Polska resortowa smogu nie pokona. Czy uda się „pełnomocnikowi na wolontariacie”?
Mogłoby się wydawać, że skoro z sejmowej mównicy szef rządu ogłasza walkę ze smogiem jako swój priorytet, to już nic nie stoi na przeszkodzie, aby w końcu Polska przestała być czerwoną plamą zanieczyszczeń na mapie Europy. W walce o czyste powietrze pojawił się niestety przeciwnik niewidoczny i niedoceniany, a przez to bardzo niebezpieczny: brak koordynacji. Powołanie pełnomocnika rządu ds. smogu daje szansę na pokonanie go. Warunkiem sukcesu jest jednak silne wsparcie polityczne Mateusza Morawieckiego i formalna kontrola nad narzędziami, za pomocą których można prowadzić politykę antysmogową.
Kilka dni temu w ramach przeglądu członków rządu premier Mateusz Morawiecki zdymisjonował trzech wiceministrów, którzy odpowiadali pośrednio za walkę ze smogiem. W piątek poinformowano, że jeden z nich, Piotr Woźny został pełnomocnikiem rządu ds. programu „Czyste powietrze”. Jak podaje RMF FM funkcję tę pełnił będzie pro bono, o co rzekomo sam poprosił, a formalnie zatrudniony ma być w gabinecie politycznym Ministra Przedsiębiorczości i Technologii. Samo powołanie osoby odpowiedzialnej za koordynację działań w tym zakresie niewątpliwie cieszy. Niestety, takie niestandardowe umocowanie stawia już dziś pod znakiem zapytania przyszłą skuteczność pełnomocnika w pokonywaniu instytucjonalnych barier, które dotychczas utrudniały walkę o czyste powietrze.
Dlaczego w PRL nie walczono ze smogiem?
Problem smogu nie pojawił się ani dziś, ani wczoraj. Wysokie stężenie pyłów i ciężkich metali w powietrzu, które rodzi istotne konsekwencje zdrowotne, pojawiło się w Polsce wraz z dynamicznym uprzemysłowieniem terenów gęsto zurbanizowanych. Choć nie ma precyzyjnych danych dotyczących jakości powietrza w odległej przeszłości, to możemy być pewni, że doniosłość problemu smogu pojawiła się już w PRL. Oparta w niemal 100% na węglu i w dodatku nieefektywna energetycznie gospodarka doby centralnego planowania produkowała ogromne ilości zanieczyszczeń, nieporównywalnie większe niż obecnie. Niemniej to właśnie dziś, a nie przed kilkoma dekadami o smogu rozmawiamy dużo.
Banałem jest stwierdzenie, że w późnym PRL nie było ani aplikacji, ani organizacji regularnie informujących o stanie powietrza. Konieczne jest jednak przypomnienie, że w tamtym czasie Polaków absorbowały nie tylko wielkie sprawy polityczne, ale też ważkie problemy gospodarcze. Od połowy lat 70-tych PRL mierzył się z coraz większymi kłopotami, które skończyły się rozciągniętym na lata kryzysem gospodarczym, którego efekty polityczne wszyscy znamy. Trudno mieć pretensje, że w tamtym czasie priorytetem dla Polaków była praca i chleb, a nie czyste powietrze.
Okres III RP to okres stałego, dość wysokiego wzrostu gospodarczego, który spowodował, że podstawowe potrzeby społeczne zostały zaspokojone. Zgodnie z piramidą potrzeb Maslowa dopiero wówczas mogą powstać warunki do aktywacji potrzeb wyższego rzędu. I tak się stało. Po 30 latach nadrabiania zaległości Polacy wreszcie zaczynają się dopominać o sprawy, którymi wiele podobnych państw zajmuje się na poważnie od dawna. Badania społeczne dowodzą, że dziś aż 97% społeczeństwa problem smogu uznaje za ważny. Jest on również wymieniany przez Polaków na liście pięciu najważniejszych zagrożeń dla naszego zdrowia. Tej ogromnej zmiany świadomości nie byłoby, gdyby nie wielka praca organizacji pozarządowych. Oczywiście wciąż jest wiele do zrobienia, ale to dzięki społecznikom i działaczom lokalnym jesteśmy dziś w zupełnie innym miejscu.
