Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy republikańskim i niepartyjnym stowarzyszeniem, które próbuje oddziaływać na politykę w duchu troski o dobro wspólne. Piszemy pogłębione artykuły o polityce, gospodarce, historii i kulturze. Formułujemy obywatelskie postulaty zmian i wysyłamy petycje do władz. Publikujemy komentarze ekspertów i tematyczne raporty. Działamy w całej Polsce.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.
Piotr Trudnowski  5 lipca 2018

Referendum konstytucyjne 2.0 [KLUB JAGIELLOŃSKI]

Piotr Trudnowski  5 lipca 2018
przeczytanie zajmie 10 min
Referendum konstytucyjne 2.0 [KLUB JAGIELLOŃSKI] KPRP/youtube

Prezydent powinien wycofać się z pomysłu przeprowadzenia referendum 10 i 11 listopada 2018 roku. Jego kontynuowanie w dotychczasowej formie grozi spektakularną porażką frekwencyjną. W konsekwencji zaś – zablokowaniem koniecznych zmian konstytucyjnych na wiele lat oraz ostateczną kompromitacją instytucji referendum. Tymczasem potrzebujemy zarówno co najmniej korekty ustawy zasadniczej, jak i odwagi przeprowadzenia procesu zmiany konstytucji w sposób adekwatny do realiów XXI wieku.

Stulecie odzyskania niepodległości powinno być momentem, w którym Andrzej Duda przedstawi nowy, precyzyjny plan prac nad zmianą ustawy zasadniczej. Referendum powinno być jedynie zwieńczeniem procesu opartego o szereg politycznych innowacji, które przywrócą Polakom zaufanie do państwa i współobywateli, wzmocnią poczucie politycznej podmiotowości i odświeżą wiarę w demokrację.

Wszystko poszło źle

Trudno o lepszy dowód niedojrzałości zarówno polskiej klasy politycznej, jak i szerzej rozumianej opinii publicznej, niż powszechne désintéressement wyrażone wobec prezydenckiej inicjatywy debaty konstytucyjnej i referendum konsultacyjnego ws. ewentualnych kierunków zmiany ustawy zasadniczej. Debata konstytucyjna na poważnie nawet się nie zaczęła. Dywagacje dotyczące ewentualnych korekt ustrojowych nie przebiły się nie tylko do szeregowych obywateli, ale nie są obecne dziś w agendzie dyskusji publicystów, środowisk idei, polityków. Organizowane przez Kancelarię Prezydenta wydarzenia mające przygotować do referendum rozczarowały nawet nielicznych entuzjastów pomysłu.

Przedstawione 12 czerwca przez Kancelarię Prezydenta propozycje pytań powszechnie wzbudziły krytykę, a u niektórych komentatorów wręcz oskarżenia o niezrozumienie materii ustrojowej czy psucie państwa przez prezydenta. Z pewnością pytania brzmią jak arbitralna i przypadkowa kompilacja, która w oczach inicjatorów referendów ma zapewnić w miarę przyzwoitą frekwencję.

Nawet, jeżeli pojawiały się pomysły na pytania ciekawe i potrzebne – a tak było choćby z postulatem wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustaw organicznych – to nie wywoływały one właściwie niczyjego zainteresowania i nie znalazły się na ostatecznej liście propozycji.

Żadna z partii nie ogłosiła swoich postulatów konstytucyjnych przy takiej okazji – choć jak niedawno zauważył prof. Antoni Dudek posiadanie własnego projektu ustawy zasadniczej nawet bez takiej okazji jest swoistym dowodem powagi formacji i „wyznacznikiem myślenia jej działaczy o państwie”. Brak zainteresowania dotyczy również – a może przede wszystkim – działaczy macierzystej formacji prezydenta.

Ostatni moment, by się wycofać

Trudno uwierzyć, że referendum zakończy się frekwencyjnym sukcesem. Przeciwnicy Prawa i Sprawiedliwości najpewniej do głosowania nie pójdą. Partie opozycyjne ogłoszą bojkot, a następnie odtrąbią swój sukces punktując niską frekwencję. Trudno powiedzieć, jak zachowa się PiS, ale wiele wskazuje na to, że również zwolennicy partii rządzącej nie potraktują głosowania priorytetowo.

