Zapomniana droga ku niepodległości. Jak tworzono polską administrację?

Droga do niepodległego państwa polskiego wiodła przez szereg organów i gabinetów, które przybliżały Polaków do narodowej i instytucjonalnej emancypacji. W tym i wielu podobnych przypadkach ciągłość między niechcianym reżimem politycznym a utęsknionym nowym państwem jest zacierana i raczej ukrywana przed szerszą opinią publiczną. Bez tej ciągłości nie byłoby jednak możliwe ewolucyjne, a nie rewolucyjne przeobrażenie ustrojowe. Świadomość fundamentów, na których budowali włodarze II Rzeczypospolitej, warto mieć w roku obchodów stulecia odzyskania niepodległości.

Przed I wojna światową

Droga do zbudowania własnego suwerennego państwa przez naród polski w czasie I wojny światowej jest określana, m. in. przez Cezarego Berezowskiego, mianem emancypacji. Berezowski, profesor prawa i pracownik administracji rządowej II RP, jest autorem uznawanego do tej pory za jedno z najlepszych opracowań dotyczących genezy powstania państwa polskiego po I wojnie światowej. Na problem ten patrzył z perspektywy pozytywisty prawnego. Interesowało go przede wszystkim to jaki status i jaką przynależność państwową posiadały struktury administracyjno-rządowe istniejące na ziemiach polskich w świetle kolejnych porządków prawnych i prawa międzynarodowego. Deklaratywną ciągłość I i II Rzeczypospolitej, wyrażoną np. w preambule Konstytucji marcowej, uznawał za jedynie konstrukt psychologiczno-emocjonalny, nie znajdujący oparcia w prawie.

Państwowość polska I Rzeczypospolitej, której samodzielność była ograniczana sukcesywnie od lat 20. XVIII wieku, skończyła się definitywnie w 1795 roku wraz z abdykacją króla Stanisława Augusta. Rozbiory nie oznaczały, zdaniem Berezowskiego, równoczesnego złamania zasady samostanowienia narodów. Wówczas, inaczej niż w XX wieku, rozumiano pojęcie narodu, a prawo samostanowienia narodów było zasadą nieznaną. Po upadku I Rzeczypospolitej wśród Polaków zrodziły się ruchy emancypacyjne. Doprowadziły one, przede wszystkim dzięki szczęśliwemu zbiegowi okoliczności i wynikającej z niej łaskawości Napoleona, do powstania Księstwa Warszawskiego we wrześniu 1807 roku, kiedy fundator tego tworu państwowego przekazał Saksonii zwierzchnictwo nad nim. Należy jasno stwierdzić, iż księstwo nie było suwerenne. Współpraca Polaków i Francuzów przebiegała zaś względnie harmonijnie dzięki zbieżności interesów obu narodów.

Księstwo upadło w kwietniu 1813 roku. Dwa lata później powstał kolejny twór – Królestwo Polskie. Zrodził się on dzięki woli cara rosyjskiego Aleksandra I. Królestwo istniało do 1832 roku, kiedy upadło powstanie listopadowe.

W krótkim okresie – od momentu detronizacji cara Mikołaja I przez sejm Królestwa Polskiego 25 stycznia 1831 roku do chwili bezwarunkowej kapitulacji przywódcy tej insurekcji gen. Krukowieckiego we wrześniu tego roku – Polska zdaniem Berezowskiego, odzyskała pełną suwerenność.

Po 1832 roku ruchy emancypacyjne w ocenie Berezowskiego miały różny wymiar i zasięg, jednak – z wyjątkiem rządów dążącego do nadania Królestwu ograniczonej autonomii Aleksandra Wielopolskiego oraz krótkiego czasu po rewolucji 1905 roku – były szybko udaremniane przez zaborców. Podobnie zresztą jak wszystkie próby szukania przez Polaków pomocy za granicą.

Ziemie polskie jako pole rywalizacji Niemiec, Austro-Węgier i Rosji

Przełom w sytuacji polskiej państwowości przyniosła I wojna światowa. Przypomnijmy –jeszcze na długo przed jej wybuchem utworzyły się dwa wielkie bloki państw: trójprzymierze (państwa centralne: Austro-Węgry, Niemcy i początkowo Włochy) oraz trójporozumienie zwane Ententą (Francja, Rosja, Wielka Brytania oraz Włochy od 1915 i USA od 1917). Wojna przyniosła Polakom szansę, jakiej nie mieli od ponad wieku, a więc uzyskania wolności dzięki wzajemnemu skłóceniu zaborców. Zaborcy zdawali sobie z tego sprawę.

Rosjanie, chcąc zjednać sobie Polaków, już w 1914 roku wyrazili zgodę na stworzenie w Warszawie z inicjatywy endecji Komitetu Obywatelskiego, następnie przekształconego w Centralny Komitet Narodowy. Większość członków Komitetu stanowili pasywiści przeciwni współpracy z państwami centralnymi.

Komitet skupiał przedstawicieli różnych stowarzyszeń przemysłowych, ziemiańskich i rolniczych. W jego skład wchodzili m. in. właściciel Hotelu Europejskiego Seweryn Czetwertyński, ks. Zdzisław Lubomirski, późniejszy premier Władysław Grabski, inżynier i działacz społeczny Marian Lutosławski, ekonomista Antoni Wieniawski, późniejszy prezydent RP Stanisław Wojciechowski czy pierwszy prezydent Warszawy w II RP Piotr Drzewiecki.