Lobby węglowe vs. czyste powietrze
Lata pozytywistycznej pracy u podstaw nie poszły na marne, ale okazało się, że to nie koniec problemu. Zmiana świadomości okazała się warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do tego, aby podjąć polityczne decyzje. Drugą barierą w pokonaniu smogu okazały się finansowe konsekwencje walki ze smogiem. Kiedy naciski społeczne stały się silne, a temat przebił się do newsroomów, ujawniła się niechętna zmianom grupa. Nieliczna, ale bardzo wpływowa.
To górnicy byli i są wciąż tą grupą, która hamuje podjęcie kluczowych decyzji. Niezbędnym elementem walki ze smogiem jest bowiem ograniczenie wykorzystania węgla w gospodarstwach domowych. To właśnie piece węglowe – najczęściej starej daty, do których wrzucany jest węgiel niskiej jakości – są głównym źródłem pyłów tworzących smog.
Nacisk społeczny i tutaj okazał się zaskakująco silny, ponieważ to Prawo i Sprawiedliwość, tradycyjnie broniące węgla, zadeklarowało konieczność przeznaczenia środków na walkę ze smogiem i ograniczenie wykorzystania „czarnego złota” w domowych paleniskach. Pierwsze programy wymiany pieców rozpoczęły się wiele lat temu, ale w ostatnim czasie obserwujemy wyraźną intensyfikację działań w tym zakresie. Łącznie na dopłaty do wymiany pieców z publicznych środków wydaliśmy już miliardy złotych. Niestety nie zawsze z adekwatnym efektem ekologicznym, ale to inna historia.
Podkreślenie w expose premiera Morawieckiego, że czyste powietrze to wyzwanie cywilizacyjne i miara dojrzałości Polski jako państwa, jest dowodem na to, że po raz pierwszy w historii temat smogu stał się realnym priorytetem politycznym, a rząd wydaje się być gotów ponieść finansowe koszty tej operacji.
Expose to za mało
Mogłoby się wydawać, że skoro z sejmowej mównicy szef rządu ogłasza walkę ze smogiem jako swój priorytet, to już nic nie stoi na przeszkodzie, aby w końcu Polska przestała być czerwoną plamą na mapie Europy pokazującej stężenie pyłów PM10 i PM 2,5. W walce o czyste powietrze pojawił się przeciwnik bardzo groźny, bo niewidoczny i niedoceniany. Położył już niejedną reformę – nie tylko w Polsce, ale to nad Wisłą notował wyjątkowo „dobrą” passę.
Chodzi oczywiście o brak koordynacji polityki państwa. Problem smogu ma charakter horyzontalny, przekraczający kompetencje jednego ministerstwa. Właściwie adresowany zestaw działań musi odnosić się do wielu polityk publicznych prowadzonych przez różne ministerstwa, w tym m.in. Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Energii i resorty gospodarcze. Co więcej, wymaga zaangażowania szeregu innych instytucji, tak różnych jak m.in. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej czy Bank Gospodarstwa Krajowego. Wreszcie, wymaga nie tylko działania na arenie centralnej, ale też samorządowej, w gminach i województwach.
Jednak nie tylko wielkość i różnorodność zaangażowanych instytucji jest problemem. Kolejnym wyzwaniem jest różnorodność narzędzi, jakimi decydenci się posługują.
Na „pakiet antysmogowy” przyjęty w styczniu 2017 r. przez Radę Ministrów kierowaną przez Beatę Szydło składały się trzy rodzaje instrumentów. Pierwszy to regulacje, drugi – programy finansowe, trzeci zaś – inne działania.
