Kraków jak Warszawa? Czas upodmiotowić mieszkańców

Od wyborów do krakowskich rad dzielnic minęły już prawie trzy miesiące. Większość zdążyła już wybrać swoje zarządy, niektóre zaś zaopiniowały bieżące zmiany dokumentów planistycznych miasta dla swoich obszarów. Czy to dużo? Paradoksalnie – wobec obecnych kompetencji tych organów – trudno oczekiwać wiele więcej do końca kadencji. Czas zmienić ustrój Krakowa.

Frekwencja w grudniowych wyborach ledwo przekroczyła 12% i to w miesiąc po rekordowej, 55- procentowej frekwencji w wyborach samorządowych. Wielu dzielnicowym radnym do zdobycia mandatu wystarczyło kilkanaście głosów, a w trzynastu okręgach głosowanie okazało się zbędne – zgłosił się tam tylko jeden kandydat. W badaniu Barometru Krakowskiego z 2016 roku jedynie 25% badanych znało chociaż jednego członka rady swojej dzielnicy. Nikłe zainteresowanie władzami dzielnicy powinno postawić pod znakiem zapytania sensowność dalszego utrzymywania jednostek pomocniczych miejskiego samorządu pod obecną postacią i wybierania do nich przeszło 370 radnych.

Władze dzielnic funkcjonują głównie jako organy opiniodawcze dla działań władz miejskich, zajmując stanowisko w kwestiach istotnych dla dzielnicy. Dysponują również niewielkimi budżetami na wsparcie remontów chodników, zieleńców czy placów zabaw. Ponadto, rada miasta powierzyła im „działanie na rzecz rozwoju samorządności społeczności lokalnych, w tym udzielanie informacji i pomocy organizacyjnej (…)”. Z perspektywy radnego oznacza to na przykład odbiór remontu chodnika lub zaangażowanie w codzienne życie mieszkańców. Z punktu widzenia sprawowania władzy w mieście i dysponowania środkami budżetowymi rola władz dzielnic jest znikoma, często mniejsza od wielu urzędników podlegających prezydentowi miasta. Ich udział w podejmowaniu decyzji dotyczących dzielnicy i skupienie mieszkańców wokół wspólnych celów zależy jedynie od aktywności i charyzmy poszczególnych radnych. Ostatnio rady dały o sobie znać, domagając się wprowadzenia zakazów handlu alkoholem w nocy. Pomimo tego, że zakazu domagało się 13. z 18. rad, to tylko radzie Śródmieścia udało się odnieść sukces, wymuszając odpowiednią decyzję na właściwym organie – Radzie Miasta Krakowa. Zignorowanie woli 12. rad pokazuje, która instytucja realnie odpowiada za prowadzenie polityki najbliższej mieszkańcom. Analogicznie, realizacja najdrobniejszych nawet napraw chodników i huśtawek na dzielnicowych placach zabaw wymaga każdorazowo zaangażowania i współpracy z administracją podległą prezydentowi miasta.

Ustrój Krakowa, podobnie jak innych polskich miast, znacząco różni się od tego panującego w Warszawie. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, powoływanie i wyznaczanie zadań jednostek pomocniczych należy do władz gminy (miasta). Ich ustanowienie nie jest jednak obowiązkowe, prawo nie gwarantuje również radom szczególnych kompetencji, toteż – jeśli w ogóle są powoływane – przysługuje im na ogół jedynie rola opiniotwórcza.

Tymczasem warszawskie dzielnice, działając w oparciu o ustawę o ustroju miasta stołecznego Warszawy, posiadają zdecydowanie więcej możliwości. Zarządzają zielenią i drogami lokalnymi, mieszkaniami komunalnymi, niektórymi placówkami oświatowymi i obiektami sportowymi. O tym, czy dany obiekt bądź ulica mają znaczenie lokalne, czy też są istotne dla całego miasta, decyduje rada miasta, co pozwala zachować władzom Warszawy kontrolę nad kluczowymi elementami infrastruktury. Budżety dzielnic warszawskich, podobnie jak w Krakowie, są zależne od środków przekazanych z kasy miejskiej, jednak ustawa gwarantuje im minimalną wysokość (liczoną w oparciu o wpływy z niektórych podatków). Nie bez znaczenia jest też powierzenie dzielnicom przyjmowania pism w wielu sprawach urzędowych, jak na przykład: wniosków o świadczenia rodzinne, wyrobienie dowodu osobistego lub wydanie pozwoleń na budowę. Ratusz dzielnicy funkcjonuje w tym przypadku podobnie jak punkt obsługi mieszkańców, pozwalając złożyć dokumenty bliżej miejsca pracy, czy zamieszkania. Mieszkańcy lub pracownicy podlegają jednak dzielnicowemu burmistrzowi.