Na terenie Królestwa Polskiego i Galicji Wschodniej Komitet stworzył sieć komitetów terenowych, które częstokroć dublowały rosyjską administracje, co wywoływało różne nieporozumienia.

Formalnie Komitet zajmował się kwestiami społecznymi – przede wszystkim niesieniem pomocy ofiarom wojennym, organizacją schronisk, stołówek itp. Rejestrował straty wojenne, podejmował starania mające na celu nawiązanie stosunków dyplomatycznych z sąsiednimi państwami i organizację powojennego kongresu pokojowego. Komitet powołał także sądy i straże obywatelskie jako zalążek polskiego sądownictwa i polskiej policji.

Przebieg wojny sprawił, że na ziemiach polskich dość szybko przewagę zyskały państwa centralne. Już w 1915 roku pod ich naporem Rosjanie zaczęli wycofywać się z kolejnych terytoriów Królestwa, w tym z Warszawy, co nastąpiło z początkiem sierpnia. Tereny Kongresówki znalazły się pod okupacją niemiecko-austrowegierską. W czerwcu tego roku Niemcy i Austro-Węgrzy zawarli umowę określającą sposób zarządu tymi ziemiami oraz ustanawiająca struktury lokalnej administracji.

Z chwilą klęski Rosji w wojnie z Niemcami w połowie 1915 roku część członków Centralnego Komitetu Narodowego wyjechała do Rosji, by tam organizować nowy komitet pomocy Polakom. We wrześniu na mocy decyzji niemieckiego okupanta Komitet ten został przemianowany na Radę Główną Opiekuńczą. Funkcjonowała ona do końca wojny zajmując się nadal tym, czym dotychczas Komitet, za wyjątkiem kwestii stricte politycznych. Członkami Rady zostali aktywiści przeciwni współpracy z Rosją, m. in. Eustachy Sapieha, Adam Roniker (odnowi Radę w czasie II wojny światowej w Krakowie), późniejszy współautor konstytucji kwietniowej Wacław Makowski  czy Tadeusz Pełczyński. W warszawskiej filharmonii Rada ogłosiła wówczas rezolucję wzywającą społeczeństwo polskie do własnej organizacji państwowej.

Szefem administracji niemieckiej na terenach zachodnich Kongresówki, formalnie okupowanych terytoriów rosyjskich, został Hans Hartwig von Besseler. Od sierpnia 1915 roku był generałem gubernatorem okręgu warszawskiego i rezydował w Zamku Królewskim. Na jesieni 1915 roku przyczynił się do reaktywowania polskojęzycznych uczelni warszawskich: Uniwersytetu Warszawskiego oraz Politechniki Warszawskiej. W kwietniu 1916 roku wydał zarządzenie o ponad trzykrotnym powiększeniu obszaru terytorialnego miasta. Popierał rozwój społeczności miejskiej oraz stowarzyszeń żydowskich. W listopadzie zaś Warszawa została podniesiona do rangi miasta stołecznego, odtąd stając się głównym miejscem odbywania się wydarzeń państwowych.

Politykę Niemiec wobec Polaków i ich emancypacyjnych dążeń należy rozpatrywać w kontekście ogólnych złożeń wizji terenów Królestwa Polskiego. Traktowali oni je jako obszar swych wpływów i realizacji interesów politycznych i gospodarczych. Celem nie było budowanie niepodległego bytu państwowego polskiego, jednak działania okupantów i tworzenie przez nich struktur administracyjnych niewątpliwie sprzyjały polskiej emancypacji.

Ziemie polskie stanowiące terytorium Kongresówki z chwilą, gdy znalazły się pod zarządem Niemców i Austro-Węgrów, nie przestały być de iure częścią Rosji. Znalazły się jedynie pod okupacją niemiecką i austro-węgierską z racji pokonania Rosjan w wojnie. W razie zmiany sytuacji wojennej Rosjanie mogli tu powrócić niczym do własnego gospodarstwa. Mimo tego Niemcy, zgodnie z koncepcją Mitteleuropy Friedricha Naumanna z 1915 roku, widząc w tych ziemiach obszar swoich wpływów, dążyli do stopniowego zrywania więzi łączących Królestwo z Rosją pod każdym względem. Do tego postępowania skłaniała ich ponadto korzystna dla nich sytuacja wojenna.

Tak też postępowali Niemcy i Austro-Węgrzy. Dopuszczali pewne przejawy polskości: akta prawne władz okupacyjnych ukazywały się także po polsku, w niektórych rodzajach sądów można było używać polskiej mowy, do obiegu pieniężnego dopuszczono markę polską. W roku 1916 obszar Kongresówki przestano zaliczać do państw wrogich dla Niemiec i Austro-Węgier . Jeszcze w 1915 roku obywateli narodowości polskiej wyodrębniano z reszty obywateli rosyjskich. Znajduje to potwierdzenie w okupacyjnym prawie. Następował proces luzowania regulacji okupacyjnych w kierunku dopuszczania coraz większej liczby polskich instytucji i udziału czynnika Polskiego w funkcjonowaniu aparatu administracyjnego w Kongresówce.

