Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Specjalne Strefy Ekonomiczne nie pozwolą nam wyrwać się z pułapki średniego dochodu

przeczytanie zajmie 5 min

„Specjalne Strefy Ekonomiczne nie pozwolą nam wyrwać się z pułapki średniego dochodu i konkurencji niskimi kosztami pracy. One tylko ten model pogłębiają. Generalnie specjalne strefy wpisują się w szersze zjawisko tzw. wyścigu ku dołowi (race to the bottom). W jego ramach kraje naszego regionu ścigają się w obniżce podatków dla firm, chcąc ściągnąć do siebie jak najwięcej zagranicznych koncernów. Ostatecznie odbywa się to oczywiście kosztem wpływów do budżetu państwa. Dodatkowo firmy płacą niższy CIT, ale już pracownicy nie dość, że zarabiają mało, to jeszcze w ich przypadku o żadnych zwolnieniach podatkowych nie ma mowy. Takie podwójne standardy”. O tym, czy SSE spełniły pokładane w nich nadzieje, na czym we współczesnym kapitalizmie się zarabia, dlaczego patrzenie na słupki PKB to słaby pomysł i co musi zrobić Polska, aby wyrwać się z pułapki średniego dochodu, z Tomaszem Janystem, prezesem Fundacji Kaleckiego, rozmawia Konrad Pomianowski.

Jaki jest właściwie cel funkcjonowania Specjalnych Stref Ekonomicznych? W debacie publicznej mówimy o nich tylko przez pryzmat atrakcyjnego narzędzia do przyciągania zagranicznych inwestorów. Do tego faktycznie ogranicza się ich rola?

Kiedy w 1994 r. uchwalano ustawę wprowadzającą SSE, ustawodawcy przyświecały trzy cele. Po pierwsze, przyciągnięcie zagranicznych inwestycji. Jak określił to na jednej z konferencji organizowanych przez Fundację Kaleckiego były premier Jan Krzysztof Bielecki – to był czas „polowania na kapitalistów”. Rodzime oszczędności były niskie, mieliśmy po prostu zbyt mało kapitału na rozruch gospodarki. Stąd największą potrzebą wydawała się wówczas konieczność sięgnięcia po pomoc z Zachodu.

Z perspektywy 25 lat możemy stwierdzić, że to polowanie zakończyło się sukcesem?

Chyba nawet zbyt dużym, bo w wielu sektorach udział kapitału zagranicznego szybko wzrósł i w niektórych, takich jak sektor bankowy, stał się wręcz dominujący.  To z kolei rodzi ryzyko choćby szybkiego odpływu kapitału z Polski w przypadku, gdy centrala banku zagranicznego będzie potrzebować dodatkowych funduszy.

Celem numer dwa była…

…walka z bezrobociem strukturalnym powstającym w regionach, gdzie na masową skalę zamykano zakłady przemysłowe, a dotychczasowi pracownicy mieli ograniczone możliwości zmiany zawodu. Autorzy ustawy o SSE zdawali sobie sprawę z nierówności rozwojowych pomiędzy regionami. Dlatego strefy miały być lokalizowane właśnie w tych miejscach, gdzie to bezrobocie strukturalne było najwyższe.

Czy udało się osiągnąć ten zamierzony drugi cel?

Specjalne strefy nie poradziły sobie z walką z bezrobociem strukturalnym. Działające w Polsce agencje pośrednictwa pracy również są nieskuteczne, jeśli chodzi o przekwalifikowanie pracowników. Ściągają one raczej pracowników z innych krajów lub regionów. Efektem ich działalności jest raczej zmniejszenie kosztów pracy i zwiększenie elastyczności rynku poprzez łatwiejsze zwolnienia.

W takim razie być może należałoby przenieść środek ciężkości na zagraniczne firmy działające w strefach? Skoro już dostają określony pakiet ułatwień, to może w zamian ich obowiązkiem powinno być z czasem przekwalifikowanie części pracowników, których zatrudniają?

Negocjując z potencjalnym inwestorem, można go jak najbardziej pytać o planowane wydatki na szkolenia i rozwój umiejętności jego pracowników. Można też uwzględnić prowadzenie takiej polityki przez daną firmę w nowej ustawie o SSE jako pozytywny czynnik, brany pod uwagę przy wydawaniu zgody na inwestycję. Oczywiście bez wchodzenia w jakiś rodzaj przymusu. Każda branża, każda firma to przecież odrębna rzeczywistość.

