Dowcipem i trickiem. Droga do uchwalenia konstytucji kwietniowej

W pewnym sensie okoliczności uchwalenia konstytucji kwietniowej przypominają dzisiejszą sytuację. Obecnie opozycja także odmawia udziału w dyskusji nad zmianą konstytucji zainicjowaną przez prezydenta, a kwestie dotyczące ustroju – choć w niewątpliwie mniejszym niż wówczas zakresie – wymagają dogłębnego przemyślenia i spokojnej dyskusji. Podobieństw jest jednak więcej. Do ostatecznego uwypuklenia wad systemu polityczno-ustrojowego III Rzeczypospolitej doprowadziła formacja aktualnie sprawująca władzę i teoretycznie zainteresowana naprawą ustroju. Ta historia to wreszcie swoiste ostrzeżenie: krótko po uchwaleniu nowej ustawy zasadniczej i śmierci Józefa Piłsudskiego okazało się, że temu, kto wcześniej łamał „cudzą” ustawę zasadniczą, równie łatwo przychodzi łamanie długo wyczekiwanej „własnej” konstytucji.

Konstytucja marcowa – praprzyczyna problemów

Nie byłoby przesadą stwierdzenie, że powodem uchwalenia konstytucji kwietniowej było … uchwalenie konstytucji marcowej. Ta ostatnia już chwilę po przyjęciu zaczęła być krytykowana, i to w zakresie kwestii o pierwszorzędnym znaczeniu dla ustroju Rzeczypospolitej. Takie głosy pojawiały się zarówno ze strony różnych opcji politycznych, jak i w środowisku prawników zajmujących się prawem konstytucyjnym. Dowodem tego są liczne postulaty zmian w konstytucji, zgłaszane do laski marszałkowskiej projekty, a także ankiety konstytucyjne, takie jak ta z 1924 roku pod redakcją prof. Władysława Leopolda Jaworskiego.

Ugrupowania centrowe i prawicowe domagały się przede wszystkim ograniczenia kompetencji sejmu, zwiększenia roli senatu i wzmocnienia prezydenta jako głowy państwa (nadanie mu prawa rozwiązywania sejmu i veta ustawodawczego), a także ograniczenia praw wyborczych mniejszości narodowych i immunitetu parlamentarnego. Socjaliści także dostrzegali pewne niedomagania konstytucji marcowej, ale generalnie stawali w obronie jej demokratycznych zdobyczy. Domagali się jedynie wzmocnienia instytucji demokracji bezpośredniej. Piłsudczycy zaś postulowali przebudowę modelu ustroju na wzór amerykański. Krytykowali zbyt ich zdaniem rozbudowaną pozycję sejmu i dostrzegali konieczność reorganizacji naczelnych władz wojskowych. Te ostatnią sprawę forsował zwłaszcza sam Józef Piłsudski, który był zatroskany o przyszłość geopolityczną Polski w kontekście układów z Rapallo i Locarno oraz wojny celnej z Niemcami.

Zmiana w cieniu przewrotu

W tym kontekście należy rozpatrywać podjęte w 1926 roku działania zmierzające ku noweli konstytucji, a zwieńczone sukcesem w sierpniu owego roku. Oczywiście bezpośrednim impulsem do ich przeprowadzenia był przewrót majowy, jednakże oczekiwanie zmiany konstytucji marcowej było wyraźne już wcześniej.

Jeśli chodzi o kwestie merytoryczne, to wprowadzone zmiany były zgodne z tymi oczekiwaniami, choć nie oznacza to, że czyniły zadość im wszystkim. Nowela w ostatecznym brzmieniu nie uwzględniła bowiem nawet wszystkich postulatów zawartych w jej projekcie zgłoszonym przez rząd premiera Kazimierza Bartla: dotyczyła spraw budżetu państwa, rozporządzeń z mocą ustawy, rozwiązywania sejmu i senatu, stosowania votum nieufności oraz utraty mandatu parlamentarnego.

Wbrew pozorom nie była uznawana za akt legitymizacji przewrotu: tę rolę pełnił wybór Piłsudskiego na prezydenta, który to Marszałek odrzucił.

Nowela sierpniowa istotnie przesunęła ciężar rządzenia państwem z sejmu do Rady Ministrów współpracującej z głową państwa. Była jednak równocześnie rozwiązaniem przejściowym, niezadowalającym w pełni obozu sanacyjnego.

