celem „piątki”  Kaczyńskiego jest zdobycie poparcia większości wyborców, a problemem – utrata przez PiS władzy. Nie jest to zresztą bardzo innowacyjna teza.

Nie oznacza to, że propozycjom przedstawionym przez prezesa PiS brakuje politycznej racjonalności. Jeśli przyjąć, że celem polityka jest zdobycie i utrzymanie władzy, „piątka Kaczyńskiego” na pierwszy rzut oka wydaje się dobrze skrojonym programem politycznym. Kluczowe jest tu sformułowanie „na pierwszy rzut oka”. Celem każdego przywódcy nie powinno być bowiem utrzymanie władzy wyłącznie o jedną kadencję dłużej, ale wytworzenie warunków, które zwiększą gwarancję utrzymania władzy przez dłuższy czas.

Największym zagrożeniem dla wszystkich rządzących, a jednocześnie szansą dla opozycji, poza nieprzewidywalnymi zdarzeniami (katastrofy naturalne, afery obyczajowe, etc.) są nierozwiązane problemy publiczne. Prędzej czy później prowadzą one bowiem do wzrostu niezadowolenia określonych grup wyborców. Jeśli liczba i skala problemów rośnie, wzrasta także prawdopodobieństwo wyborczej porażki.

Kaczyński bez wątpienia właściwie identyfikuje kluczowe dla wyników wyborów grupy społeczne. Emeryci, niższa klasa średnia (głównie w wieku 30–50 lat) czy młodzi poniżej 26. roku życia. Nie ma jedynie oferty dla grupy 50+, która jeszcze pozostaje na rynku pracy, ale grupa ta raczej nie przesądzi o wynikach wyborów, choćby dlatego, że jest mniej liczna, a możliwe też, że charakteryzuje się umiarkowaną mobilnością preferencji wyborczych.

Na jakie problemy tak właściwie odpowiada „piątka Kaczyńskiego”?

1. Emeryci

Niestety, choć „piątka Kaczyńskiego” adresowana jest do właściwych grup, to nie rozwiązuje ich głównych bolączek. Zacznijmy od emerytów – z ich perspektywy jednym z kluczowych problemów jest niska dostępność i jakość usług publicznych w dziedzinie służby zdrowia. Dodatkowe miliardy przeznaczone na publiczną służbę zdrowia dawałyby szansę, aby tę jakość podnieść. W zamian emeryci dostaną te pieniądze do ręki i w jakiejś części wydadzą tę mimo wszystko niewielką z perspektywy jednostki kwotę na usługi zdrowotne w sektorze prywatnym. W takim przypadku nie ma mowy o stworzeniu dodanej wartości publicznej dzięki korzyściom skali. Rozproszone środki trafią bowiem do wybranych podmiotów prywatnych działających w branży, co jeszcze bardziej wzmocni patologię polskiej służby zdrowia, polegającą m.in. na upubliczniania kosztów i prywatyzacji korzyści.

Paradoksalnie zatem, majowa „trzynastka” to pomoc publiczna skierowana nie do emerytów, ale do wybranych podmiotów z branży usług zdrowotnych.

Warto przy tym podkreślić, że (w uproszczeniu) finansowe wsparcie wybranych lekarzy świadczących usługi prywatnie może dodatkowo wzmocnić poczucie niesprawiedliwości u pozostałych lekarzy, pielęgniarek i szeroko rozumianego personelu medycznego.

2. Niższa klasa średnia

Problemem niższej klasy średniej jest oczywiście niski poziom dochodu rozporządzalnego, ale nie jest to bynajmniej jedyna trudność, jakiej doświadcza ta grupa. Program „Rodzina 500 Plus” w dotychczasowym kształcie, co pokazuje wiele badań, stanowił bardzo ważne wsparcie domowych budżetów rodzin z dziećmi. Wiele gospodarstw domowych w ostatnich trzech latach spłaciło swoje zadłużenie, wyjechało na wakacje, zakupiło samochody, wyleczyło zęby czy wysłało dzieci na korepetycje. Sęk w tym, że część z tych potrzeb wynika z niskiej jakości usług publicznych – ochrony zdrowia, edukacji, transportu publicznego.

Trudno nie zadać pytania, na ile wzrost konsumpcji spowodowany zwiększeniem się dochodu rozporządzalnego zaspokajał potrzeby, które spowodowane były nieefektywnością państwa.