Wszyscy mamy w pamięci „wyborcze” referendum 2015 roku zainicjowane przez prezydenta Bronisława Komorowskiego w reakcji na dobry wynik Pawła Kukiza w pierwszej turze wyborów prezydenckich. Ówczesna głowa państwa postanowiła błyskawicznie i w nieprzemyślany sposób zorganizować głosowanie, które stało się niechlubnym rekordem polskiej demokracji. Na początku września do urn poszło niespełna 8% uprawnionych do głosowania, co ponoć jest najniższym wynikiem w ogólnokrajowym głosowaniu w powojennej Europie! Nawet jeśli inicjatywa Andrzeja Dudy ma szanse na lepszy wynik, to i tak każda frekwencja poniżej tej z referendum konstytucyjnego w 1997 roku – a więc niespełna 43% – postrzegana będzie jako klęska inicjatywy.

Jakie będą konsekwencje porażki? Debata o korekcie konstytucyjnej zostanie zablokowana na wiele lat, a po kolejnej frekwencyjnej porażce trudno będzie przywrócić powagę referendum jako mechanizmowi podejmowania najważniejszych dla naszej wspólnoty politycznej decyzji.

Konstytucja musi zostać zmieniona

„Duda się skompromituje, a Polacy wykażą mądrością” – machnie ręką ktoś niechętnie nastawiony do inicjatywy ustrojowej korekty. Rzecz w tym, że zabetonowanie dzisiejszej ustawy zasadniczej na kolejne lata nie będzie służyło odbudowie poszanowania dla niej. Paradoksalnie, dziś to nie przedstawiciele obozu rządzącego – ci udowodnili, że radzą sobie w przeprowadzaniu korekt ustrojowych bez ingerencji w przepisy konstytucji – potrzebują tej zmiany. Powinni jej oczekiwać raczej ci, którzy chcieliby pełnego przestrzegania i ponadplemiennego szacunku do ustawy zasadniczej.

Niestety, przedstawiciele opozycji oraz publicyści mediów krytycznych wobec PiS zdają się nie mieć tego świadomości. Godnym odnotowania wyjątkiem jest red. Ewa Siedlecka, która uczciwie przeanalizowała problem na łamach „Polityki”. „Może będzie trzeba zmienić konstytucję po PiS, żeby przywrócić europejskie standardy i rządy prawa. (…) Udana pacyfikacja Trybunału Konstytucyjnego przez PiS prowokuje do dyskusji o rezygnacji z istnienia Trybunału. Inaczej staniemy przed wyborem: stosując się do metod PiS, złamać konstytucję i wyrzucić z niej dublerów (np. sejmową uchwałą »unieważniającą« ich wybór), czy wytrzymać do końca ich domniemanej kadencji, godząc się, że wyroki Trybunału z ich udziałem będą nieważne”.

Tu dochodzimy do sedna sporu o zmianę konstytucji. Wbrew temu, jak próbowano to w ostatnich latach przedstawiać, ustawa zasadnicza nie jest Pismem Świętym. Jest aktem prawnym, który w polskich warunkach można zmieniać za każdym razem, gdy spełnione zostaną proceduralne przesłanki do jej nowelizacji. W praktyce zaś: gdy osiągnięte zostanie ponadstandardowe porozumienie polityczne.

Przykładowo: w przypadku Trybunału Konstytucyjnego doszło do kryzysu tak głębokiego, że strony sporu politycznego nie są w stanie porozumieć się co do jego legitymizacji. W tej sytuacji jedynym sensownym wyjściem z ustrojowego pata jest zaproponowanie takiej korekty konstytucji, która będzie akceptowalnym dla 2/3 parlamentu kompromisem, najlepiej dodatkowo wspartym zgodą obywateli w referendum. Propozycją takiego kompromisowego mechanizmu był zgłoszony przez Klub Jagielloński już u początku „kryzysu trybunalskiego” – bo na początku grudnia 2015 roku – postulat wybierania sędziów TK większością 2/3 głosów. Wpisanie go do ustawy zasadniczej w praktyce oznaczałoby „opcję zerową” w Trybunale i konieczność wybrania od początku wszystkich sędziów już nową, ponadpartyjną większością.