Powołanie do życia Królestwa Polskiego

Przełomowym dla losów Polski dokumentem stanowiącym – między innymi zdaniem Berezowskiego – początek genezy polskiej państwowości, stał się wydany przez monarchów obu okupujących państw centralnych akt 5 listopada 1916 roku. Ceremonia ogłoszenia aktu odbyła się na Zamku Królewskim w Warszawie. Na uroczystość generał-gubernator von Besseler, który brał udział w opracowywaniu aktu, zaprosił przedstawicieli warszawskich elit, a przed Zamkiem zgromadziły się tłumy Polaków. Dokument spotkał się z protestami Ententy.

Dokument ten powoływał do życia Królestwo Polskie zapowiadając początek procesu tworzenia struktur państwowości polskiej w oparciu oraz pod kontrolą Niemiec i Austro-Węgier. Przewidywał on jedynie powołanie instytucji mających przygotować przyszłe Państwo Polskie, nie miał zaś pozwalać na zarządzanie obszarem Królestwa podczas trwającej okupacji. Stąd sfera ustawodawstwa, administracji oraz, w mniejszym zakresie, sądownictwa, pozostawała nadal w gestii okupantów. Organa rodzącej się polskiej państwowości miały tylko prawo głosu opiniodawczego wobec propozycji regulacji prawnych przedstawionych przez okupanta. W największym stopniu władze okupacyjne broniły zachowania pozycji dominującej w zakresie kluczowych dla nich spraw wojskowych i dyplomacji.

Sądy pozostające pod polską kontrolą w Warszawie zostały powołane już przez Komitet Obywatelski po opuszczeniu miasta przez Rosjan. W ich miejsce Niemcy utworzyli jednak własne, tworząc ponadto sieć sądów na obszarze Kongresówki. Z początkiem września 1917 roku sądownictwo powszechne zostało przekazane pod nadzór Polaków, tym samym uzyskując status emancypacyjnego; utworzono też Sąd Najwyższy. Sądy nie miały jednak prawa badania ważności ustaw. Było to zgodne z przyjętą przez okupanta zasadą, iż wszelkie decyzje ustawodawcze należą do jego wyłącznej kompetencji. W innym razie rodzący się czynnik polski mógłby kwestionować jego zwierzchnią pozycję. Pod jego kontrolą okupanta pozostawało sądownictwo administracyjne kontrolujące działania polskiej administracji, sądy wojskowe oraz zwierzchni nadzór nad całością systemu sądownictwa. Niemcy pozostawili sobie pod nadzorem też Izbę Kompetencyjną rozstrzygająca spory między sądami polskimi a niemieckimi. Samodzielność sądownicza odradzających się władz polskich była więc w istocie iluzoryczna. W zakresie ich jurysdykcji dosyć szybko znalazło się orzecznictwo w sprawach karnych i cywilnych, zaś to dotyczące kwestii administracyjnych i politycznych – nie.

Kilka dni po wydaniu aktu 5 listopada Niemcy wydali przepisy o Radzie Stanu i Sejmie Królestwa Polskiego. Rozporządzenie zawierało też pierwszy rys organizacji władz państwowych. Warto go przybliżyć.

Wybory do sejmu miały być pośrednie i były dokonywane przez sejmiki powiatowe i korporacje miejskie. Mimo znajomej i obiecująco brzmiącej nazwy sejm był w zasadzie organem opiniodawczym w sprawach finansowych władz okupacyjnych. Jego zwoływanie i zamykanie zależało od decyzji gubernatora, on także określał sposób i tryb jego prac.

Uchwały sejmu miały być przygotowywane przez Radę Stanu. Ten organ, jako ciało o charakterze administracyjny, złożone miało być z mianowanego przez okupanta prezesa i dziesięciu członków, w tym sześciu powołanych przez sejm. Umocowany byłby przy nim komisarz z ramienia okupanta. Rada miała mieć prawo opiniowania projektów ustaw przedstawionych jej przez generał-gubernatora.

Ostatecznie ani sejmu, ani rady stanu nigdy nie utworzono. Było to pokłosiem przede wszystkim samego celu, dla którego akt zapowiadający ich powołanie wydano. Chodziło w istocie rzeczy bowiem tylko o zjednanie sobie przychylności polskiego społeczeństwa, zwłaszcza elit, w sytuacji przedłużającej się wojny, wyczerpania walką i zwiększających się potrzeb militarnych, w tym na żołnierzy. Jednym z elementów planowanych przez państwa centralne było bowiem też stworzenie polskich sił zbrojnych.

Tymczasowa Rada Stanu źródłem polskiego rządu

Pod koniec listopada 1916 roku Niemcy powołali Tymczasową Radę Stanu jako zalążkową administrację polską na czas do powołania właściwej Rady Stanu zgodnie z aktem 5 listopada. Ciało to złożone była z 25 członków reprezentujących społeczność polską. Radzie towarzyszyli komisarze wyznaczeni przez generał-gubernatorów warszawskiego i lubelskiego. Na czele Rady stał, wybierany przez nią, marszałek koronny. Pierwszym Marszałkiem Koronnym został Wacław Niemojowski, wnuk Bonawentury, przywódcy frakcji liberałów w sejmie Królestwa Polskiego lat 1815-1830, tzw. Kaliszan. Posiedzenia Rady zwoływał marszałek z własnej inicjatywy lub na żądanie któregoś z komisarzy albo też na wniosek większości członków Rady. Posiedzenia Rady były tajne. Językiem Rady był język polski.

