Nie mogę trafić przed wymiar sprawiedliwości, gdy w Polsce łamana jest konstytucja

Nie mogę [tu wpisujemy dowolną czynność], gdy w Polsce łamana jest konstytucja. Pewien polski obywatel podejrzany o przemyt narkotyków uczynił w myśl tej kultowej już frazy mistrzowską zagrywkę. W referującej jego stanowisko części wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej czytamy, że „podniósł w szczególności, że niedawne zmiany w ustawodawstwie reformujące system sądowy w Rzeczypospolitej Polskiej pozbawiają go prawa do rzetelnego procesu sądowego”. Okazało się, że argument zadziałał: TSUE przyznał, że do tej wymówki należy podejść w pełni poważnie.

Po kolei. Polski obywatel został postawiony przed irlandzkim wymiarem sprawiedliwości w związku z podejrzeniem o przemyt narkotyków. Polskie sądy wydały trzy europejskie nakazy aresztowania (ENA), żeby móc go osądzić w ojczyźnie. Zainteresowany jednak wniósł, że do swojego kraju wracać nie może, bo naraziłoby go to „na rzeczywiste ryzyko rażącego naruszenia prawa do sądu z pogwałceniem art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka”. Motywował to zmianami dokonującymi się w polskim systemie sądownictwa, odnosząc się do wniosku Komisji Europejskiej powstałego na gruncie art. 7(1) Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) dotyczącego praworządności w Polsce.

Neutralność ze wskazaniem

Biorąc to wszystko pod uwagę, sąd irlandzki (High Court) zdecydował, że skorzysta z mechanizmu pytania prejudycjalnego, a więc zwróci się o pomoc w rozstrzygnięciu kwestii, czy wydawać polskiego obywatela polskim władzom, do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. To właśnie ta unijna instytucja jest bowiem organem właściwym do rozstrzygnięcia kwestii praworządności w państwie członkowskim, natomiast sąd krajowy może działać na tym polu wyłącznie, jeśli TSUE tego nie uczyni. Sędzia Aileen Donelly, która zdecydowała się na ten krok, powołała się na liczne inne dokumenty wydane w tej sprawie, m.in. opinie i rekomendacje Komisji Weneckiej czy Komitetu Praw Człowieka Narodów Zjednoczonych. Ostatecznie pytanie sądu irlandzkiego dotyczyło kwestii, czy przy podejmowaniu decyzji o odroczeniu wykonania ENA stwierdzenie nieprawidłowości w systemie sądownictwa – takich, które niosą ze sobą ryzyko naruszenia prawa do procesu – jest warunkiem wystarczającym i czy nie wymaga ono ustalenia, że zainteresowana osoba jest na nie narażona.

Wyrok TSUE był dość wyczekiwany. Analizujący tę sprawę przed ogłoszeniem rozstrzygnięcia prawnicy z Uniwersytetu Warszawskiego i Instytutu Maxa Planck, na czele z jego dyrektorem Arminem von Bogdandym przewidywali dwa rozwiązania. Wedle pierwszej opcji Trybunał mógł wykroczyć poza ramy pytania prejudycjalnego (bo sąd irlandzki sam właściwie stwierdził, że nieprawidłowości istnieją i pyta jedynie, czy można wtedy odroczyć wykonanie ENA), a zatem mógł rozstrzygnąć, czy w Polsce faktycznie doszło do złamania zasady rządów prawa. To jednak, jak zauważali prawnicy, z jednej strony mogłoby zostać odebrane jako przejaw nadmiernego aktywizmu sędziowskiego, a z drugiej – pomóc dookreślić dozwolone granice we Wspólnocie prawa europejskiego.

Druga opcja wskazywana przez prawników oznaczałaby zachowanie neutralnego stanowiska – Trybunał mógł nie udzielić odpowiedzi na pytanie o praworządność w Polsce, a jedynie wskazać kryteria, którymi powinien kierować się sąd irlandzki przy wydawaniu swojej decyzji o ekstradycji polskiego obywatela. Wedle tego rozróżnienia, Trybunał w swoim wyroku z 25 lipca zdecydował się pozostać neutralny.

Niemniej po raz pierwszy na poziomie UE do oceny stanu praworządności włącza się w pewien sposób (jak zostanie pokazane niżej, nie wprost) organ sądowniczy. Do tej pory inicjatywę w kwestii oceny stanu polskiego wymiaru sprawiedliwości miały głównie instytucje polityczne Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim Komisja Europejska (choć nie były to tylko organy unijne: dość przypomnieć aktywność Komisji Weneckiej). Tym samym wyrok TSUE daje adwersarzom Prawa i Sprawiedliwości pewien prawniczy argument wzmocniony silnym autorytetem, jakim Trybunał cieszy się w Unii.

