Krajobraz po „dobrej zmianie”

Przed nami podwójna kampania wyborcza, dlatego w polityce publicznej do końca kadencji nie wydarzy się już nic istotnego. Dla rządu Prawa i Sprawiedliwości kluczowe w tym obszarze były podatki, polityka społeczna i wymiar sprawiedliwości. Do sukcesów należy niewątpliwie zaliczyć likwidację VAT-owskiej luki i program 500+. Do porażek zaś bezsensowną „wojnę o sądy”. Reszta to lista zaniechań i znaki zapytania.

Uszczelnianie się udało

Uszczelnienie systemu podatkowego zaowocowało – w połączeniu z bardzo dobrą koniunkturą – świetną sytuacją budżetową. Okazało się też zadziwiająco proste, co uprawdopodabnia przypuszczenie, że była to jednak kwestia woli politycznej, a nie wybitnych zdolności rządzących. Lukę zlikwidowały przede wszystkim trzy mechanizmy: odwrócony VAT w wybranych branżach (złom, stal, elektronika), solidarna odpowiedzialność podatkowa w handlu paliwami oraz tzw. pakiet paliwowy – zmiana zasad rozliczeń VAT w imporcie paliw. Za bardziej skomplikowane można uznać wyłącznie ostatnie narzędzie legislacyjne. Pozostałe rozwiązania były znane i leżały „na stole” od dawna. Można więc przypuszczać, że ich wprowadzenie blokował lobbing grup, które trudno określić inaczej niż przestępcze. Zatem w tym zakresie propaganda obozu rządzącego mówiąca, że „wystarczy nie kraść’ zawiera w sobie sporo prawdy. Symboliczne jest w tym względzie wprowadzenie drakońskich kar za wystawianie „lewych” faktur (do 25 lat więzienia). Obrazuje bowiem determinację, z jaką PiS rzeczywiście dążył do ukrócenia wyłudzeń podatkowych.

Niestety, uszczelnienie systemu podatkowego miało również dwa negatywne skutki: po pierwsze, „przydusiło” wszystkich przedsiębiorców licznymi szczegółowymi rozwiązaniami (jednolity plik kontrolny, deklaracje miesięczne, uznaniowe zasady zwrotu nadpłat). Drobny i średni biznes tradycyjnie pozostał dojną krową fiskusa, bez jakichkolwiek sygnałów, że może liczyć na poprawę swojej sytuacji.

Szumnie ogłoszona Konstytucja dla Biznesu jest fikcją, gdyż składa się głównie z katalogu pobożnych życzeń nie mających wiele wspólnego z praktyką organów podatkowych („co nie jest zabronione jest dozwolone”, „przyjazna interpretacja przepisów”). Nie tworzy także żadnych narzędzi pozwalających wymusić na administracji, aby życzenia te w jakikolwiek sposób uwzględniała. Niestety nawet tzw. „ulga na start”, z uwagi na swoją wysokość, jest również fikcyjna.

Drugim negatywnym efektem zwiększonych wpływów budżetowych jest rezygnacja z kompleksowej reformy finansów publicznych i odłożenie na święte nigdy zasadniczej reformy systemu podatkowego. Skoro jest dobrze, to po co coś zmieniać?

Tymczasem, podatki w Polsce pozostają jednym z kluczowych czynników hamujących wzrost gospodarczy. Uzyskane dzięki dobrej koniunkturze zrównoważenie budżetu mogło zostać wykorzystane w celu obniżenia stawek podatkowych i stworzenia podstaw do szybszego wzrostu gospodarczego w gorszych czasach, które niewątpliwie nadejdą. Mało kto jeszcze pamięta, że 23% stawka VAT miała być tymczasowa i obowiązywać… tylko do końca 2013 roku.

Zamiast tego rząd koncentruje się na coraz dokładniejszym uszczelnianiu, odkładając na półkę zapowiedziany przecież projekt jednolitej daniny (PIT+ZUS), który miałby szansę przywrócić elementarną sprawiedliwość w rozkładaniu obciążeń podatkowych i autentycznie wyzwolić przedsiębiorczość Polaków. Teraz nie opłaca się podejmować niskodochodowej działalności gospodarczej z uwagi na wysoki i sztywny ZUS. Żadne„Ulgi na start” tego nie zmienią, dopóki wysokość składek ZUS-owskich nie zostanie powiązana z wysokością dochodu.