Problem jest jednak szerszy i dotyczy całości polskiej gospodarki, nie tylko przedsiębiorstw działających w strefach. Statystyki mówią jasno ­– w Polsce generalnie niewiele i mało efektywnie szkolimy. W sektorze małych i średnich przedsiębiorstw tych szkoleń praktycznie nie ma. To więc nasz problem strukturalny.

Czy państwo dysponuje narzędziami, które mogłyby pomóc w przezwyciężeniu tego wyzwania?

Takim narzędziem jest na pewno współfinansowany ze środków Unii Europejskiej Program Operacyjny Kapitał Ludzki. Ponadto wydatki poniesione na szkolenia mogą być pod pewnymi warunkami zaliczone w poczet kosztów uzyskania przychodu.

Pytanie, czy taka polityka nie okazałaby się w dłuższej perspektywie mieczem obosiecznym. Zagraniczne firmy, owszem, szkoliłyby polskich pracowników, ale w konsekwencji ci najlepsi trafialiby do centrali tychże firm za granicą.

Nie wszystko sprowadza się do wysokości oferowanego wynagrodzenia. Nasz kraj wciąż charakteryzuje się relatywnie wysoką mobilnością społeczną. To, co możemy mieć do zaoferowania najbardziej utalentowanym pracownikom, to awans w strukturze społecznej dla nich, dla ich rodzin, lepsze perspektywy dla ich dzieci. Na Zachodzie te struktury społeczne są już bardziej skostniałe, trudniej przesuwać się w górę drabinki społecznej. We Florencji najbogatsze rodziny w mieście nie zmieniły się od XVI wieku, nawet w Stanach Zjednoczonych scenariusz od pucybuta do milionera to już historia coraz trudniejsza do powtórzenia.

A co z walką z nierównościami pomiędzy regionami? Na tym polu SSE też poniosły porażkę?

Niestety tak. Praktyka była taka, że to głównie firmy, nie państwo i samorządy, decydowały, gdzie nowe inwestycje były lokowane. Dla przykładu, starachowicka SSE rozciąga się na pięć województw: łódzkie, świętokrzyskie, opolskie, mazowieckie i lubelskie. Podobnie jest ze strefą tarnobrzeską. Wynika to z faktu, że przedsiębiorstwa rozważały inwestycje w miejscach, gdzie wcześniej specjalne strefy nie funkcjonowały. Wówczas decyzją Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, strefy rozszerzano. W konsekwencji ich pierwotny rozkład regionalny szybko stał się fikcją. Już dzisiaj 50% inwestycji zagranicznych lokuje się w województwie mazowieckim. Po uchwaleniu nowej ustawy ten odsetek będzie prawdopodobnie jeszcze wyższy.

Z czego wynika tak duża popularność Mazowsza wśród inwestorów?

Jest wiele powodów, takich jak dobre skomunikowanie z krajem i zagranicą, dostęp do lepiej wykwalifikowanych pracowników, nowoczesne powierzchnie biurowe. Mazowsze jest bardziej uniwersalne, inne regiony Polski mają swoje specjalizacje.

Jak wyglądał ostatni z celów, jaki przyświecał twórcom ustawy o SSE?

Cel trzeci mówił o zwiększeniu innowacyjności polskiej gospodarki. Twórcy ustawy zakładali, że zagraniczni inwestorzy przyjdą do nas ze swoim doświadczeniem, know-how, pewną wiedzą dotyczącą sposobu funkcjonowania biznesu, struktur działania organizacji, z patentami, prawami własności intelektualnej, które niczym przez osmozę będą przenikały do polskiej gospodarki.

Niestety rzeczywistość negatywnie zweryfikowała te szczytne założenia. Jak zwracaliśmy uwagę w naszym raporcie dotyczącym kapitału zagranicznego, w Polsce na badania i rozwój wydaje się relatywnie mało. Ówczesne dane mówiły o 0,9% PKB i w ciągu tych kilkunastu lat wciąż nie poczyniliśmy większego postępu. Według danych za 2016 rok osiągnęliśmy poziom 0,97%.

