Czy Polska zyska na nowym unijnym budżecie?
Tydzień temu Komisja Europejska przedstawiła projekt unijnego budżetu na lata 2021–2027. Z finansowych kalkulacji wyłaniają się nowe priorytety, na które w najbliższych latach chce postawić Bruksela, na czele z kwestią migracji i ochrony granic zewnętrznych Unii. Po raz pierwszy w historii KE zaproponowała także mechanizm, który wiąże należyte zarządzanie finansami UE przez państwa członkowskie ze skutecznością i niezależnością ich sądownictwa. W nowym budżecie ma się też znaleźć mniej środków na politykę spójności i rolnictwo. Pomimo tego Polska wciąż może na nowym budżecie więcej zyskać niż stracić.
Nowe Wieloletnie Ramy Finansowe mają za zadanie w pierwszej kolejności odbudować zaufanie społeczne do Unii Europejskiej. W efekcie kryzysów w wątpliwość została bowiem poddana jej legitymizacja, do tej pory opierająca się na przekonaniu obywateli o europejskiej skuteczności w zapewnianiu dobrobytu różnym grupom społecznym.
Sanacji służyć ma, po pierwsze, silniejsze finansowe wsparcie żywotnych dla przyszłości UE dziedzin, które zostały wskazane m.in. w Deklaracji Bratysławskiej z 16 września 2016 r. czy Deklaracji Rzymskiej z 25 marca 2017 r. Są to sprawy migracji, bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, aktywizacja młodzieży oraz wzmocnienie zarządzania gospodarczego Unii Gospodarczej i Walutowej.
Po drugie, Komisja Europejska dąży do uproszczenia WRF, zmniejszając chociażby liczbę programów, na które przekazywano środki budżetowe z 58 do 37, a także integrując do budżetu ważny instrument – Europejski Fundusz Rozwoju, skierowany do krajów Afryki, Karaibów i Pacyfiku, dotychczas funkcjonujący jako instrument pozabudżetowy finansowany m.in. przez państwa członkowskie. Po trzecie, KE chce, aby WRF były maksymalnie elastyczne, dopuszcza więc na przykład w razie konieczności przenoszenie między działami budżetowymi większego odsetka środków niż było to możliwe dotychczas.
Na co pójdzie więcej środków, z czego będziemy ciąć?
Mimo że wartość nominalna proponowanego budżetu wieloletniego UE wzrosła w porównaniu do lat 2014–2020 (wszystkie zestawienia w tekście odnoszące się do WRF 2014-2020 opierają się na propozycji KE przedstawionej 6 lipca 2012 r.) z 1,033 do 1,279 biliona euro w cenach bieżących (po stronie zobowiązań), to jednak nie odwzorowuje to dużego potencjału gospodarczego państw członkowskich. Wieloletnie Ramy Finansowe na lata 2021-2027 stanowią tylko 1,11% dochodu narodowego brutto 27 państw członkowskich (w kalkulacjach pomija się oczywiście Wielką Brytanię). Oznacza to, że nowy wieloletni budżet UE jest najniższym od 1993 r. Jedynie w latach 2000–2006 WRF wyniosły także 1,11% DNB UE, jeżeli uwzględni się podobnie jak w obecnej propozycji KE Europejski Fundusz Rozwoju.
W Wieloletnich Ramach Finansowych 2021–2027 zwraca uwagę przemodelowanie obszarów wsparcia w porównaniu do lat 2014–2020. Rozdzielono działy związane z jednolitym rynkiem, badaniami oraz innowacyjną gospodarką od spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Wyodrębniono także osobny dział budżetu dotyczący migracji oraz zarządzania granicami. Zmiany te pokazują, jakie priorytety będą dla UE ważne po 2020 r. Jeszcze dobitniej ukazuje to wzrost środków według poszczególnych działów budżetu.
Największy wzrost zanotowały – co nie dziwi – kwestie związane z migracją i ochroną granic: z poziomu 12,4 mld euro do 33 mld euro. Drugi w kolejności obszar dotyczy programów skierowanych do młodzieży (np. na program Erasmus + przeznaczono dwa razy więcej środków, czyli 30 mld euro). Wzrosły także środki przeznaczone na bezpieczeństwo, badania, innowacje i cyfryzację (z ok. 70 mld euro do prawie 120 mld euro), a także ochronę klimatu, w tym na realizację zobowiązań paryskiego porozumienia klimatycznego (z 206 mld euro do 320 mld euro). Łącznie nominalny wzrost w wymienionych dziedzinach w porównaniu z latami 2014–2020 wynosi 223 mld euro.