Tu znów pojawia się rozproszenie: różne instytucje odpowiadały za różne, choć często podobne zadania. Na przykład za rozporządzenie regulujące standardy emisyjne dla kotłów odpowiadało ówczesne Ministerstwo Rozwoju. Za rozporządzenie dotyczące jakości węgla – Ministerstwo Energii. Kontrolę nad Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, które zarządza m.in. środkami na wymianę pieców, sprawuje zaś Ministerstwo Środowiska…
Rozdzielenie zadań między różne instytucje, które w dodatku z różnym zapałem podchodziły do walki ze smogiem, spowodowało, że po ponad roku od ogłoszenia Programu „Czyste powietrze” nie udało się zrealizować prawie żadnego postulatu w pełnym jego zakresie.
Słusznie zwracał na to uwagę Polski Alarm Smogowy. Najlepiej radzono sobie z tymi działaniami, które znajdowały się w obrębie jednej instytucji. Najgorzej wychodziły zaś te zadania, które miały międzyresortowy charakter. Przykład? Integracja wszystkich publicznych środków wydawanych dotąd na walkę ze smogiem przez różne instytucje w jeden instrument finansowy, z którego korzystać będzie można na podstawie spójnych zasad. Brak realizacji tego celu powoduje „konkurencję” między środkami.
W styczniu 2017 r. wydawało się, że po wielu latach niemocy Polska dokonuje oczekiwanego przełomu w walce o czyste powietrze. Rekonstrukcja rządu zrodziła zaś ogromne oczekiwania w kwestii przełamania Polski resortowej. Koordynacyjnym przełomem miało być powołanie odpowiedzialnego za walkę ze smogiem podsekretarza stanu w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii, którym został Piotr Woźny.
Niestety, zanim poznaliśmy pierwsze efekty pracy ministra, po niespełna dwóch miesiącach pracy na tym stanowisku został on zdymisjonowany przez premiera. Powód? Redukcja korpusu wiceministrów. Wraz z Woźnym ze swoimi stanowiskami pożegnali się także inni wiceministrowie, którzy byli zaangażowani w walkę ze smogiem (choć z różnym sukcesem): pełnomocnik rządu ds. polityki klimatycznej Paweł Sałek z Ministerstwa Środowiska oraz odpowiedzialny za energetykę odnawialną Andrzej Piotrowski z Ministerstwa Energii.
Dziś zaś poinformowano , że Piotr Woźny jednak dalej będzie zajmował się smogiem jako pełnomocnik premiera ds. programu „Czyste powietrze”, a przy okazji doradca w gabinecie politycznym Ministra Przedsiębiorczości i Technologii.
Pełnomocnik powinien wrócić wzmocniony
Jeśli premier Morawiecki chce zrealizować obietnicę, jaką w styczniu złożył Polakom, musi wyposażyć nowego-starego pełnomocnika w realne instrumenty działania, których dotąd brakowało. Najlepszym przykładem niewystarczającej mocy sprawczej dotychczasowego koordynatora była konferencja poświęcona walce ze smogiem zorganizowana przez Senat RP, na której mogliśmy usłyszeć zapowiedź uruchomienia dwóch nieskoordynowanych programów dopłat dla osób planujących wymienić piec. Jeden przygotowany był przez Woźnego, drugi – przez NFOŚiGW. To dobitnie pokazuje, że odpowiedzialny za smog minister nie był dotąd traktowany przez wszystkich uczestników procesu jako „właściciel tematu”, który ma prawo podejmować finalne decyzje. Jakie elementy są konieczne, by koordynator walki ze smogiem mógł działać skutecznie? Po pierwsze, nie może mieć on wśród swoich obowiązków innego zadania aniżeli walka ze smogiem. To między innymi przeładowanie zadaniami powodowało, że wielu ministrów w różnych resortach nie było w stanie właściwie projektować i nadzorować zadań antysmogowych, nawet jeśli zgadzali się z koniecznością walki o czyste powietrze.