Czyli mamy skok o blisko 1% PKB.

Wszystko rozbija się o punkt odniesienia. Spośród państw naszego regionu podobny poziom wydatków na B+R mają tylko Słowacy. Na Węgrzech te nakłady wynoszą 1,8% PKB, w Czechach 2%, nie mówiąc już o Niemczech, gdzie na badania i rozwój wydaje się aż 3% PKB. Średnia unijna wynosi natomiast 2%.

Jaki ma to związek z SSE?

Poziom wydatków na B+R pokazuje, jakie przedsiębiorstwa udało nam się do Polski ściągnąć za pośrednictwem stref. Nie te innowacyjne, ale oparte o niskie koszty pracy. Dzisiaj niewiele się zmieniło. Dlatego w ostatnim czasie powstały u nas nowe centra logistyczne Amazona czy fabryka Mercedesa w Jaworze.

W specjalnych strefach nie dochodzi więc do transferu wiedzy?

Ten model nie daje szans na transfer technologii. Ale już na transfer kapitału ludzkiego jak najbardziej. Co bardziej zdolni pracownicy znajdują bowiem pracę w centrali danych firm za granicą. Czyli mamy do czynienia z klasycznym drenażem mózgów.

Dotychczas w SSE patrzono głównie na liczby. Rozmiar inwestycji, powierzchnia użytkowa hal, wysokość oczekiwanego przez inwestora wsparcia ze strony polskiego państwa (przede wszystkim wysokość obniżki CIT), planowana liczba zatrudnianych pracowników. Kwestie jakościowe, jak rodzaj stanowisk czy wysokość wynagrodzenia, znajdowały się na drugim planie.

Polska jako montownia dla zachodnich koncernów…

Specjalne Strefy Ekonomiczne nie pozwolą nam wyrwać się z pułapki średniego dochodu i konkurencji niskimi kosztami pracy. One tylko ten model pogłębiają. Generalnie specjalne strefy wpisują się w szersze zjawisko tzw. wyścigu ku dołowi (race to the bottom). W jego ramach kraje naszego regionu ścigają się w obniżce podatków dla firm, chcąc ściągnąć do siebie jak najwięcej zagranicznych koncernów. Ostatecznie odbywa się to oczywiście kosztem wpływów do budżetu państwa. Dodatkowo firmy płacą niższy CIT, ale już pracownicy nie dość, że zarabiają mało, to jeszcze w ich przypadku o żadnych zwolnieniach podatkowych nie ma mowy. Takie podwójne standardy.

Łatwo jednak odbić piłeczkę, stwierdzając, że możemy się wycofać z tego wyścigu. Tylko że wówczas nie będzie żadnych, nawet niskich wpływów z podatku CIT do naszego budżetu, i żadnych, nawet niskich wynagrodzeń dla polskich pracowników. Sytuacja jest trochę patowa.

To prawda i dlatego wiele rozwiązań należy wprowadzać na szerszym forum lub stosować ograniczenia prawne, które sprzyjają gospodarce, tzw. beneficial constraints. Wiele regulacji prawa pracy, takie jak płaca minimalna i standardy BHP, owszem, ograniczają konkurencję i wyścig ku dołowi między przedsiębiorcami, ale w efekcie potrafią być korzystne dla gospodarki poprzez zwiększanie popytu czy zmniejszanie kosztów służby zdrowia.

W raporcie Kapitał zagraniczny: czy jesteśmy gospodarką poddostawcy? piszą Państwo: „Polska gospodarka, podobnie jak pozostałe kraje Grupy Wyszehradzkiej, wykazuje cechy gospodarki poddostawcy – głównie względem gospodarki niemieckiej”. Wskazują Państwo również, że  ok. 25% polskiego eksportu trafia dzisiaj do Niemiec, a cykle koniunkturalne gospodarki polskiej i niemieckiej od dekady wykazują znaczną synchronizację. „W łańcuchu dostaw gospodarki niemieckiej Polska stanowi ogniwo o stosunkowo niskiej wartości dodanej do eksportu”. Jesteśmy więc montownią Niemiec?