Bez tego rodzaju rozwiązania po ewentualnym przejęciu władzy przez opozycję będziemy mieli najpewniej do czynienia z kolejnym niekonstytucyjnym „politycznym skokiem” na sąd konstytucyjny, który nie zostanie zaakceptowany przez przeciwników politycznych. Chocholi taniec będzie trwał. Rządów prawa, demokracji konstytucyjnej ani szacunku do wyroków Trybunału nikt w Polsce nie będzie już uważał za cokolwiek godnego pielęgnowania.

Islandzka lekcja

Inicjatywa zmiany konstytucji powinna być szansą na odbudowę wspólnoty politycznej Polaków, ich zaufania do instytucji państwa i okazją do wyjścia z kryzysu, w jakim tkwimy.

Podobną genezę miała najciekawsza próba zmiany europejskiej konstytucji ostatnich lat, która powinna być inspiracją przy formułowaniu „nowej odsłony” debaty konstytucyjnej. Otóż na Islandii w efekcie kryzysu finansowego doszło do radykalnego załamania się zaufania obywateli do klasy politycznej. Wówczas pojawiła się oddolna inicjatywa zmiany ustawy zasadniczej. Najpierw zorganizowano obywatelskie „zgromadzenie narodowe” w którym wzięło udział 1200 osób (większość z nich wybrana losowo). Następnie przeprowadzono wybory do działającej równolegle do parlamentu pozapartyjnej konstytuanty. Wreszcie, przeprowadzono partycypacyjną i w ogromnym stopniu internetową debatę nad pytaniami referendalnymi. Szczegółowo cały proces na łamach portalu Klubu Jagiellońskiego opisał Tadeusz Mroziuk.  Z różnych względów inicjatywa nie zakończyła się sukcesem, ale w efekcie wieloetapowego procesu partycypacyjnego w referendum konstytucyjnym osiągnięto frekwencję, o której w Polsce możemy tylko pomarzyć: do urn poszło 49% uprawnionych do głosowania.

Do dziś Islandczycy szczycą się mianem tych, którzy jako pierwsi na świecie próbowali wykorzystać technologiczne szanse XXI wieku i stworzyć ustawę zasadniczą przez ciekawy miks demokracji bezpośredniej i crowdsourcingu.

Przed głową państwa stoi dziś jasna alternatywa: albo zdecyduje się na odważną ucieczkę do przodu na wzór islandzki, albo będzie kontynuował drogę wyznaczoną przez Bronisława Komorowskiego ku frekwencyjnej klapie głosowania. Andrzej Duda powinien wycofać się z pomysłu przeprowadzenia referendum 10 i 11 listopada 2018 roku. Ze stulecia odzyskania niepodległości powinien jednak uczynić moment, w którym przedstawi nowy, precyzyjny i dużo bardziej przemyślany plan prac nad nową konstytucją.

Wielka ankieta konstytucyjna

Jak mogłoby to wyglądać w praktyce? Konieczne jest uczynienie całego procesu naprawdę partycypacyjnym. Bez włączenia Polaków do debaty konstytucyjnej na wczesnym etapie nie uda się ich później przekonać do udziału w ostatecznym głosowaniu.

Dlatego pytania w referendum powinni wymyślić nie anonimowi eksperci w kancelaryjnych kuluarach, ale obywatele. Pierwszym etapem procesu powinna być ogólnopolska, powszechna ankietą konstytucyjna. Każdy powinien mieć możliwość zgłoszenia np. pięciu pytań lub problemów, które jego zdaniem powinny znaleźć się w referendum.

Cały proces powinien być anonimowy i gwarantować równe prawo „głosu” każdemu obywatelowi uprawnionemu do głosowania. Udział w takiej ankiecie jest znakomitą okazją, by przetestować możliwości głosowania korespondencyjnego: za pośrednictwem listu (by nie wyłączać wykluczonych cyfrowo) lub (przede wszystkim) głosowania internetowego. W najprostszym modelu każdy obywatel mógłby otrzymać list z wyjaśnieniem zasad głosowania oraz zanonimizowanym, ukrytym kodem („zdrapka” z losowym, ale unikalnym ciągiem znaków) z wykorzystaniem którego mógłby zagłosować przez Internet lub listownie. Takie głosowania odbywały się bez większych kontrowersji np. w wyborach wewnętrznych w Platformie Obywatelskiej w 2010 i 2013 roku.