Po drugie, pełnomocnik powinien mieć odpowiednie umocowanie instytucjonalne. Być może ze względu na wagę problemu należy rozważyć czy nie powinien, mimo ostatnich ruchów mających „odchudzić” rząd, otrzymać stanowiska sekretarza stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Oczywiście formalne stanowisko nie jest gwarancją wpływu, ale umiejscowienie w KPRM podnosiłoby prestiż takiej funkcji i zwiększało szansę prowadzenia faktycznie horyzontalnych działań.
Trzeci aspekt do pozycja polityczna. Szef rządu musi wysłać jasny sygnał – wewnętrznie, wobec wszystkich potencjalnie zaangażowanych w walkę ze smogiem decydentów lub na forum publicznym – że wola pełnomocnika w kwestii smogu jest wolą premiera. Bez tego nie będzie przełamania działań „veto-playerów”, których nie brakuje w administracji publicznej.
Zadania czekają
Kluczowym wyzwaniem nowego pełnomocnika jest w pierwszej kolejności przypilnowanie, aby regulacje dotyczące smogu uniemożliwiały ich łatwe obchodzenie. To wymaga m.in. nowelizacji rozporządzenia wprowadzającego standardy emisyjne dla kotłów, które dziś są obchodzone poprzez wyłączenia dla kotłów przeznaczony do ogrzewania jedynie ciepłej wody użytkowej. Obecnie sprzedawcy kotłów sprzedają bezklasowe kotły uzasadniając to przeznaczeniem do ogrzewania c.w.u., ale de facto służą one także do ogrzewania domów. Zmian wymaga także projekt rozporządzenia dot. jakości paliw stałych, które wciąż pozwala wprowadzać najgorszej jakości węgiel do obrotu.
Kolejne zadanie to realizacja obietnicy takiego uporządkowania środków publicznych, aby przeciętny Kowalski miał do dyspozycji tylko jedno źródło pozyskania środków na wymianę kotła lub kompleksową termomodernizację. Dziś mamy kilka różnych źródeł: środki gmin, województwa, NFOŚiGW czy Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Wszystkie one nie są ze sobą w żadnej sposób powiązane i wydawane są na podstawie różnych kryteriów, a w efekcie prowadzi to do sztucznego zawyżania kosztów podnoszenia jakości powietrza w Polsce.
Wreszcie, bardzo trudnym obszarem jest współpraca z samorządami. Gminy i województwa muszą partycypować w samym procesie wypracowania zasad udzielania wsparcia finansowego dla poszczególnych gospodarstw, a następnie ustalić jaki jest ich wkład finansowy w program. Bardzo ważnym zadaniem samorządu jest zidentyfikowanie gospodarstw, do których adresowana ma być darmowa pomoc (gospodarstwa zagrożone ubóstwem energetycznym), jak i którym będą przysługiwać tanie pożyczki. Konieczna jest współpraca w ułożeniu ich w jedną wspólną listę rankingową na podstawie kryterium jakości powietrza w okolicy danego gospodarstwa (priorytet dla gospodarstw w miastach, gdzie notuje się najwyższe wskaźniki zanieczyszczenia) oraz tzw. efektu ekologicznego (priorytet w inwestycje tam, gdzie relacja kosztów termomodernizacji/wymiany kotła do uzyskanej redukcji emisji pyłów jest najkorzystniejsza). Wreszcie, to na samorządach musi spoczywać zadanie wykonania audytów energetycznych, które pozwolą właściwie ocenić stan techniczny budynku i wybrać najbardziej optymalną z punktu widzenia efektu ekologicznego inwestycję.
Podsumowując: nie pokonamy smogu, jeżeli rząd nie poradzi sobie z przełamaniem wewnętrznego oporu instytucjonalnego, który objawia się w sektorowości prowadzonych działań. Powołanie pełnomocnika rządu daje dopiero nadzieję na sukces w tej dziedzinie. Za jego realną sprawczość pozostaje nam trzymać kciuki.