Niemal natychmiast zainicjowano prace nad kolejnymi reformami ustrojowymi, a równocześnie rozpoczęto praktykę stosowania precedensów konstytucyjnych. Mistrzostwo w tym osiągnął Stanisław Car, od którego nazwiska ta praktyka otrzymała swą nazwę „carowania prawa”. Tak zwała się do czasu aktywności kolejnego wybitnego prawnika w tej dziedzinie, Lecha Falandysza w czasach prezydentury Lecha Wałęsy, od którego nazwiska zaczęto używać sformułowania „falandyzacja”.

Nieudana próba głębokiej korekty

W 1928 roku obóz sanacyjny szedł do wyborów parlamentarnych pod szyldem Bezbartyjnego Bloku Współpracy z Rządem (BBWR) z hasłem zmiany konstytucji i wygrał je. Nastroje społeczne zdawały się więc wskazywać na konieczność zmiany ustawy zasadniczej, ale nie dawały wyłączonego mandatu do tego samej sanacji. Lewica (gdy zliczyć poparcie dla Polskiej Partii Socjalistycznej wraz z Polskim Stronnictwem Ludowym „Wyzwolenie”) zdobyła poparcie podobne do BBWR, zaś prawica zdecydowanie mniejsze. Sama konstytucja marcowa w art. 125 przewidywała, że na drugim sejmie w jej reżimie – a z takim właśnie mieliśmy do czynienia w przypadku tego, którego kadencja rozpoczynała się w 1928 roku – można dokonać jej rewizji ustawą przyjętą większością 3/5 ustawowej liczby posłów.

Projekty zmiany konstytucji złożyły wszystkie ugrupowania parlamentarne: BBWR jako partia rządowa, prawica z centrum oraz PPS. Odmówili jedynie ludowcy. Projekt sanacyjny, będący jeszcze zmianą konstytucji marcowej, zawierał pierwszy zarys programu ustrojowo-społecznego zrealizowanego później w 1935 roku. Zawarte były w nim postulaty dotyczące przede wszystkim generalnej rewizji miejsca i roli prezydenta w ustroju, zwiększenia roli senatu, podwyższenia cenzusów wieku w wyborach.  Prawica wskazywała, że BBWR próbuje wprowadzić władzę absolutną, zaś lewica upatrywała w zwiększeniu roli senatu przejaw walki klasy panującej z robotniczą reprezentowaną w izbie niższej. Później sama złożyła propozycję zniesienia izby wyższej. Ugrupowania lewicowe postulowały ponadto ustanowienie m.in. inicjatywy ustawodawczej obywateli, pośrednich wyborów prezydenta, autonomi dla mniejszości narodowych i etnicznych.

Powołano komisję konstytucyjną, której przewodniczącym został Wacław Makowski, a jej sekretarzem został Stanisław Cat-Mackiewicz. W listopadzie i grudniu 1928 roku odbyły się cztery posiedzenia nad ogólnymi zagadnieniami rewizji konstytucji. Sejm in pleno pracami komisji zajmował się do końca marca roku następnego.

Po wpłynięciu projektów ugrupowań parlamentarnych polityka władz względem opozycji uległa zaostrzeniu. Ten fakt wpłynął na zamrożenie prac komisji, które rozpoczęły się dopiero z początkiem 1930 roku po liberalizacji polityki władz.

Wniesione zostały też nowe projekty zmian w konstytucji: przez ugrupowanie centrowców oraz narodowców. Centryści chcieli sprecyzować prawa parlamentu, senat zaś miał być w części wybierany powszechnie, a w części przez samorząd gospodarczy. Narodowcy postulowali zrównanie w prawach obu izb z jednoczesnym wydłużeniem kadencji senatu i podwyższeniem cenzusów wieku w wyborach do senatu w myśl koncepcji izby wyższej jako izby refleksji.  Dyskusja w łonie komisji toczyła się w okresie styczeń-marzec 1930 roku. Odbyto w sumie dwadzieścia posiedzeń, jednak do żadnych konstruktywnych konkluzji dojść nie zdołano. Sanacja znów zaostrzyła politykę wobec opozycji, co nie sprzyjało spokojnej debacie konstytucyjnej. Prezydent w 1930 roku zadecydował o rozwiązaniu sejmu z powodu… niemożności uchwalenia zmiany konstytucji.

Wybory brzeskie: zmiana całkowita

Po wyborach parlamentarnych z roku 1930, zwanych brzeskimi, atmosfera nadal nie sprzyjała debacie konstytucyjnej, gdyż stosunek rządzących do opozycji stale ulegał zaostrzeniu. Sanacja ponownie nie zdobyła w sejmie potrzebnej dla zmiany konstytucji w większości, ale w senacie już tak. Ten fakt zostanie wykorzystany za cztery lata. Z początkiem 1931 roku BBWR wniósł do sejmu po raz pierwszy projekt całkowicie nowej konstytucji.