Bezpośrednie zwrócenie się do obywateli byłoby realną szansą na „by-passowanie” partii. Innowacyjność procedury powinna zagwarantować zainteresowanie mediów. Oczywiście inicjator całego procesu powinien dołożyć wszelkich starań, by włączyć opiniotwórcze środowiska w cały proces. Przykładowo związki zawodowe czy tożsamościowe media mogłyby przygotować „ściągawki” z propozycjami pytań, na których im zależy i namawiać swoich członków/czytelników do zgłaszania odpowiednich propozycji. Kampania na tym etapie powinna oczywiście zostać rozpisania co najmniej na kilkanaście tygodni.

Obywatelska Komisja Konstytucyjna

Wyzwaniem jest przeanalizowanie – załóżmy zachowawczo – kilku milionów zgłoszonych pytań. Choć proces jest czasochłonny, to nie powinno być trudnością zebranie sugestii pytań i tematów w powtarzające się zagadnienia. Celem powinno być pogrupowanie nadesłanych sugestii np. w ok. 100 najczęściej pojawiających się wątków, na podstawie których opracowane powinny zostać precyzyjne propozycje pytań.

Kto powinien przeprowadzać proces grupowania i formułowania pytań?

By uniknąć wątpliwości co do bezstronności powstać powinna Obywatelska Komisja Konstytucyjna (OKK),  która musi mieć demokratyczny mandat. Tu znów przydatne okazuje się doświadczenie Islandii: tam 25 członków „Zgromadzenia Konstytucyjnego” wybrano w wyborach powszechnych spośród 522 co do zasady niepartyjnych kandydatów.

W polskich realiach można założyć, że na 20 członków takiego ciała dwunastu zostałoby wyłonionych w powszechnym głosowaniu, zaś pozostałych ośmiu byłoby przedstawicielami wszystkich formacji, które w poprzednich wyborach osiągnęły tzw. próg subwencyjny. Zagwarantowalibyśmy w ten sposób demokratyczną legitymizację, szeroki udział czynnika obywatelskiego oraz reprezentację wszystkich liczących się sił politycznych.

Wybór składu OKK powinien również odbyć się drogą korespondencyjną, jednocześnie ze zgłaszaniem pytań w wyżej opisanej ankiecie. Proces „podsumowywania” ankiety zająć musiałby kilka miesięcy. Członkowie OKK powinni być wynagradzani przez czas pełnienia obowiązków. Wszystkie jej prace musiałyby być transmitowane, a może nawet otwarte na udział publiczności. Dodatkowo wszystkie anonimowe ankiety – zarówno te on-line, jak i tradycyjne – powinny zostać umieszczone w sieci, by mogłyby być krytycznie analizowane.

Panel obywatelski wybiera ostateczną listę pytań

Referendum musi składać się z mniejszej liczby pytań niż zaproponowane powyżej arbitralnie 100 najczęściej pojawiających się wątków. Wybór ostatecznej listy pytań także powinien mieć charakter obywatelskiej innowacji politycznej. Tu odpowiedzią jest zorganizowanie tzw. panelu obywatelskiego, którego wykorzystanie w procesie prac nad nową konstytucją postulowali już dr Marcin Gerwin i Rafał Górski. 

Panel obywatelski to metoda stosowana z powodzeniem przy podejmowaniu decyzji, dotąd jednak głównie na poziomie samorządów, kilkukrotnie również w Polsce. Polega na powołaniu reprezentatywnej, losowej grupy obywateli, którzy w dłuższym (w tym przypadku zapewne kilkutygodniowym) procesie wysłuchają zróżnicowanych stanowisk ekspertów, ale ostatecznie we własnym gronie podejmują wiążące decyzje dotyczące konkretnego problemu. Członkom panelu należałoby zagwarantować stosowną do ich wynagrodzenia dietę za czas pełnienia obowiązków w panelu.