Reforma systemu podatkowego nie mogła być jednak zrealizowana. Dochody z uszczelnionych podatków przeznaczono bowiem na politykę społeczną, czyli przede wszystkim na program 500+. Choć oczywiście samo powstanie programu, a przede wszystkim to, że udało się go sfinansować, nie demolując budżetu, stanowi niewątpliwy sukces rządzących. Program zapobiegł postępującemu rozwarstwieniu społecznemu i do pewnego stopnia „wyrównał” negatywne skutki transformacji gospodarczej, która wytworzyła w Polsce obszary trwałej biedy i wykluczenia.

Wolne sądy

Dzięki polityce uszczelniania podatków i sfinansowanej przez nią polityce społecznej „dobra zmiana” pokazała, że państwo może być opiekuńcze i bardziej sprawne. I jedno i drugie stanowi novum w postrzeganiu III RP przez jej obywateli i będzie miało skutki raczej dalekosiężne. Reformy te zmieniają horyzont oczekiwań Polaków wobec rządzących.

Niestety, w pozostałych obszarach obóz rządzący działał w tradycyjnym paradygmacie III RP, a więc bez zdolności do wypracowania rozwiązań systemowych, z niskim poziomem kompetencji, generując często chaotyczne działania.

Największą klęską PiS stała się polityka wobec wymiaru sprawiedliwości. Wbrew lamentom „totalnej opozycji” nie chodzi tu wcale o sam fakt łamania konstytucji. W Polsce ustawa zasadnicza odgrywa zupełnie inną rolę niż w krajach „patriotyzmu konstytucyjnego” jak Niemcy czy USA, w których jest realnym elementem rzeczywistości politycznej, a nie przede wszystkim źródłem podziału.

Chodzi przede wszystkim o to, że „reformy” firmowane przez Zbigniewa Ziobrę nie doprowadziły do żadnych pozytywnych skutków, jeżeli chodzi o sprawność funkcjonowania sądów lub o zbieżność ich orzeczeń ze społecznym poczuciem sprawiedliwości. Po trzech latach gigantycznego konfliktu społecznego udało się doprowadzić do tego, że sądy działają wolniej niż na początku kadencji. Panuje w nich chaos organizacyjny i permanentny konflikt personalny. Natomiast najwyższe organy zapewniające legitymizację sądownictwa zostały skompromitowane w oczach obywateli.

Być może autorytet Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa był niezasłużony, a nawet stanowił efekt „zgniłego kompromisu”, jakim zaowocował proces transformacji ustrojowej. Niewątpliwie te instytucje – zwłaszcza SN i KRS – wymagały zmian. Jednak zamiast zmian zafundowano im demolkę. Państwo, aby sprawnie działać, potrzebuje organów cieszących się powszechną akceptacją społeczeństwa. W wyniku działań ekipy rządzącej, państwo polskie zostało praktycznie pozbawione instytucji wymiaru sprawiedliwości. Skutki tego będą równie długofalowe, co podwyższony standard oczekiwań wobec państwa. Co więcej, wygenerowanie permanentnego konfliktu pomiędzy elitą prawniczą a elita polityczną (co jest w 90% „zasługą” obozu rządzącego) powoduje, że zmiana tego stanu rzeczy będzie niezwykle trudna.

Marazm w pozostałych obszarach

W pozostałych obszarach polityki publicznej PiS pozostawał raczej reaktywny lub bierny. Brak jest nadal szeroko rozumianej strategii bezpieczeństwa Polski – zarówno w wymiarze energetycznym jak i militarnym. Teoretycznie chcemy mieć elektrownię atomową, ale nie wiemy, jak ją zbudować, a także skąd wziąć na to pieniądze. Przygotowania do budowy Baltic Pipe są zaawansowane, ale kwestią otwartą pozostaje, czy uda się zakończyć jego budowę przed wygaśnięciem kontraktu z Gazpromem. A przecież konieczność jej przedłużenia skutecznie uniemożliwi nam sprowadzanie gazu z Norwegii i utrudni amortyzację inwestycji, generując ogromne dodatkowe koszty.

Cała wizja obrony przed ewentualnym zagrożeniem ze strony Rosji opiera się na sojuszu z USA, jednakże bez skonkretyzowanej wizji przebiegu takiego hipotetycznego konfliktu, co sprawia, że proces modernizacji Wojska Polskiego realizowany jest „na oślep”.