W grudniu 1916 roku przemówienie do społeczeństwa polskiego wygłosił generał-gubernator von Besseler. Prawdopodobne, że Niemcy przestraszyli się swojego wcześniejszego posunięcia i postanowili ściągnąć nieco cugle.  Zdaniem generał-gubernatora powstanie demokratycznego i niepodległego rządu polskiego było kwestią przyszłych dziesięcioleci z uwagi na niedorośnięcie społeczeństwa polskiego do samodzielności państwowej. Proces organizacji ich państwowości powinien więc przebiegać pod czujnym okiem okupantów – stopniowo i powoli, przy zachowaniu wzajemnej współpracy w celu realizacji dobra wspólnego obu nacji. Współpraca polsko-niemiecka miała obejmować przede wszystkim wojskowość i dyplomację. Besseler podkreślił także, iż akt 5 listopada wnikał z dobrej woli mocarstw centralnych, co miało wykształcić w Polakach poczucie zobowiązania względem łaskawych państw centralnych.

Swą działalność Rada zainaugurowała w połowie stycznia 1917 roku na Zamku Królewskim w Warszawie. Stałą siedziba Rady stał się Pałac Kronenberga. W początkowym okresie swego istnienia wydała orędzie wzywające naród polski od odbudowy własnego niepodległego państwa w sytuacji, w której mocarstwa okupacyjne zagwarantowały jego byt.

Rada określiła się sama mianem przejściowej, a jej celem miało być opracowanie konstytucji, obejmowanie zarządu nad rozrastającą się administracją oraz zwołanie sejmu ustawodawczego dla uchwalenia ustawy zasadniczej. Potem miała ulec rozwiązaniu, a kierownictwo spraw państwowe przejąłby sejm, rząd i król. Cele te udało się zrealizować połowicznie. Podczas gdy projekt konstytucji istotnie opracowano, a struktury biurokratyczne Rady stopniowo poszerzały się, na sejm przyszło czekać jeszcze dwa lata.

Rada posiadała swój własny, stanowiący zalążek rządu wydział wykonawczy , w którym zasiadał także m. in. Józef Piłsudski. Jeszcze w styczniu 1917 roku ten swego rodzaju gabinet został podzielony na wydziały właściwe dla określonych spraw z zakresu administracji państwowej. Tym samym Rada, zgodnie z zaleceniem okupanta, przystąpiła do tworzenia struktur administracji państwa polskiego. Wydziały podlegające członkom wydziału wykonawczego były następujące: Wojny, Skarbu, Spraw Politycznych (dyplomacja zagraniczna), Spraw Wewnętrznych, Gospodarstwa Społecznego, Pracy, Sprawiedliwości, Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego. Kilka dni później wydziały zostały przekształcone w departamenty, a wydział Wojny –w Komisję Wojskową. Struktura resortów wydziału wykonawczego nie była oryginalna – odzwierciedlała ówczesne postulaty nauki i praktyki administracyjnej. Urzędnicy departamentów odznaczali się wysokim poziomem fachowości, a praca w nich cieszyła się popularnością.

Utworzenie Komisji Wojskowej, ciała wcześniej nie przewidzianego, było koniecznością z uwagi na sprzeciw generał-gubernatora wobec utworzenia osobnego departamentu wojny. Należy jednak zaznaczyć, iż tym samym, zapewne nieumyślnie, nawiązano do ustroju I Rzeczypospolitej. Komisja w swym działaniu ściśle współdziałała z generał-gubernatorem warszawskim. Zajmowała się koordynacją działania administracji polskiej i niemieckiej w sprawach wojskowych, dążeniem do uzyskania podporządkowania się komendy Legionów Polskich władzy Rady (w istocie zaś państwom centralnym) oraz organizacji przyszłego resortu wojny.

Skład Komisji stanowili aktywiści m. in. Franciszek Radziwiłł, pierwszy naczelnik milicji (od 1915 roku) w Warszawie oraz wspomniany Józef Piłsudski. Gdy ten ostatni w następstwie kryzysu przysięgowego złożył dymisję, na jego miejsce wybrano Mariana Kukiela. Jako szef jednego z  wydziałów Komisji pracował Wacław Tokarz, autor wielu prac z zakresu historii wojskowości oraz cenionej biografii ostatnich lat życia Hugona Kołłątaja. Wówczas założył on także czasopismo „Bellona”.  Dla Komisji Wojskowej pracowało także wielu działaczy Polskiej Organizacji Wojskowej na czele z Kazimierzem Sosnkowskim.

Tymczasowa Rada Stanu zajmowała się przede wszystkim opiniowaniem ustawodawstwa, opracowywała zasady reprezentacji Królestwa wobec Niemiec i Austro-Węgier oraz przygotowywała struktury polskiej administracji. Występowała do okupantów w sprawach bieżących dotyczących ziem w jej zarządzie oraz współdziałała z okupantem w tworzeniu armii polskiej i w usuwaniu szkód wojennych. W praktyce możliwości działania Rady były dosyć mocno ograniczone, przede wszystkim z uwagi na niski budżet i problemy lokalowe, a także z powodu małej przychylności ze strony niemieckiego okupanta oraz cenzury. Wiele przedsięwzięć pozostawało jedynie na etapie koncepcyjnym i teoretycznym. W ramach Rady funkcjonowały różne komisje do realizacji innych zadań szczególnych, jak Komisja Komisarska do organizacji administracji terenowej, Regulaminowa, Odbudowy Kraju, Realizacyjna do organizacji tymczasowej władz czy Komisja Sejmowo-Konstytucyjna.