Opozycja postawiła zaporowy warunek udziału w debacie konstytucyjnej: likwidacja reżimu sanacyjnego. Nie chciała bowiem legitymować rządzących swym udziałem w całym przedsięwzięciu. Jak pokazał czas, trudno uznać to działanie za skuteczną taktykę.

Komisji konstytucyjnej przewodniczył, podobnie jak w sejmie poprzedniej kadencji, Wacław Makowski, zaś projekt BBWR referował wspomniany Stanisław Car. Ponieważ posłowie ugrupowań opozycyjnych nie brali udziału w pracach komisji, to Car odgrywał właściwie główną rolę. Obrady komisji symbolicznie rozpoczęto w 10. rocznicę uchwalenia konstytucji z 1921 roku. Elementem prac komisji była ankieta konstytucyjna z udziałem wybitnych przedstawicieli nauki prawa państwowego w ówczesnej Rzeczypospolitej.

W gronie osób, które miały największy wkład w powstawanie konstytucji w okresie 1931-1935, należałoby wymienić przede wszystkim – obok Józefa Piłsudskiego, który wytaczał ogólną wizję państwa – właśnia Cara i Makowskiego, a także Walerego Sławka i Bohdana Podoskiego. Sporą rolę odegrali też doradcy ówczesnego premiera: Aleksander Prystor, Kazimierz Świtalski, Janusz Jędrzejewicz, Józef Beck, ale raczej kolegialnie niż każdy z osobna.

Założenia, tezy, ustawa

Założenia ideologiczne przyszłej konstytucji zostały wyłożone przez Sławka w 1933 roku podczas zjazdu legionistów. Podstawą sanacji państwa miał stać się Legion Zasłużonych – grono ludzi, którzy swym wysiłkami lub zasługami przysłużyli się społeczeństwu lub państwu. Mieli do nich należeć m.in. odznaczeni orderem Virtutti Militari. Z Legionu tego rekrutowałby się senat, który stanowiłby izbę refleksji. Senat, obok prezydenta, miał też być gwarantem ciągłości państwa, ponieważ jego kadencja względem sejmu miała zostać wydłużona. Sejm zaś miał być odzwierciedleniem całej opinii publicznej. Koncepcje Sławka w zakresie dotyczącym wyraźnego wzmocnienia uprawnień prezydenta zostały skrytykowane w zaciszu gabinetów przez kierownictwo sanacji, jednak komisja konstytucyjna nie uznała tej krytyki za godną uwzględnienia.

Sławek polecił Carowi, by ten ścisle trzymając się opracowanego projektu, opracował tezy konstytucyjne bez nadawania im cech formalnego projektu ustawy.

Sejmowi miano zaprezentować tezy, a prowadząc dyskusję nad ustrojem, chciano uśpić czujność opozycji, zaś gotowy  projekt przegłosować nagle, w sprzyjających okolicznościach.

Na przełomie 1933 i 1934 roku komisja postanowiła opracować końcową wersję projektu konstytucji. Sejm przyjął sprawozdanie komisji z toku prac nad wnioskiem BBWR w sprawie zmiany konstytucji zawierające tezy konstytucyjne. Stanisław Car na sali plenarnej izby przedstawił ogólną sytuację wewnetrzną i zewnętrzną Rzeczypospolitej wskazując, iż będą one musiały wpłynąć na stosowne rozwiązania ustawy zasadniczej.  Podkreślił, że zachodzące na świecie, zwłaszcza w Europie, przeobrażenia nie są dla Polski bezpieczne.

Na marginesie warto dostrzec w tym zastosowanie taktyki podobnej do tej użytej przez forsujących uchwalenie konstytucji 3 maja w 1791 roku. Aby posłowie byli jej przychylni, właściwa komisja sejmowa – wówczas zwana deputacją – opracowała sprawozdanie o sytuacji geopolitycznej Reczypospolitej, które zwielokrotniało obraz złej sytuacji geopolitycznej. Decyzje wiążące się z radykalnym przeobrażeniem społecznym są bowiem najłatwiej akceptowalne przez ludzi w chwili stanu wyjątkowego i poczuciu zagrożenia.