Duży wysiłek zainwestowany został w reformę uniwersytetów (ustawa 2.0, Konstytucja dla Nauki). Uchwalone rozwiązania dają podstawy do pozytywnej ewolucji uczelni w kierunku generującym większą jakość, jednakże – pomimo długiego okresu, jaki zajęło przygotowanie reformy – ministerstwo nie było w stanie przygotować spójnych rozwiązań na poziomie rozporządzeń, co skutkuje chaosem i konfliktami o poszczególne kwestie szczegółowe, jak chociażby skandal z ministerialna listą wydawnictw i czasopism punktowanych.

Likwidacja gimnazjów w żaden sposób nie zmieniła patologicznej zasady funkcjonowania szkolnictwa powszechnego (by wspomnieć jedynie negatywną selekcję kandydatów na nauczycieli skutkującą ich niskim poziomem).

***

Podsumowując, rząd PiS nie wygenerował żadnego przełomu. Realizowane zmiany były „punktowe” a nie strategiczne. Natomiast tam, gdzie próbowały być systemowe, ich realizacja albo jest niepewna (szkolnictwo wyższe), albo okazała się porażką (wymiar sprawiedliwości).

Państwo polskie nadal administruje, ale nie rządzi – bo do rządzenia nie posiada odpowiednich narzędzi. Brak jest ośrodków wiedzy dostarczających wiarygodne dane na temat poszczególnych obszarów życia społecznego. Brak jest również ludzi w strukturach państwowych o wystarczających poziomie kompetencji, aby projektować systemowo skuteczną, długofalową politykę publiczną. Same zaś struktury „skonfigurowane” są tak, że nie potrafią wykorzystać nawet tej wiedzy, którą dysponują, by tworzyć długofalowe ramy dla polityki publicznej.

Śmiem wątpić, czy ten stan rzeczy może ulec zmianie w następnej kadencji. Systemowy brak zasobów niezbędnych do skutecznego rządzenia będzie blokował każdą ekipę. Co więcej, jest mało prawdopodobne, aby rząd powstały po wyborach w 2019 roku, sprawował władzę w bardziej komfortowych warunkach.

Jeśli druga strona wygra wybory, będziemy mieli rząd de facto niespójnej koalicji. Bowiem ewentualna zjednoczona opozycja ma – jak na razie – charakter pospolitego ruszenia i daleko jej do dzisiejszego PiS-u czy Platformy z czasów jej świetności. Musiałaby zresztą najprawdopodobniej zawrzeć formalną koalicję z PSL-em, a być może również z którymś z nowych graczy. Taki rząd skoncentruje się zapewne na „odbijaniu państwa” z rąk PiS-u, a nie na reformach systemowych.

Jeżeli wybory wygra PiS, najprawdopodobniej sejmowa arytmetyka zmusi Jarosława Kaczyńskiego do zawarcia umowy koalicyjnej. Gdyby jednak obecnie rządzący powtórzyli sukces z 2015 roku, jego wewnętrzna równowaga będzie znacznie mniejsza niż w obecnej kadencji. Z coraz większym trudem tłumione konflikty frakcyjne wybuchną z pełna siłą, tym bardziej, że – jak sądzi wielu – będzie to okres walki o sukcesję po Kaczyńskim.

W tym miejscu warto przypomnieć, że rząd Donalda Tuska również podejmował całkiem zaawansowane (i nieźle przygotowane) próby reform systemowych. Chodzi o reformę szkolnictwa wyższego (tzw. reformę Kudryckiej) oraz reformę wymiaru sprawiedliwości autorstwa Krzysztofa Kwiatkowskiego (zwaną niesłusznie i krzywdząco reformą Gowina). Obydwie uchwalono w pierwszej kadencji PO (2007-2011), obydwie przyniosły duże (i przynajmniej po części pozytywne) zmiany w tych obszarach. Po zwycięskich wyborach 2011 roku PO jednakże zaniechała jakichkolwiek wysiłków reformatorskich. Spoistość wewnętrzna zaczęła zanikać, a rząd funkcjonował w rytmie kolejnych, częściowo kontrolowanych kryzysów: wotum zaufania wywołane spadkiem sondaży w 2012, rekonstrukcja rządu w 2013, afera taśmowa w 2014… resztę znamy.

Przy wszystkich autentycznych różnicach pomiędzy PiS i PO, pewne mechanizmy polityki pozostają niezmienne. Nie zdziwię się, jeśli wkrótce po zwycięstwie wyborczym w 2019 roku premier Morawiecki ogłosi, że Polacy muszą odpocząć od wstrząsów i że czas na ciepłą wodę w kranie.