Jedyna monarchiczna konstytucja

Ta ostatnia Komisja w lipcu 1917 roku opracowała projekt konstytucji warty bliższej uwagi. Jest to bowiem jedyny oficjalny, monarchiczny projekt konstytucji dla niepodległego państwa polskiego opracowany po Konstytucji 3 maja. Po opracowaniu projekt formalnie nigdy nie stał się elementem prac nad ustawą zasadniczą państwa polskiego, jednak wielokrotnie odwoływano się do jego poszczególnych założeń, nawiązując do nich w dyskusjach posiedzeń kolejnych ciał politycznych.

Nad tekstem projektu pracowali najwybitniejsi przedstawiciele ówczesnej inteligencji specjalizujący się w zagadnieniach prawa i ustroju. W skład komisji wchodzili m. in. Stanisław Bukowiecki, późniejszy minister sprawiedliwości i Prezes Prokuratorii Generalnej, Stanisław Kutrzeba, mediewista i historyk ustroju, Władysław Leopold Jaworski, wybitny konstytucjonalista i redaktor ankiety o konstytucji z 17 marca 1921 roku, Zygmunt Cybichowski, twórca nauki współczesnego polskiego prawa międzynarodowego publicznego i sędzia Trybunału w Hadze, Oswald Balcer, historyk prawa, Tomasz Nocznicki, działacz ludowy, późniejszy wiceprezydent w rządzie Moraczewskiego, Stanisław Starzyński, znawca prawa ustrojowego, późniejszy rektor Uniwersytetu Lwowskiego. Referentem całego projektu był prof. Józef Buzek, współzałożyciel Głównego Urzędu Statystycznego.

Projekt składał się on z 151 artykułów usystematyzowanych w 9 rozdziałów. Zakładał, iż przyszłe państwo będzie monarchią konstytucyjną z silną pozycją króla jako reprezentanta i głowy państwa oraz naczelnego wodza sił zbrojnych. Stanowiłby swoisty zwornik systemu politycznego – punkt, w którym skupiałyby się trzy klasyczne gałęzie władzy państwowej według monteskiuszowskiego podziału. Stanowiło to odzwierciedlenie koncepcji jednolitości najwyższej władzy państwowej. Późniejsza Rada Regencyjna, słusznie, przywiązywała ogromną wagę do tego, aby była ona jednolita i niepodzielna. Koncepcję tę znajdujemy zresztą w Konstytucji Kwietniowej z 1935 roku, a także w Konstytucji z 1997 roku, gdzie ujawnia się w postaci pozycji ustrojowej prezydenta Rzeczypospolitej wynikającej z jego relacji z innymi organami władzy państwowej.

Tron królewski w świetle projektu konstytucji był dziedziczny z zachowaniem prawa wyboru dynastii panującej dla sejmu, co stanowiło nawiązanie do Ustawy Rządowej z 3 maja 1791 roku. Na marginesie warto przypomnieć, że przed 11 listopada zdążono nawet rozpocząć pertraktacje w sprawie przyszłego króla z przedstawicielami dynastii saskiej. Podobnie jak w I Rzeczypospolitej małżeństwo króla było uzależnione od udzielenia zgody przez sejm. Władzę ustawodawczą sprawować miał władca wraz z sejmem.

Parlament byłby dwuizbowy, złożony z izby poselskiej pochodzącej z, opartych na wielu cenzusach, wyborów i senatu, częściowo o arystokratycznym charakterze, będącego ciałem wspierającym pozycję króla w ustroju. Władzę wykonawczą sprawował władca wraz z ministrami tworzącymi gabinet – radę ministrów. Sądy miały się cieszyć przymiotem niezawisłości i orzekać w imieniu króla jako suwerena.

Kryzys przysięgowy

Już w lipcu 1917 roku mocarstwa okupacyjne ustosunkowały się do propozycji przedstawionych im wcześniej przez Radę względem organizacji przyszłego państwa. Instytucją reprezentującą państwo i organizującą je byłaby Rada Regencyjna jako organ o charakterze przejściowym do wyboru nowego króla określanego w źródłach mianem „naczelnika państwa”. Rada, za zgodą  mocarstw okupacyjnych, miała powołać prezydenta rady ministrów. Tenże zaś miał zorganizować ministerstwa dla przekazywanych stopniowo do polskiego zarządu działów administracji. Jako ciało przedstawicielskie planowano utworzyć Radę Stanu z głosem decydującym w sprawach ustawodawstwa. Sesje Rady Stanu miały być zwoływane przez Radę Regencyjną. Rada i inne organa władz polskich miały urzeczywistniać przyjazną wolę okupantów wobec Polski, jednocześnie zaś ci ostatni mieli obowiązek zachowania poszanowania dla nich.