Przekazanie kolejnego transferu pieniężnego zamiast dofinansowania prawdziwej reformy edukacji czy transportu publicznego może, podobnie jak w przypadku emerytów, skończyć się pomocą publiczną dla wybranych podmiotów prywatnych, choćby nauczycieli oferujących korepetycje czy prywatnych szkół.

Wiadomo jednak, że prywatne usługi edukacyjne może świadczyć jedynie część z kilkusettysięcznej grupy nauczycieli, co nie poprawi i tak kiepskiego samopoczucia tej grupy zawodowej, która w szczycie kampanii przed wyborami do Parlamentu Europejskiego rozpocznie strajk generalny. Co więcej, może się okazać, że rodzice maturzystów i uczniów ósmej klasy nowej szkoły podstawowej, których dzieci na wiosnę mają pisać ważne egzaminy, niekoniecznie ucieszą się z dodatkowych pieniędzy na jesieni. A jest to grupa niemała, bo licząca ponad milion wyborców.

3. Młodzi do 26. roku życia

Wreszcie wyzwaniem osób młodych nie są dziś wcale problemy z zatrudnieniem, ale z jednej strony niski poziom kompetencji uzyskiwanych w procesie kształcenia, a z drugiej relatywnie niższy poziom rozwoju gospodarczego niż w krajach choćby Europy Zachodniej, co przekłada się na mniejsze możliwości uzyskiwania wyższych dochodów w przyszłości. Polska gospodarka nie wskoczy jednak na wyższy poziom rozwoju wyłącznie dzięki wyższej konsumpcji, na co zresztą uwagę wyraźnie zwraca rządowa Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju.

Ponadto do tej pory budżet państwa poradził sobie ze sfinansowaniem transferów socjalnych bez wielkiego obciążenia polskich małych i średnich firm, choć część z nich doświadczyła w ostatnich latach negatywnych efektów zewnętrznych związanych ze zwiększeniem skuteczności aparatu skarbowego. Przyjmuje się, że było to jednym z powodów wstrzymywania się przez polski sektor MŚP z inwestycjami. Trudno jednak oczekiwać, aby zwiększenie w 2019 r. wydatków socjalnych o 40 mld zł nie odbiło się wyraźniej na sytuacji firm, które i tak w ostatnich miesiącach doświadczają m.in. presji płacowej i wzrostu cen energii, za które odpowiedzialność również w jakimś stopniu ponosi obecny rząd.

Niezależnie od tego nie sposób nie zauważyć, że zarobki osób młodych są relatywnie nieduże, zatem i korzyści z tytułu zerowej stawki PIT nie będą oszałamiające. W zamian zaś wprowadzamy kolejny element nasilający chaos w systemie podatkowym, co jeszcze zwiększy jego niespójność i niestabilność.

Warto też zauważyć, że zwolnienie z podatku dochodowego osób poniżej 26. roku życia może zantagonizować wobec PiS wyborców nieco starszych, którzy jeszcze nie mają dzieci i nie skorzystają ze wsparcia w ramach „500 Plus”. Tym bardziej że to z ich podatków będą musiały być sfinansowane obietnice prezesa Kaczyńskiego.

Nawet w hiperdemokracji nie wszystko da się załatwić politycznymi obiecankami

Powyższa analiza problemów poszczególnych grup ma oczywiście wycinkowy charakter. Jej celem było jednak ukazanie, że „piątka Kaczyńskiego” nie tylko nie spełnia kryteriów sprawnego rządzenia (w wymiarze policy), ale paradoksalnie może długofalowo antagonizować wobec PiS niemałe grupy wyborców i skutkować stratami politycznymi (w zakresie politics). Dlatego choć strategia prezesa PiS najprawdopodobniej przyniesie sukces na jesieni, to w dłuższej perspektywie może istotnie zmniejszyć szansę na utrzymanie władzy.

Płynie z tego mimo wszystko optymistyczny wniosek ‒ nawet w hiperdemokracji, w której rządzący prześcigają się w obietnicach dla wyborców, na dłuższą metę nie uda się uprawiać polityki bez rozwiązywania problemów publicznych. Marna to jednak pociecha w sytuacji, w której, o ile „piątka Kaczyńskiego” wypali, jakikolwiek rząd w najbliższych latach będzie miał bardzo wąskie pole manewru w zakresie rozwiązywania zarówno starych, jak i nowych problemów publicznych.