Czy taki ustrój miałby uzasadnienie w Krakowie? Jak najbardziej. Wiele się zmieniło od 1991 roku, kiedy wprowadzano obecny podział administracyjny w stolicy Małopolski. Miasto się rozwija, a problemy lokalne coraz trudniej zauważyć z centralnego gmachu przy Placu Wszystkich Świętych. Jednocześnie te same kwestie mogą przerastać dzielnicowych radnych-społeczników, dla których działalność ta stanowi raczej hobby, a nie główne zajęcie. W ciągu ostatnich 20-30 lat zmienił się również obraz wyzwań, przed jakimi stoi miasto. Sam prezydent Majchrowski w ostatniej kampanii wyborczej zauważył, że czas największych inwestycji budowlanych mamy już za sobą, a priorytetem na najbliższe lata będzie troska o komfort życia, dostęp do kultury, zieleni i edukacji blisko miejsc, w których mieszkają Krakowianie. Tak wyznaczone cele nie wymagają wielkich wizji, lecz przede wszystkich działań w skali lokalnej. Kto nadaje się do tego lepiej niż burmistrz dzielnicy?

Nie bez znaczenia są tu zmiany, jakie dokonały się w mieście w ostatnich latach wskutek rozwoju masowej turystyki. Rynek Główny coraz rzadziej służy Krakowianom jako miejsce spotkań, a częściej funkcjonuje jako tło zdjęć dla tysięcy turystów z całego świata. Niedawna wyprowadzka kina ARS z ulicy Św. Tomasza to tylko kolejny krok w przemianie Starego Miasta w „żywy Disneyland”, a więc w drogą i zatłoczoną atrakcję turystyczną, niestrawną dla stałych mieszkańców. Czy potrzebujemy zatem nowego rynku? Jeżeli Krakowianie mają spotykać się inaczej niż tylko w internecie i w galeriach handlowych, potrzeba im do tego przestrzeni poza linią Plant. Za świetne przykłady mogą służyć Rynek Podgórski i Plac Centralny w Nowej Hucie. Podobnych miejsc brakuje jednak w obszarach, które zabudowane zostały już w obecnym stuleciu. Stworzenie nowych przestrzeni kultury, stymulowanie prospołecznej aktywizacji mieszkańców oraz lepszych warunków gospodarczych wymagają wsparcia instytucji, dla których te cele będą priorytetami.

W tym celu powinniśmy rozważyć zmianę liczby dzielnic w Krakowie. Trudno bowiem liczyć, że ważne funkcje ratusza może skutecznie przejąć każda z obecnych osiemnastu jednostek. Podział wyznaczony w oparciu o granice historycznych podkrakowskich wsi i folwarków podlegał przez ostatnie trzy dekady jedynie kosmetycznym poprawkom i powoli przestaje odpowiadać szlakom komunikacyjnym i układowi przestrzennemu miasta. Po zakończeniu remontu ulicy Królewskiej będziemy w stanie w kilka minut dojechać tramwajem, rowerem lub samochodem ze środka Bronowic pod leżący dwie dzielnice dalej Teatr Bagatela. Jednak z drugiej strony przedostanie się w poprzek niewielkiej skądinąd dzielnicy IX  Łagiewniki-Borek Fałęcki stanowi nie lada wyzwanie ze względu na przecinającą ją Zakopiankę i tory kolejowe. To normalne, że miasto się zmienia. Musimy jednak szukać narzędzi, żeby do tych zmian się dostosować.