Ważną cezurą w funkcjonowaniu instytucji odradzającego się państwa polskiego jest kryzys przysięgowy. Wobec coraz śmielszego wyzwalania się Polaków spod nadzoru okupantów, co stawało się dla nich niebezpieczne, postanowili oni zmusić polską siłę zbrojną do złożenia przysięgi wiernopoddańczej obydwu cesarzom. Inaczej jednak jak w końcu 1916 roku Polacy w połowie roku 1917 czuli się pewniejsi i samodzielniejsi we własnej drodze ku niepodległości. I i III Legion Polski odmówił więc złożenia przysięgi, w związku z czym komendant jednego z nich – Józef Piłsudski został internowany i zwolniony z pełnionych funkcji publicznych. Pociągnęło to za sobą dymisje części członków Rady, z którymi przyszły marszałek współpracował. Doprowadziło to do wewnętrznych utarczek,  paraliżu jej działania i faktycznej samoanihilacji.

Mimo tych wydarzeń dorobek Tymczasowej Rady Stanu pozostaje nieoceniony. Jest nim stworzenie podstaw instytucjonalno-proceduralnych dla rodzącej się polskiej administracji, a przepisy prawne je zawierające były wydawane wpierw przez nią samą, potem przez jej kontynuatorkę – Komisję Przejściową. Dotyczyły one przede wszystkim sądownictwa i oświaty. Resort sprawiedliwości rozpoczął wydawanie pierwszego dziennika urzędowego Polski (jego redaktorem był Stanisław Car, późniejszy współautor Konstytucji Kwietniowej), rozpoczynając tym samym tradycję Dziennika Ustaw.

Pierwsze gabinety

Aby ocalić dorobek Tymczasowej Rady Stanu i utrzymać ciągłość administracji polskiej w sierpniu 1917 roku Niemcy zgodzili się na utworzenie wyżej wspomnianej Komisji Przejściowej, która niebawem przejęła nadzór nad departamentami byłej Rady. W myśl wcześniejszych zapowiedzi Komisja wskazała także kandydatów do przyszłej Rady Regencyjnej: abpa Aleksandra Kakowskiego, ks. Zdzisława Lubomirskiego oraz Wacława Niemojowskiego. Na osobę tego ostatniego nie chcieli jednak wyrazić zgody Niemcy, zdecydowano się więc wyznaczyć osobę Józefa Ostrowskiego. Z początkiem września 1917 roku Departament Sprawiedliwości przejął od Niemców nadzór nad sądami powszechnymi w Królestwie Polskim. Dokonano także wydania regulacji prawnych niezbędnych do przejęcia nadzoru nad oświatą, co nastąpiło z początkiem października.

Rada Regencyjna została powołana przez okupantów 12 września 1917 roku, rozpoczęła działanie zaś półtora miesiąca później. Aparat pomocniczy Rady stanowił Królewsko-Polski Gabinet Cywilny, kierowany przez ks. Zygmunta Chełmickiego, który był równocześnie sekretarzem generalnym rady. Radcą prawnym Rady był Jan Kucharzewski. Pod koniec listopada Rada zadecydowała, iż dotychczasowi szefowie departamentów staną się ministrami.

W połowie grudnia powołano pierwszy w historii odradzającej się państwowości polskiej gabinet, na czele którego, jako prezydent ministrów, stanął Jan Kucharzewski. Stanowisko pełnione przez Kucharzewskiego jest „następcą” instytucjonalnym funkcji marszałka koronnego.

W skład tego gabinetu weszli m. in. Stanisław Bukowiecki, Stanisław Staniszewski, Jan Stecki, Jan Kanty Steczkowski czy Antonii Ponikowski. Celem nowego rządu miało być uporządkowanie nadzoru nad polską administracją oraz kontynuowanie działań Tymczasowe Rady Stanu i Komisji w tym obszarze. Z początkiem stycznia Rada Regencyjna wydała dekret o tymczasowej organizacji władz naczelnych Królestwa. Trwale wyznaczył on kierunek dalszej ewolucji administracji państwa. W gabinecie Kucharzewskiego wykształciły się zasadnicze zasady organizacji rządu i podejmowania przez nie poszczególnych czynności. Wprowadzono ponadto system rad ministerialnych służących współpracy państwa  gospodarka i nauką.

Stworzona u progu 1918 roku struktura resortów w swym zasadniczym zrębie przetrwała dziesięciolecia w okresie II Rzeczypospolitej, potem Polski Ludowej i nawet współczesnej Polski. Stanowią one bowiem trzon rządu – inne resorty powstają i znikają, tymczasem one istnieją niemal zawsze, choć już pod innymi nazwami.

4 lutego ogłoszono ustawę o Radzie Stanu Królestwa Polskiego. Był to złożony z 43 członków mianowanych przez Radę Regencyjną, 12 wirylistów oraz 55 wybranych przez sejmiki powiatowe i rady miejskie. Na czele Rady stał marszałek koronny (został nim Franciszek Jan Pułaski). Ustrój rady przypominał więc organizację Tymczasowej Rady Stanu. Inna była już jednak jej faktyczna rola i znaczenie. Otwarcie pierwszych obrad Rady Stanu nastąpiło dopiero pod koniec czerwca w Warszawie. Pierwsze projekty ustawodawcze skierowane do Rady Stanu dotyczyły zwołania pierwszego sejmu, jego funkcjonowania, ordynacji wyborczej oraz ustroju administracyjnego Królestwa.