Oznacza to, że, czy nam się to podoba, czy nie, polska gospodarka jest w dużym stopniu uzależniona od niemieckiej. Kiedy dobrze idzie Niemcom, wtedy także polska gospodarka jest w ruchu. W Polsce lubimy dyskutować o PKB. Tymczasem ten wskaźnik często więcej zaciemnia, niż rozjaśnia. Jeśli polski poddostawca wysyła efekt swojej pracy do fabryki w Niemczech, to w świetle statystyk jest to część polskiego eksportu do Niemiec. Cóż z tego, że ten eksport odbywa się w ramach jednej korporacji, i to niemieckiej, nie polskiej. Dlatego ważniejszym wskaźnikiem w debacie publicznej powinien być PNB, czyli Produkt Narodowy Brutto.

Na dłuższą metę taki układ jest dysfunkcyjny, bo skazuje nas na wieczną rolę „tego drugiego”.

Dlatego w raporcie postulowaliśmy większe uniezależnienie polskiej gospodarki poprzez dywersyfikację importu i eksportu oraz zwiększenie wewnętrznej produkcji. Jest to ten element, który w raporcie nazwaliśmy wartością dodaną w łańcuchu dostaw.

We współczesnej gospodarce cykl powstania produktu jest bardzo długi i złożony. Weźmy za przykład firmę Apple. W dużym uproszczeniu podstawowe elementy ich produktów, takie jak śrubki, są produkowane gdzieś w Azji. Następnie w innym miejscu są składane, a potem produkt jest wysyłany do Stanów Zjednoczonych, gdzie na dizajnerskie pudełko nakładane jest słynne logo. To kapitał amerykański jest właścicielem tego nadgryzionego jabłuszka. Jeśli prześledzimy pełny łańcuch wartości, to zobaczymy, że cała praca związana ze złożeniem tego telefonu w początkowej fazie produkcji, do etapu marketingu i sprzedaży, ma relatywnie niską wartość dodaną. Prawdziwy zysk jest tam, gdzie własność intelektualna i patenty technologiczne. Prawdziwe pieniądze są więc w amerykańskim centrum, nie w azjatyckich peryferiach.

Takie cykle łańcuchów wartości funkcjonują w przypadku każdej branży i każdego produktu. Problem Polski polega na tym, że większość naszych firm zajmuje w tym łańcuchu miejsce bliższe raczej Azji niż USA. Jesteśmy szóstym największym producentem i czwartym największym eksporterem mebli na świecie – większość produktów IKEI korzysta z drewna, które pochodzi z Polski. Jesteśmy też istotnym dostarczycielem kurczaków do sieci KFC, zaopatrujemy większość restauracji w Europie. Natomiast jak spojrzymy na te łańcuchy, to okaże się, że ani w przypadku sprzedaży mebli, ani w przypadku kurczaków, nasz udział w finalnych zyskach nie jest wysoki. To inni zgarniają właściwy zysk. Niewiele jest polskich produktów i polskich firm, które znajdują się na szczycie tych kapitalistycznych łańcuchów wartości, i na tym polega największy współczesny problem naszej gospodarki.

Co zatem musimy robić, aby być bliżej USA niż Bangladeszu?

Przede wszystkim szukać nisz, gdzie możliwe jest zbudowanie tych łańcuchów wartości z wiodącą rolą polskich firm poprzez tworzenie produktów zdecydowanie bardziej złożonych technologicznie. W tym kontekście warto wymienić choćby rosnący przemysł gier komputerowych czy sektor fintech, który w Polsce rozwija się prężniej niż na Zachodzie, gdzie nawet tak, wydawałoby, się mało innowacyjne produkty jak karty płatnicze nie są w tak powszechnym użyciu jak u nas. Polska jest na przykład drugim najszybciej rozwijającym się rynkiem dla takich fintechów jak Revolut. Państwo zaczyna dostrzegać ten potencjał. W odpowiedzi na rozwój sektora fintech Komisja Nadzoru Finansowego stworzyła Zespół roboczy ds. rozwoju innowacji finansowych, który ma stworzyć środowisko regulacyjne lepiej dopasowane do potrzeb tego typu podmiotów.