Paradoksalnie, rozwiązaniem może być powrót do podziału miasta na cztery duże części: Śródmieście, Krowodrza, Nowa Huta i Podgórze, podobnego do tego z lat 1973-1990. Każda z nich zachowała do dziś pewną odrębność i dysponuje potencjałem koniecznym do sprawowania władzy na swoim obszarze. Cztery „stare dzielnice” wciąż są obecne w krajowej bazie podziału terytorialnego –TERYT, wyznaczają również podział obszarów właściwości czterech krakowskich sądów rejonowych. Pod względem liczby ludności każda z trzech typowo mieszkalnych dzielnic (poza Śródmieściem) lokowałaby się wśród 20 największych miast w Polsce. Podgórze, liczone jako całość Krakowa na południe od Wisły, z ponad ćwierć miliona stałych mieszkańców jest większe od takich miast wojewódzkich jak: Olsztyn, Kielce oraz Rzeszów. Czy Podgórze naprawdę nie zasługuje na to, żeby samo zarządzać swoimi przedszkolami i mieszkaniami komunalnymi?

Przekazanie kompetencji dzielnicom nie musi koniecznie oznaczać powielania na niższym szczeblu wszystkich urzędów i jednostek komunalnych. Zamiast tworzyć dzielnicowe „urzędy miast”, wystarczy przekazać władzom dzielnicy podejmowanie decyzji w sprawach lokalnie ważnych, ściśle politycznych, pozostawiając ich wykonanie istniejącym jednostkom, takim jak Zarząd Dróg Miasta Krakowa czy wydziały Urzędu Miasta. Zmiana polegać powinna przede wszystkim na samym przeniesieniu procesu decyzyjnego na szczebel najbliższy samym mieszkańcom.

Zdaję sobie sprawę, że w Krakowie obecne są również trendy centralizacyjne. Za przykład może służyć przeprowadzone scalenie czterech bibliotek dzielnicowych w Bibliotekę Kraków. Duża instytucja ma możliwość racjonalnie zarządzać dostępnymi zasobami i dystrybuować je równomiernie na obszarze całego miasta. Związane z tym zamykanie mniejszych filii tam, gdzie jest ich najwięcej, jak w Nowej Hucie, prowadzi jednak do społecznego niezadowolenia. Obecność silnego szczebla dzielnicowego pozwoliłby na zmniejszenie tych niekorzystnych efektów, chociażby przez przesunięcie na dany cel środków z innych kategorii, tak aby odzwierciedlały priorytety mieszkańców danego obszaru.

Wreszcie, duże dzielnice o mocniejszej pozycji byłyby najlepszymi instytucjami do prowadzenia tzw. budżetów obywatelskich. Obecnie głosowanie w sprawie budżetu podzielone jest na część miejską i dzielnicową. Projekty miejskie często odnoszą się do zadań, które i tak powinny być realizowane w ramach obowiązków władz miasta, natomiast projekty dzielnicowe dotyczą często pojedynczych inicjatyw wąskich grup aktywistów. Przy oddanych nieco ponad 30 tysiącach głosów w skali całego miasta, trudno tu mówić o realnym narzędziu służącym obywatelom do wspólnego podejmowania decyzji. Głosowanie na dużym obszarze zamieszkanym przez większą ilość osób oznaczałoby konkurencję projektów o średniej skali wpływających na jakość życia większej wspólnoty. Jednocześnie trudniej byłoby je zdominować małej grupie starającej się o dofinansowanie swoich zainteresowań, które niewiele pozytywnego wnoszą do życia mieszkańców.

Jestem świadomy, że większe dzielnice, o większych kompetencjach, staną się obiektem zaciekłej walki politycznej, również partyjnej, podobnie jak ma to zresztą miejsce w Warszawie. Nie musi to koniecznie być coś złego. Politycy, przecierający swoje pierwsze szlaki, będą dokładać wszelkich starań, żeby udowodnić swoje kompetencje w sprawach najbliższych mieszkańcom. Prowadzona na dzielnicowym poziomie polityka pozwoliłaby obywatelom wskazywać jakie są ich priorytety, a także jak chcieliby kształtować swoje otoczenie. Oczywiście należy liczyć się z możliwością, że wiele z decyzji władz dzielnic okaże się błędnych, lub mieszkańcy zmienią swoje poglądy na dane kwestie. Co stanie się w takim przypadku? Zgodnie z prawidłami demokracji, włodarzy rozliczą wyborcy przy urnach. Bowiem frekwencja może zmienić się tylko wtedy, gdy wynik wyborczy będzie przekładać się na życie mieszkańców Podgórza, Krowodrzy czy Nowej Huty.