Przełomowe wydarzenia dla budowy suwerennego państwa polskiego zaszły w lutym 1918 roku i miały związek z rokowaniami wokół zawarcia pokoju pomiędzy państwami centralnymi a Rosją i Ukrainą w Brześciu nad Bugiem. Strona polska nie została do nich dopuszczona, a końcowe postanowienia, zwłaszcza w traktacie zawartym z Ukraińcami, były niekorzystne dla Polaków. Niemcy poprzez odpowiednie postanowienia pokoju starali się z jednej strony nie obejmować ziem polskich we władanie, z drugiej zaś zachowywać nad nimi kontrolę w postaci protektoratu. Wymogli też na Rosjanach unieważnienie traktatów rozbiorowych z XVIII wieku. Nie uznając postanowień dotyczących Polaków, a zawartych bez ich udziału, rząd Jana Kucharzewskiego podał się do dymisji w połowie lutego 1918 roku.

Kiedy ona nastąpiła, stojący na czele resortów stworzyli radę kierowników –  dziś powiedzielibyśmy dyrektorów generalnych – ministerstw pod przewodnictwem Antoniego Ponikowskiego. Okres taki nazwano prowizorium rządowym. W obecnym stanie prawnym w takim okresie, a więc po złożeniu przez Radę Ministrów dymisji, pełni ona nadal swe obowiązki, dzięki czemu tworzenie takiego prowizorium nie jest potrzebne.

Okres pierwszego prowizorium zakończył się w pierwszych dniach kwietnia, kiedy Rada Regencyjna powołała kolejny rząd, pod przewodnictwem Jana Kantego Steczkowskiego. Departamentem Spraw Politycznych w tym rządzie kierował ks. Janusz Radziwiłł, a Komisją Wojskową Franciszek Radziwiłł. Rząd Steczkowskiego szybko upadł wskutek upublicznienia noty wydanej przez szefa gabinetu, deklarującej budowę państwa polskiego w granicach Królestwa Polskiego w oparciu o państwa centralne. Stanowisko to było sprzeczne z powszechnymi oczekiwaniami i aspiracjami społecznymi do uzyskania całkowitej suwerenności państwowej, ku czemu skłaniała się też rada regencyjna. Nota Steczkowskiego była więc tym samym niezgodna z wolą narodu, chociaż niekoniecznie pozbawiona całkowicie podstaw. Po jego dymisji Rada nie zdecydowała się powołać rządu. Dopiero we wrześniu misję jego stworzenia powierzono na powrót Kucharzewskiemu, jednak ten nie zdołał jej sfinalizować pomyślnie, wobec czego ustąpił. Administracja była zarządzana przez kolejne rady kierowników.

Polska Deklaracja Niepodległości

Na początku października 1918 roku, pod wpływem decyzji państw centralnych o akceptacji 14 punktów prezydenta Wilsona Rada Regencyjna rozwiązała Radę Stanu władzę ustawodawczą przyznając sobie samej. Wynik wojny był już bowiem przesądzony, a wybory do sejmu kwestią czasu – quasi-parlament, obradujący w obecności przedstawicieli okupanta, można było zlikwidować.

Rada ogółem odbyła 14 posiedzeń uchwalając cztery ustawy. Rozpoczęła jednakże prace nad bardzo wieloma projektami ustawodawczymi, które później stanowiły podstawę wielu dekretów Naczelnika Państwa z lat 1918 i 1919. 7 października Rada Regencyjna wydała deklarację niepodległości Polski, w której dla legitymizacji swego bytu i podejmowanych działań odwołała się do woli narodu. Od tego momentu kluczową kwestią stała się już tylko relacja władz rodzącego się państwa polskiego i ustępującej administracji okupantów.

Pod koniec października rząd stworzył ponownie Józef Świerzyński. Tym razem Rada nie występowała do państw centralnych o zatwierdzenie swej decyzji. W rządzie tym zasiadali m. in.: Antonii Ponikowski, Zygmunt Chrzanowski, Władysław Grabski, Stanisław Głąbiński, Władysław Szejnach, Józef Piłsudski, Józef Higersberger (późniejszy pierwszy prezes Najwyższej Izby Kontroli) czy Andrzej Wierzbicki. Gabinet ten wsławił się jednak próbą dokonania zamachu na Radę Regencyjną. Zasiadający w niej, mimo sprzeciwu Romana Dmowskiego, politycy endeccy pragnęli przejąć z jej rąk władzę tworząc rząd narodowy utrzymany w duchu pasywizmu. Zamach jednak się nie powiódł, a rząd został zdymisjonowany.

W okresie działania gabinetu Świerzyńskiego miały miejsce dwie ważne zmiany administracyjne w obszarze wojskowości. Po pierwsze, w drugiej połowie października dotychczasowy naczelny Dowódca Wojska Polskiego generał-gubernator von Besseler złożył swój urząd Radzie Regencyjnej, ta zaś stworzyła urząd Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, na którego powołała gen. Tadeusza Rozwadowskiego. Ten na bazie istniejącego od kwietnia 1917 roku Inspektoratu Wyszkolenia Polskich Sił Zbrojnych stworzył Sztab Wojsk Polskich. Rozpoczęto organizować polską armię.

Po drugie, 2 listopada nastąpiło przekształcenie Komisji Wojskowej w Ministerstwo Spraw Wojskowych, co było możliwe dzięki wyżej opisanym ustępstwom Besselera. Komisja już w październiku rozpoczęła bardzo ożywioną działalność w zakresie prawodawstwa wojskowego. Utworzono także resort spraw zagranicznych z przekształcenia dotychczasowego departamentu spraw politycznych (stanu) oraz resorty aprowizacji i komunikacji z wydzielenia z dotychczasowych innych ministerstw.