W tym miejscu wracamy jednak znów do konieczności wzrostu państwowych nakładów na badania i rozwój. Drugą sprawą jest stabilność i przejrzystość przepisów prawnych. Dzisiaj sytuacja jest taka, że najwięksi gracze mają możliwości, aby szukać różnych luk w systemie, stać ich na optymalizację podatkową. Firmy z sektora MŚP takich możliwości są pozbawione. Dlatego celem państwa powinno być stworzenie równych szans dla wszystkich podmiotów, bez względu na ich wielkość czy pochodzenie kapitału.

Trudno mówić o wyrównywaniu szans, kiedy SSE z założenia tworzą nierówności. Tak przecież trzeba traktować kilkunastoletnie zwolnienia z podatku dochodowego dla firm, jakie w strefach funkcjonują.

Prowadzenie bardziej aktywnej polityki gospodarczej przez państwo zawsze tworzy pewne nierówności poprzez udzielanie wsparcia określonym sektorom, rejonom geograficznych, etc. Powinno się ciągle analizować wprowadzone rozwiązania, by ustalić, czy przynoszą one korzyści całej gospodarce, czy może zakres beneficjentów tego typu mechanizmów jest znacznie węższy.

Czy nowa ustawa o SSE pomoże rozwiązać przedstawione wyżej problemy?

Przede wszystkim należy się cieszyć, że nowa regulacja wprowadza wreszcie, obok omówionych już wcześniej kryteriów ilościowych dla preferowanych inwestycji, także kryteria jakościowe.

Tylko że konkretnych kryteriów nie znajdziemy w ustawie. Ma je dopiero wprowadzić drogą rozporządzenia minister właściwy do spraw gospodarczych.

To typowa praktyka dla tego rodzaju aktów prawnych. Umożliwia to większą elastyczność i możliwość szybszego reagowania na zmiany w otoczeniu biznesowym. Dlatego pozostaję w tej materii umiarkowanym optymistą.

Jakie więc kryteria jakościowe należałoby wprowadzić, aby ten awans polskich firm w globalnym łańcuchu wartości był łatwiejszy?

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zgodność realizowanych inwestycji zagranicznych ze średniookresową strategią rozwoju gospodarczego Polski potocznie zwaną „Planem Morawieckiego”. Wydając pozwolenia na inwestycje, musimy szukać potencjalnego efektu synergii zagranicznych firm z polskimi przedsiębiorstwami, lokować zachodnie podmioty tam, gdzie znajdują się już polskie firmy działające w podobnej branży, umożliwiać budowanie później polsko-zagranicznych klastrów biznesowych. Ponadto należy dawać pierwszeństwo tym inwestycjom, które są spójne ze wskazanymi w Planie priorytetami dla polskiej gospodarki, jak sektor elektromobilności.

Druga sprawa, o której rzadko się mówi w debacie publicznej, to kwestie pracownicze. Dotychczas zagraniczne firmy w strefach często korzystały z usług agencji zatrudnienia tymczasowego w celu omijania istniejących przepisów i standardów dotyczących zatrudnienia bądź oferowały skandalicznie niskie stawki. Według doniesień medialnych nawet na poziomie… złotówki za godzinę. Brak skutecznego egzekwowania przepisów prawa pracy stanowi istotny problem naszej gospodarki.

Czy po 25 latach funkcjonowania Polska potrzebuje jeszcze Specjalnych Stref Ekonomicznych, czy też musimy szukać innego rozwiązania strukturalnego w perspektywie nowych wyzwań stojących przed naszą gospodarką?

Specjalne Strefy Ekonomiczne w perspektywie nie zdały w pełni egzaminu. Z kolei wprowadzone ustawą o wspieraniu nowych inwestycji zmiany, czyli tzw. jedna strefa ekonomiczna, funkcjonują dopiero od września. Uniwersalny mechanizm zwolnień podatkowych wydaje się lepszym rozwiązaniem niż poprzedni system stref ekonomicznych. Na razie jednak poziom lokalnych inwestycji jest wciąż niewielki, a bezpośrednie inwestycje zagraniczne spadły o połowę w 2017 r. Nie mamy wciąż aktualnych danych, aby oceniać najnowsze rozwiązania. Powinniśmy poczekać na rzetelną ocenę ostatnich zmian, zanim zaczniemy proponować kolejne.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania na łamach portalu Visegrad Plus. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!