Zakłada się, że panele mają zarówno legitymizację demokratyczną (reprezentatywna próba), jak i podejmują przemyślane decyzje (deliberatywny charakter). Zasadą jest ustalenie wysokiego, kwalifikowanego progu poparcia dla wiążących rozstrzygnięć, np. 80%. By panel miał szansę wysłuchać argumentów z najróżniejszych spektrów światopoglądowych, to do „przekonywania go” uprawnieni powinni być przedstawiciele OKK lub zaproszeni przez jej członków eksperci. Oczywiście obrady panelu również powinny być z definicji transmitowane on-line.

Referendum zwieńczeniem procesu

Podsumujmy: prawo zgłaszania pytań mają wszyscy uprawnieni do głosowania. Grupowanie najczęściej pojawiających się zagadnień i formułowanie na ich podstawie pytań należy do obywatelskiej komisji wybranej w powszechnym głosowaniu. Spośród pogrupowanych propozycji kilka lub kilkanaście najistotniejszych pytań wybierze losowa, reprezentatywna grupa obywateli w ramach panelu obywatelskiego.

Na samym początku procesu inicjator, czyli prezydent, powinien zagwarantować, że pytania wyłonione w ten sposób przedstawi Senatowi jako propozycję pytań referendalnych. Dopiero taki proces, w którym na różnych etapach zagwarantowana zostanie obywatelska podmiotowość, miałby szansę sprawić, że wieńczące proces referendum będzie prawdziwym świętem demokracji godnym obchodów 100-lecia odzyskania przez Polskę niepodległości.

Pomijam tu szereg szczegółowych rozstrzygnięć organizacyjnych. W naturalny sposób nasuwa się jednak pytanie o koszty całego procesu. Pobieżna kalkulacja wskazuje, że będzie to co najmniej kilkadziesiąt milionów złotych. Najdroższe będzie zorganizowanie ankiety i głosowania korespondencyjnego, ale z pewnością może to być tańsze od tradycyjnego głosowania. Niechlubne referendum 2015 roku kosztowało blisko 72 miliony złotych. Dwudniowe głosowanie planowane na listopad to koszt przeszło 100 milionów. Jeżeli mamy wydać taką kwotę na spektakularną porażkę, to warto rozważyć „zainwestowanie” dodatkowych kilkudziesięciu milionów, by przeprowadzić jedną z bardziej innowacyjnych procedur demokratycznych na świecie. Zwłaszcza, że z okazji Stulecia i tak już wydajemy miliony – choćby budżet czteroletniego programu „Niepodległa”, z którego finansowane są rocznicowe inicjatywy, to ok. 200 milionów złotych.

***

Political fiction – to oczywiste podsumowanie powyższej koncepcji. Zgoda, trudno wyobrazić sobie w Polsce tak nowatorskie podejście do demokracji. Podobnie jak trudno pewnie było sobie to wyobrazić dekadę temu na Islandii. Albo sto lat temu, gdy nadawano kobietom prawa wyborcze.

Demokracja jest w kryzysie – nie tylko w Polsce, ale w całym zachodnim świecie. Konstytucja RP straciła – jeżeli kiedykolwiek ją miała – powszechną legitymizację jako nienaruszalny zbiór najwyższych norm polskiego ustroju. Partyjny spór osiągnął temperaturę, która coraz większe rzesze Polaków zdaje się wyłączać z zainteresowania sprawami publicznymi. Mądrość głosi, że szaleństwem jest robić wciąż to samo i oczekiwać innych niż dotąd rezultatów.

Problemów polskiej demokracji nie uratuje odsunięcie PiS od władzy. Zaufania do ustawy zasadniczej nie przywróci usunięcie z Trybunału Konstytucyjnego sędziów uznawanych przez wielu za „dublerów” i wybranie w ich miejsce nominatów Grzegorza Schetyny. Podmiotowości Polaków nie odbudujemy każąc im głosować w referendum, do którego pytania wymyśla wąskie otoczenie choćby powodowanego najszlachetniejszymi motywami prezydenta.

Może więc warto zaryzykować?

 

Artykuł powstał w ramach projektu „Spięcie” realizowanego przez: redakcję Klubu Jagiellońskiego – klubjagiellonski.pl, Magazyn Kontakt, Kulturę Liberalną, Krytykę Polityczną i Nową Konfederację. Wszystkie tekst powstałe w ramach projektu znaleźć można tutaj.
Inicjatywa wspierana jest przez Fundusz Obywatelski zarządzany przez Fundację dla Polski.