Od momentu dymisji rządu Świerzyńskiego nastąpił ponownie okres prowizorium rządowego. Drugim kierownikiem ministrów został Władysław Wróblewski. W tymczasowym gabinecie zasiadali w nim m. in. Henryk Strassburger, prawnik, dyplomata i samorządowiec przemysłowy czy Franciszek Sokal, pierwszy Główny Inspektor Pracy.

Gdy nadszedł 11 listopada…

Ostatnie posiedzenie Rady Kierowników Ministerstw odbyło się 11 listopada. Tego dnia Rada Regencyjna przekazała przybyłemu do Warszawy z twierdzy magdeburskiej Józefowi Piłsudskiemu zwierzchnictwo nad wojskiem. Ta funkcja była wówczas najistotniejsza z punktu widzenia odzyskania i utrwalenia niepodległości. Piłsudski był ponadto osobą wówczas nie związaną z żadnym istniejącym regionalnym ośrodkiem polskiej władzy, które wzajemnie rywalizowały o zdobycie przewagi nad innymi. Tylko on, ciesząc się przy tym niepodważanym autorytetem, mógł ujarzmić partykularyzmy i stać się symbolem zjednoczenia wszystkich części kraju, mając szansę rozpocząć – znów symbolicznie – wszystko od nowa. To się udało. Ba! Potrafiono uczynić z tego trwałą legendę, żywą do dziś.

Nazajutrz były generał-gubernator von Besseler opuścił Warszawę w towarzystwie dwóch adiutantów i dwóch oficerów przydzielonych mu przez przyszłego Naczelnika Państwa. Fakt ten był utrzymywany w ścisłej tajemnicy, ponieważ jakiekolwiek wspieranie Niemców było bardzo niepopularne. Piłsudski pragnął jednak z zachodnim sąsiadem utrzymać przyjazne stosunki dyplomatyczne. Już 21 listopada Niemcy uznały polskie państwo i wysłały do Warszawy swego ambasadora, którego musiano jednak szybko odprawić z uwagi na sprzeciw Ententy, nieufnie nastawionej do państw centralnych.

14 listopada Rada Regencyjna dokonała samorozwiązania i przekazała Piłsudskiemu zwierzchnią władzę państwową, pilnując tego, aby z jednej strony pozostawała niepodzielną w jednej osobie, z drugiej zaś, aby przyszły marszałek niezwłocznie przekazał ją rządowi narodowemu reprezentującemu całe zróżnicowane polskie społeczeństwo.

Misję jego stworzenia Piłsudski polecił Ignacemu Daszyńskiemu, premierowi socjalistycznego rządu w Lublinie (innego wówczas nie było). Rząd ten przedstawił przyszłemu marszałkowi przejściowe zasady konstytucyjne państwa, obowiązujące do zwołania sejmu. Na ich mocy został on tymczasowym naczelnikiem państwa. 18 listopada kierownicy ministerstw przekazali podległe im działy administracji odpowiednim ministrom z nowego gabinetu pod przewodnictwem Jędrzeja Moraczewskiego. Składał się on w większości z socjalistów, jednak jego zaplecze urzędnicze miało korzenie endecko-konserwatywne.

10 lutego 1919 roku został zwołany wybrany w przeprowadzonych na zasadach demokratycznych i równościowych sejm. Dzień zwołania sejmu – jako ten, w którym spełnił się koronny cel Polaków z ostatnich lat – został ogłoszony świętem narodowym i dniem wolnym od pracy. Do dnia 11 listopada nie przywiązywano w pierwszych kilku latach większego znaczenia. Celebrowano je jedynie w wojsku.

***

W każdym przypadku powoływania do życia nowej struktury instytucjonalnej państwa (przede wszystkim egzekutywy) jest ona budowana w oparciu o istniejące już fundamenty – czy to teoretyczne, czy materialne. Przyobleka się je jedynie w nowe szaty, które zapewnić mają wrażenie nowości tej struktury. Tak było zarówno w chwili uchwalenia Konstytucji 3 maja i powołania Straży Praw. Wówczas Stanisław August i jego doradcy dysponowali doświadczeniem i dorobkiem kilkunastu lat istnienia uprzednio Rady Nieustającej oraz królewskiego Gabinetu i komisji przy sejmie. Tak było też u progu III Rzeczypospolitej, kiedy solidarnościowi włodarze jedynie z niewielkimi zmianami przejęli albo raczej „weszli” w strukturę instytucjonalną odziedziczoną po państwie socjalistycznym. Większe przeobrażenia przyniosła dopiero reforma centrum rządowego z lat 1996-1997.

Te faktyczne ciągłości pomiędzy najczęściej niechcianym reżimem politycznym a utęsknionym nowym państwem są zacierane i chowane przed szerszą ich znajomością przez opinię publiczną. Bez nich jednak niemożliwe byłyby, bądź co bądź, pokojowe przeobrażenia ustrojowo-gospodarcze będące przeciwieństwem rewolucji, na skutek których najczęściej powstaje anarchia. Nie na darmo w okresie bezkrólewi w latach istnienia I Rzeczypospolitej powoływano interrexa, sejmiki sprawowały rządy, a praworządności strzegły sądy kapturowe. Świadomość fundamentów, na jakich budowali włodarze II Rzeczypospolitej, warto mieć w roku obchodów stulecia odzyskania niepodległości.