To nie pierwszy wyrok w sprawie ENA

Warto wtrącić jeszcze dwa słowa o samym ENA. Europejski nakaz aresztowania uznaje się za jeden z ważniejszych elementów współpracy europejskiej w dziedzinie prawa karnego.

Mechanizm ENA opiera się przede wszystkim na zaufaniu do drugiego państwa członkowskiego oraz na zasadzie uznania, czyli „kamieniu węgielnym współpracy sądowej”, jak ujmuje to europejski dokument.

Według motywów decyzji ramowej (2002/584/WSiSW) Rady w sprawie europejskiego nakazu aresztowania niezastosowanie tej procedury może być zawieszone tylko w przypadku poważnego i trwałego naruszenia zasad określonych w art. 2 (czyli m.in. zasady państwa prawa/praworządności) na podstawie art. 7(2) TUE.

W przedmiocie ENA Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wypowiadał się już w wyroku z kwietna 2016 roku (sprawa Aranyosi i Căldăraru, C404/15 i C659/15 PPU). Wówczas Trybunał wskazał, że jeśli przekazanie obywatela będzie wiązało się z narażeniem go na nieludzkie i poniżające traktowanie, to sąd podejmujący decyzję o wykonaniu ENA powinien zastosować dwuetapową procedurę: (1) ustalić ogólne lub systemowe nieprawidłowości w zabezpieczeniach dostępnych w państwie wydającym ENA oraz (2) zwrócić się do organu sądowego tego ostatniego o wszelkie niezbędne informacje uzupełniające, które dotyczą ochrony danej osoby.

W przypadku Polski nie chodzi, jak w omawianym wyroku, o przeprowadzenie tej dwuetapowej procedury, ale o ogólny stan wymiaru sprawiedliwości,  który może uniemożliwić ustalenie „w sposób dokładny i konkretny istnienia poważnych i sprawdzonych podstaw” do pojawienia się naruszenia prawa oskarżonego do rzetelnego procesu sądowego. Innymi słowy, jeśli istnieje podejrzenie, że w danym państwie naruszenie zasady państwa prawa ma charakter systemowy, to jaką wartość będą miały gwarancje dane przez sądy tego państwa w ramach wymienionej dwuetapowej procedury?

Wyrok zachowawczy, ale z konsekwencjami

Trybunał Sprawiedliwości w swoim wyroku wybrał opcję uznawaną za bardziej zachowawczą – nie wypowiedział się o stanie praworządności w Polsce ani też nie dokonał analizy reform systemu sądownictwa dokonanych przez rząd Prawa i Sprawiedliwości.

TSUE wskazał tylko, że jeśli przy wydawaniu decyzji o przekazaniu obywatela w ramach europejskiego nakazu aresztowania sąd krajowy zdobędzie informacje wskazujące, że w innym państwie członkowskim (wydającym nakaz) możliwe jest naruszenie prawa do rzetelnego procesu ze względu na systemowe nieprawidłowości wymiaru sprawiedliwości, wówczas powinien rozważyć niewykonanie ENA.

Taką decyzję powinien podjąć biorąc pod uwagę sytuację osobistą zainteresowanego oraz charakter przestępstwa, za które jest ścigany. TSUE wprost wskazał, że właściwym źródłem są informacje zawarte we wniosku Komisji Europejskiej przyjętym na podstawie art. 7(1), choć katalog tych źródeł pozostawił otwarty (a więc mogą to być wszelkie doniesienia o stanie niezawisłości sądów w Polsce w postaci raportów czy analiz).

Wbrew temu, co twierdzą osoby z kręgów Ministerstwa Sprawiedliwości, brak zastosowania mechanizmu z art. 7(2) (do czego jeszcze nie doszło i najpewniej nie dojdzie) nie oznacza wcale, że Polska powinna być spokojna o wydanie podejrzanego przez irlandzki High Court, ani też, że kwestia polskiej praworządności jest wyłącznie sprawą wewnętrzną naszego kraju i nie wywołuje żadnych skutków w Unii Europejskiej. Oznacza to tylko, że decyzja sądu orzekającego o wydaniu (a więc w tym przypadku sądu irlandzkiego) nie zapadnie automatycznie – musi on bowiem przeanalizować stan sądownictwa kraju, do którego podejrzany ma być ekstradowany.

Może się więc zdarzyć, że w drodze wyjątku sąd, uwzględniając problemy z praworządnością w innym państwie członkowskim, takiego ENA nie wykona. W praktyce oznaczałoby to bardzo mocne podważenie fundamentalnej dla wspólnoty zasady zaufania do innego państwa członkowskiego.

TSUE przypomina, czym jest „rule of law”

Choć w swoim wyroku Trybunał nie wypowiedział się o stanie polskiego sądownictwa, to wskazał, zgodnie z przewidywaniami prawników z warszawsko-heidelberskiego teamu, ogólne kryteria pozwalające na ocenę praworządności, zwłaszcza w kontekście prawa do rzetelnego procesu sądowego, które powinny zostać uwzględnione przez sąd irlandzki przy podejmowaniu decyzji o wykonaniu lub nie ENA. TSUE wskazał, jakie są dwa podstawowe elementy niezawisłości sądów.

„Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, oraz pozostając pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia”. I dalej: „Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa” – czytamy w orzeczeniu.

Trybunał podaje też zasady formalne w wymiarze sprawiedliwości: „gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności w odniesieniu do sprzecznych ze sobą interesów. Aby uznać, że dany organ spełnia warunek dotyczący niezawisłości, orzecznictwo wymaga w szczególności, aby przypadki odwołania członków tego organu były oparte na wyraźnych przepisach ustawowych”. I dalej: „Wymóg niezawisłości zakłada również, że system środków dyscyplinarnych dla osób, którym powierzono zadanie sądzenia, przewiduje niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych”.

Abstrakcyjne orzeczenie, namacalne konsekwencje

Co to oznacza? TSUE wskazał jedynie kryteria państwa prawa, którymi powinien kierować się sąd irlandzki przy orzekaniu w sprawie o ekstradycję. Nie tylko tym powinna jednak kierować się sędzia Aileen Donelly przy wydawaniu swojego wyroku – powinna ona bowiem uwzględnić także charakter przestępstwa, a także osobistą sytuację zainteresowanego i kontekst faktyczny aresztowania. To w istocie oznacza konieczność odpowiedzenia na pytanie, czy rzeczywiście podejrzany o przemyt narkotyków nie będzie miał zagwarantowanego prawa do rzetelnego procesu. Taka pewność mogłaby pojawić się dopiero, gdy Polska jednomyślnie zostałaby uznana za państwo poważnie i trwale naruszające zasadę praworządności, co może zaistnieć tylko w przypadku jednomyślnej decyzji Rady. Jest to obecnie raczej niemożliwe do zrealizowania.

Jeśli chodzi o materię stricte prawną i konsekwencje dla kolejnych tego rodzaju spraw, to jak zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar orzeczenie będzie mogłoby być przywoływane przez prawników reprezentujących osoby, wobec których ma być zastosowany ENA.

Sądy krajowe wydające osobę podejrzaną będą mogły każdorazowo dopytywać polskie organy publiczne o szczegóły stanu praworządności, co wydłuży postępowania i może doprowadzić do nieprzewidzianych i kosztownych wizerunkowo dla Polski efektów.

„Używając terminologii sportowej teraz każdy sędzia z innego państwa członkowskiego UE, zanim wyda ENA, będzie musiał przejść się do przysłowiowych »monitorów VAR« i przebadać jak to jest z niezależnością polskich sądów. Na jednym ekranie będzie miał dokumenty Komisji Europejskiej z procedury w trybie art. 7 TUE. Na drugim aktualne doniesienia z Polski świadczące o systemowych zagrożeniach dla niezależności sądownictwa. Na trzecim wszelkie inne dodatkowe i uzupełniające informacje (np. raporty organizacji międzynarodowych). No i bez przyjrzenia się tym »monitorom« nie będzie mógł nawet przejść do kolejnego etapu, czyli zbadania czy zachodzi faktyczne ryzyko naruszenia prawa do niezależnego sądu w konkretnej, indywidualnej sprawie (lub typie spraw). Sędzia będzie mógł się także dopytywać władz polskich o szczegóły. A zawodnicy (czyli osoba zatrzymana, polski sąd lub prokuratura) będą czekali na zakończenie procedury i co wyjdzie z tej analizy »monitorów VAR«. To znacząco utrudni funkcjonowanie Polski w ramach systemu ENA i sprowadzanie osób podejrzanych do Polski” – napisał obrazowo Bodnar.

***

Podsumowując całą sprawę, wbrew zaklinaniu rzeczywistości przez polityków PiS i część komentatorów, to dość daleko idący wyrok. W jednej z polityk sektorowych UE (prawa karnego) skutkuje podważeniem zasady wzajemnego zaufania do innego państwa członkowskiego ze względu na dokonywane w nim reformy systemu sądownictwa. W kontekście planowanego mechanizmu powiązania nieprzestrzegania praworządności z zawieszeniem przyznawania funduszy z budżetu unijnego (to propozycja Komisji Europejskiej, do której zastosowania wcale nie trzeba będzie jednomyślności państw członkowskich) zapowiadać może raczej niekorzystne decyzje dla Polski. Namacalnym problemem dla skuteczności polskiego wymiaru sprawiedliwości będzie zaś z pewnością skomplikowanie kolejnych postępowań wokół ENA. Wreszcie, kolejne pytania sądów z całej Unii Europejskiej o to, czy nasze państwo jest krajem praworządnym, z pewnością nie pomogą Polsce na arenie międzynarodowej, gdzie wizerunek kraju już wydaje się silnie nadszarpnięty.