Jedyne działy, które odnotowały zmniejszenie finansowania to polityka spójności oraz Wspólna Polityka Rolna i rybactwo. Spadek ten można mierzyć w dwojaki sposób. Po pierwsze, jako udział tych polityk w ogólnym budżecie wieloletnim UE, który zmniejszył się w obu przypadkach o ok. 5 punktów procentowych. Ta zmiana najczęściej pokazywana jest w mediach i przez polityków. Bardziej dotkliwy jest jednak spadek mierzony cenami stałymi (oczyszczonymi z inflacji). W latach 2014–2020 na dział budżetowy o nazwie „spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna” (zawierający w sobie politykę spójności) przeznaczono 379,2 mld euro. Na lata 2021–2027 jest to już tylko 330 mld euro (spadek o 13%). Z kolei w obecnej perspektywie na dział „wydatki związane z rynkiem rolnym i płatności bezpośrednie” (uwzględniający najbardziej interesującą naszych rolników część Wspólnej Polityki Rolnej) przeznaczono 283 mld euro. Na okres po 2020 r. jest to już tylko 254 mld euro (spadek o 10,25%).
Zmniejszenie środków na politykę spójności i Wspólną Politykę Rolną jest konsekwencją m.in. Brexitu, a konkretnie tzw. Brexit gap. Chodzi tutaj o lukę finansową rzędu 7–12 mld euro (według różnych szacunków) po stronie dochodów budżetowych UE, wynikającą z wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii. Ten ubytek musi zostać uzupełniony.
Jeżeli nie przez wyższe wpłaty bezpośrednie państw, czego KE nie przewidziała swojej w propozycji, to chociażby przez wprowadzenie nowych źródeł tzw. zasobów własnych UE. Komisja zaproponowała, aby do już istniejących (m.in. wpłaty bezpośrednie państw) dodać także udział w dochodach w handlu emisjami, wpływy ze wspólnej podstawy opodatkowania osób prawnych oraz wkład państwa powiązany z recyklingiem plastiku. Mniejsze środki przewidziane na lata 2021–2027 dla wspomnianych dwóch polityk mają także skłonić do poparcia budżetu przez płatników netto. Ma to umożliwić osiągnięcie porozumienia jeszcze przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, na czym zależy KE.
Należy podkreślić, że zmniejszenie nakładów na politykę spójności w obecnej propozycji KE jest pierwszą tego typu sytuacją od połowy 1987 r., kiedy ta polityka uzyskała status traktatowy. Wydaje się, że zmniejszenie środków na politykę spójności może być sygnałem dla pozostałych państw, że spośród pozostałych kategorii budżetu to właśnie ta polityka jest najbardziej otwarta na zmiany. Świadczyć może o tym zaproponowanie otwartego do dyskusji katalogu wskaźników, od których zależeć będzie, ile środków trafi do konkretnego kraju członkowskiego. W obecnej propozycji KE zabrakło także bardziej szczegółowego odniesienia do koncepcji podziału środków między regiony państw członkowskich, tak jak to było w przypadku poprzednich komunikatów dotyczących WRF.
Jakie konsekwencje dla Polski?
Przede wszystkim pamiętać należy, że propozycja KE z 2 maja jest pierwszym akordem negocjacji, które powinny zakończyć się kompromisem – jak chce Jean Claude-Juncker – jeszcze przed wyborami do PE w 2019 r. Oznacza to, że część zagadnień zostanie jeszcze zmodyfikowana. Można jednak już teraz przyjąć, że niektóre tematy pozostaną niezmienione. Należy do nich chociażby kwestia powiązania przestrzegania zasady rządów prawa z transferami budżetowymi.
Twierdzenie przedstawicieli polskiego rządu, jakoby udało się naszemu krajowi uniknąć wprowadzenia kryterium praworządności do WRF, jest niezgodne z prawdą. W dokumentach KE nie pojawia wskaźnik odnoszący się do tego zagadnienia wprost, jednak po raz pierwszy w historii KE zaproponowała mechanizm, który wiąże należyte zarządzanie finansami UE ze skutecznością i niezależnością sądownictwa. Mechanizm ten ma dotyczyć funduszy, które podlegają tzw. wspólnemu zarządzaniu przez KE i państwa członkowskie. Takimi funduszami są wszystkie fundusze strukturalne.
W sytuacji, gdy zagrożone jest prawidłowe wdrażanie budżetu UE w państwie członkowskim, KE, po otrzymaniu uprzednio wyjaśnień od takiego państwa, przedkłada Radzie Unii Europejskiej wniosek o podjęcie działań ochronnych. Mogą być nimi zawieszenie, zmniejszenie lub ograniczenie dostępu do środków unijnych.
Rada podejmuje decyzje w tej sprawie tzw. odwróconą kwalifikowaną większością głosów. Oznacza to, że propozycja KE zostaje przyjęta, chyba że państwa odrzucą ją kwalifikowaną większością głosów (55% państw i 65% ludności). Przy takiej metodzie zagrożonemu państwu jest jeszcze trudniej zbudować koalicję, która zablokuje wejście w życie takiego wniosku KE.