W trybie nagłym

Opozycja nadal nie brała udziału w pracach sejmu na zmianą konstytucji marcowej. W proteście przeciwko nieprawidłowościom wyborczym z roku 1930 opuszczała salę obrad w trakcie dyskusji nad ustrojem. Car uznał, iż w takim wypadku popierający nową konstytucję posiadają większość i zdołają zrealizować swe plany. Rzeczywiście, artykuł 125 ustawy zasadniczej przewidywał, że zmiana konstytucji jest możliwa w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów większością 2/3 głosów. Zaproponował więc, by dotychczasowym tezom nadać cechy formalnego projektu ustawy. Swą taktykę co do dalszego postępowania wyjaśnił w ścisłym gronie skupionym wokół Marszałka Sejmu. Stało się zgodnie z życzeniem Cara. Przyjęcie konstytucji miało się odbyć w trybie nagłym – taki tryb przewidywał zresztą regulamin sejmowy. Zwołano więc posiedzenie i zawiadomiono o nim lidera opozycji – Mieczysława Niedziałkowskiego.

Car wygłaszając mowę sejmową zauważył, że opozycja ogłosiła désintéressement wobec dyskusji o zmianie konstytucji w sytuacji, kiedy państwo wymaga naprawy. W pewnym sensie tamta sytuacja przypomina dzisiejszą: obecnie opozycja także odmawia udziału w dyskusji nad zmianą konstytucji zainicjowaną przez prezydenta, a kwestie dotyczące ustroju, choć w niewątpliwie mniejszym niż wówczas zakresie, wymagają dogłębnego przemyślenia i spokojnej dyskusji. Podobieństw jest więcej: do ostatecznego uwypuklenia wad systemu polityczno-ustrojowego III Rzeczypospolitej doprowadziła formacja obecnie sprawująca władzę i dążąca jednocześnie do zmiany konstytucji.

Car nadał tezom tytuł „Ustawa konstytucyjna”. Nieprzypadkowo nie użyto słowa „konstytucja” – aby można było powiedzieć, że uchwala się formalnie tylko ustawę. Wybieg oczywiście nie umknął uwadze opozycji – jeden z jej posłów podnosił, iż naruszono konstytucję i regulamin sejmu, gdyż uchwalenie zmiany konstytucji wymaga trybu innego niż zwykły proces ustawodawczy.

Oczywiście miał rację: projekt powinien zostać zapowiedziany co najmniej 15 dni przed głosowaniem, zaś rodzaj aktu powinno się ustalać na podstawie zawartości merytorycznej, a nie elementów formalnych takich jak nazwa.

W obawie, że opozycja w jakiś sposób obali taktykę obraną przez sanację, prace przyspieszono i projekt błyskawicznie uchwalono. Tym samym osiągnieto najważniejsze – „przepchnięto” projekt tam, gdzie nie sanacja nie posiadała koniecznej do zmiany konstytucji większości.

Piłsudski nie był zachwycony

Wykonanie zadania zameldowano Piłsudskiemu, który skrytykował zastosowany w sejmie manewr używając słynnych słów, że konstytucję uchwalono „dowcipem i trickiem”. Wskazał, że nieprawidłowości należy zneutralizować dzięki przeprowadzeniu szerszej i głębszej debaty w senacie, co miałoby doprowadzić do zmiany przyjętego tekstu.

Warto zauważyć przy tym dwie kwestie. Po pierwsze, senat odegrał klasyczną w Polsce funkcję gaszącego gorące głowy posłów i korygującego ich często karygodne i ośmieszające błędy (choć czasem bywało także odwrotnie). Po drugie, Piłsudski wystąpił w roli dobrego, stojącego na straży praworządności, męża stanu. Podobnie jak marszałek Stanisław Małachowski w przełomowych dla Rzeczypospolitej dniach maja 1791 roku, który wstrzymał ogłoszenie uchwalonej w trybie „nagłym” Ustawy Rządowej, dostrzegał konieczność zachowania pozorów legalizmu i uzyskania dla konstytucji nieco szerszej akceptacji społecznej niźli wyłącznie własne zaplecze polityczne.

Z uchwaloną „Ustawą konstytucyjną” postąpiono wedle zaleceń Marszałka. Referującym ją w senacie był już polityk-konserwatysta, co spowodowało także złagodzenie niektórych koncepcji sanacyjnych. Podjęto próby przekonania do wzięcia udziału w pracach przedstawicieli chadecji, choć nadaremnie. Wycofano się z koncepcji Legionu Zasłużonych Sławka, bowiem Marszałek chyba trafnie i trzeźwo spostrzegł, iż zbyt trudnym zadaniem będzie znaleźć odpowiednich ludzi do pełnienia funkcji politycznych, a którzy by jednocześnie spełniali warunki moralno-etyczne. Przesunięto uregulowanie tej kwestii do ordynacji wyborczej.