Biorąc pod uwagę determinację komisarza Günthera Oettingera, aby w nowej WRF znalazło się odniesienie do zasady rządów prawa, oraz uwzględniając fakt, że zaproponowany mechanizm nie jest uznaniowy, czego obawiano się, gdy rozpatrywano pomysł ujęcia tej zasady w formie wskaźnika, wydaje się pewne, że Polska nie będzie w stanie zyskać szerszego poparcia dla rezygnacji z tego mechanizmu.
Pewne jest także to, że Polska dostanie mniej pieniędzy na politykę spójności. Wynika to nie tylko z tego, że zmniejszyła się pula środków przeznaczona na tę dziedzinę. Stajemy się po prostu coraz bogatsi.
Dlatego nawet jeżeli, jak zapowiada KE, podstawowym kryterium dla alokacji środków spójnościowych będzie PKB per capita, to i tak należy spodziewać się większego zróżnicowania między województwami. W obecnej perspektywie to zróżnicowanie jest dwojakiego rodzaju: kwotowe i tematyczne.
W pierwszym przypadku chodzi o podział środków między regiony lepiej rozwinięte (Mazowsze) oraz słabiej rozwinięte (pozostałe 15 województw). W drugim przypadku mowa jest o zasadzie tzw. koncentracji tematycznej, która obligowała różne regiony do obowiązkowej alokacji określonego pułapu środków na projekty związane z ochroną środowiska, cyfryzacją, wsparciem małych i średnich przedsiębiorstw czy rozwojem badań naukowych i innowacji. Już dzisiaj wiemy, że Warszawa została wyłączona statystycznie z biedniejszego Mazowsza. Ponadto w województwie dolnośląskim PKB per capita przekroczyło 75% średniej dla UE, a więc należy już do kategorii regionów przejściowych.
To zróżnicowanie województw może się pogłębić, jeżeli środki uzależnione zostaną od innych kryteriów, które KE dopuszcza w swojej propozycji, tj. poziomu bezrobocia (szczególnie wśród młodych osób), zmian klimatu, czy też przyjmowania i integracji migrantów. W czasie negocjacji przedstawiciele Polski powinni dążyć do korzystnej interpretacji niektórych wskaźników. Na przykład wskaźnik migracji powinien uwzględniać nie tylko uchodźców, ale także obywateli państw trzecich (z Ukrainy, Białorusi czy krajów Bałkanów Zachodnich), którzy legalnie żyją i pracują w państwach członkowskich. Polska powinna także zabiegać, aby algorytm podziału środków w ramach polityki spójności zachowywał rozsądne wagi między wskaźnikami.
Z propozycji KE, które w toku negocjacji raczej nie ulegną zmianie, a które wymuszą na Polsce większe dostosowanie instytucjonalno-regulacyjne do absorpcji środków, należy wymienić zwiększenie poziomu współfinansowania projektów unijnych ze strony państwa członkowskiego.
Dzisiaj wynosi ono od 15 do 20% wartości inwestycji. Wymusi to na Polsce oraz województwach jeszcze większe zaangażowanie kapitału własnego. Dodatkowo KE w swojej propozycji z 2 maja dąży do większego skoordynowania środków przeznaczonych na spójność z planowaniem polityki ekonomicznej na poziomie UE. Oznacza to, że projekty inwestycyjne finansowane z funduszy strukturalnych, z Funduszu Spójności, czy też fundusz InvestEU (ma zastąpić europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych finansujący tzw. Plan Junckera) będą w pewnym stopniu uzależnione od rekomendacji KE dotyczących pobudzenia gospodarki oraz rynku pracy w konkretnym państwie członkowskim (tzw. semestr europejski).
Zamiast płakać na rozlanym mlekiem, grajmy o swoje
Czas, który KE chce przeznaczyła na negocjacje nad nowymi Wieloletnimi Ramami Finansowymi, nie jest długi. Dlatego rząd powinien jak najszybciej doprecyzować swoją strategię negocjacyjną. Nie powinna ona jednak opierać się wyłącznie na zabezpieczeniu korzystnej dla Polski puli środków w polityce spójności i polityce rolnej. Tutaj, poza wykazaniem się jak najwyższym poziomem absorpcji środków z obecnej perspektywy, nie można wiele zrobić. Tym bardziej że propozycja Polski, aby zwiększyć wpłaty bezpośrednie do budżetu od państw członkowskich, nie zyskała poparcia KE i raczej nie spotka się z przychylnością innych państw (np. Holandii, Szwecji, Austrii).
Polska powinna przede wszystkim opracować kompleksową koncepcję dla administracji krajowej, jak skorzystać w większym stopniu z tych programów, które stają się priorytetowe dla całej UE. Należą do nich Europejski Fundusz Obronny, program Horyzont dotyczący badań naukowych, programy finansujące inwestycje infrastrukturalne w skali europejskiej czy inwestycje w zakresie ochrony środowiska. Tylko w ten sposób nowa perspektywa finansowa może okazać się dla Polski równie korzystna co obecna.
Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania na łamach serwisu Visegrad Plus. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!