Z innych zmian warto odnotować poszerzenie regulacji dotyczącej sądownictwa i zrównanie kadencji sejmu i senatu. Inne poprawki miały charakter legislacyjny.

Projekt w senacie został uchwalony i przekazany z powrotem do sejmowej komisji konstytucyjnej. Opozycja, zdając sobie sprawę z powagi sytuacji, uczestniczyła już w debacie, przypominając faktyczne postępowanie obozu sanacyjnego w administracji, sądach oraz w czasach kryzysu gospodarzcego. Wytykano rozbieżności pomiędzy projektowaną konstytucją a myślą ustrojową Marszałka.

Ostatecznie projekt uchwalono w obecności całej opozycji (jednak bez mniejszości narodowych) większością 260 do 139 głosów. Do wymaganej przepisami  o zmianie konstytucji większości kwalifikowanej 2/3 zabrakło sanacji tylko i aż 6 głosów.

Przedstawiciele  sanacji utrzymywali jednak, niezgodnie z rzeczywistością, że nową ustawę zasadniczą uchwalono w trybie art. 35 konstytucji marcowej, czyli przepisów dotyczących zatwierdzania poprawek Senatu do ustaw w zwykłym trybie ustawodawczym. Następnie 23 kwietnia konstytucję podpisał Ignacy Mościcki i polecił ją ogłosić.

W ogniu uzasadnionej krytyki

Sposób przyjęcia konstytucji poddawano szczególnej krytyce, podobnie jak to miało miejsce w latach 1791-1792. W II RP opozycja nie odwoływała się jednak do pomocy sąsiednich mocarstw. Jeszcze przed uchwaleniem konstytucji do krytyki przyłączył się nawet wiceprezes BBWR książę Janusz Radziwiłł, który przyznał, że zajmowanie się dzielącymi społeczeństwo kwestiami aksjologicznymi i ustrojowymi w obliczu coraz bardziej napiętej sytuacji w Europie jest nieodpowiedzialnością. Oprócz kwestii formalnych krytykowano przede wszystkim rozbicie regulacji praw człowieka zarówno w obrębie uchwalonej ustawy, jak i pomiędzy nią a konstytucją marcową (utrzymano w mocy kilka jej artykułów), co mogło doprowadzić do niespójności. Podważano nadmiernie rozbudowane uprawnienia prezydenta – zwłaszcza w sytuacji, w której wycofano się z koncepcji senatu jako instytucjonalnego wyobrażenia Legionu Zasłużonych, który równoważyć miał działania głowy państwa. Powodowało to obawy przed władzą absolutną.

Na recepcję konstytucji wpływ miał oczywiście fakt śmierci Piłsudskiego i natychmiastowa wręcz dekompozycja obozu sanacyjnego. Nie jest tajemnicą, że pozycja prezydenta w konstytucji była „szyta” pod Marszałka.

W chwili jego odejścia nie było osoby, która mogłaby go zastąpić i na powrót spiąć obóz sanacji. Od możliwości większego wpływu na bieg spraw państwa zostali też odsunięci sanatorzy-ideowcy, będący duchowymi ojcami konstytucji. Zwyciężyli zaś pragmatycy.

Konstytucja zaczęła ujawniać pewne niedoskonałości, wynikające przede wszystkim ze swych założeń. Zwłaszcza w obliczu zbliżającej się wojny dostrzegano konieczność pewnej demokratyzacji ustroju. Przewidywano też ewolucję konstytucyjnego systemu rządów w kierunku albo prezydenckiego, albo kanclerskiego (premierowskiego). Na żadne zmiany formalne jednak się nie zdecydowano.

W połowie 1936 roku w łonie sanacji wykrystalizowała się nowa hierarchia. Dzięki protekcji Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych oraz przywódcy Obozu Zjednoczenia Narodowego gen. Edwarda Rydza-Śmigłego prezydent powołał nowego premiera. Ten niedługo potem wydał słynny okólnik, w którym określił porządek najważniejszych osób w państwie. Na pierwszym miejscu de facto uplasował swego politycznego patrona, obwołując go następcą Piłsudskiego w wojsku i każąc wszystkim urzędnikom państwowym oddawać mu „objawy honoru i posłuszeństwa”. Okólnik był przejawem faktycznej zmiany ustrojowej, stanowił jawne naruszenie konstytucji i podważenie autorytetu prezydenta Mościckiego.

Nic lepiej niż ten przykład nie pokazuje, że dużo łatwiej przychodzi łamać nawet „własną” konstytucję temu, kto łamał wcześniej „cudzą” ustawę zasadniczą. Ta historia powinna stanowić memento dla obecnie rządzących i usiłujących zmienić umowę społeczną.