Uczyć demokracji w praktyce, a nie teorii. Progi referendalne do likwidacji
Zaledwie co dziesiąte referendum lokalne kończy się wiążącą decyzją, a nie marnotrawstwem pieniędzy podatników. To wina wymaganego prawem progu frekwencji. Do jego likwidacji od ponad dekady wzywa Komisja Wenecka, ale jej opinią w tej sprawie polscy politycy dotąd niespecjalnie się przejmowali. Do Sejmu trafił właśnie projekt posłów Kukiz’15, który ma zmienić prawo w tym zakresie. To potrzebna inicjatywa, która mogłaby doprowadzić do rewolucji w głowach samorządowych elit. Sprawnie funkcjonujące społeczeństwo obywatelskie na poziomie gmin i powiatów to bowiem dziś raczej „problem” dla lokalnych władz.
Próg frekwencji blokuje referenda
Posłowie klubu Kukiz’15 31 stycznia skierowali do parlamentu projekt zmian w przepisach o referendach lokalnych. Planowana nowelizacja zmierza do wprowadzenia ułatwień w organizacji takich inicjatyw. Najdalej idącym pomysłem posłów jest zniesienie obowiązującego dziś progu frekwencji w referendach lokalnych. Postulują też zmniejszenie liczby podpisów, jakie trzeba zebrać pod wnioskiem o przeprowadzenie głosowania referendalnego, wydłużenie czasu na zebranie potrzebnych podpisów oraz zmiany zasad głosowania nad wnioskiem o przeprowadzenie referendum.
Dziś to, czy wynik głosowania referendalnego będzie wiążący, uzależnione jest od przekroczenia odpowiednich progów frekwencji. Zgodnie z ustawą o referendum lokalnym mamy dwa rodzaje progów. W głosowaniach dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego próg jest elastyczny. Żeby takie głosowania było wiążące, to do urn musi pójść przynajmniej 3/5 liczby osób, które brały udział w wyborze takiego odwoływanego organu. Przykładowo, jeśli w wyborach w 2014 r. w głosowaniu na wójta wzięło udział 10 tysięcy mieszkańców, to żeby referendum w sprawie jego odwołania było ważne, do referendum pójść musi co najmniej 6 tysięcy uprawnionych do głosowania. Bez osiągnięcia tego pułapu choćby 100% z 5 tysięcy osób biorących udział zagłosowało za odwołaniem wójta, to pozostanie on na stanowisku.
Inaczej skonstruowany jest próg w tzw. referendach merytorycznych, które dotyczą innych spraw niż odwołanie władz, np. likwidacji szkoły, zmiany nazwy ulicy czy zmiany granic gminy. W tego typu głosowaniach próg jest stały i wynosi 30%.
Istnienie progów wyborczych w referendach przekłada się na to, że zdecydowana większość głosowań referendalnych, jakie przeprowadzane są w Polsce jest głosowaniami niewiążącymi. Potwierdzają to statystyki. Od początku aktualnej kadencji jednostek samorządu terytorialnego (16 listopada 2014 r.) na terenie kraju przeprowadzono 46 referendów lokalnych odwoławczych. W 31 przypadkach dotyczyły one odwołania organu wykonawczego gminy – wójta (burmistrza, prezydenta), raz głosowanie dotyczyło dowołania organu stanowiącego (rada gminy). W 14 referendach mieszkańcy chcieli jednocześnie odwołać wójta (burmistrza, prezydenta) i radę. Sumując te głosowania: 45 razy społeczność lokalna chciała odwołania wójta (burmistrza, prezydenta), a 15 razy planowano odwołanie rady gminy (miasta).
Na 46 referendów właśnie z powodu progów frekwencji wiążące były tylko cztery referenda w sprawie odwołania organów wykonawczych (burmistrz Chrzanowa, burmistrz Trzebiatowa, burmistrz Sulmierzyc i wójt Gietrzwałdu) oraz dwa referenda dotyczące odwołania rad (Gmina Dobrcz i Gmina Słupno).
Dyskusja o progach to dyskusja o demokracji
Ta statystyka przekłada się na praktykę kampanii referendalnych. Już standardem stały się sytuacje, w których wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci zamiast merytorycznie walczyć z zarzutami swoich przeciwników, koncentrują się na nawoływaniu do bojkotu samego głosowania. Niestety, w tym przypadku przykład przyszedł „z góry”. To w 2013 roku podczas kampanii poprzedzającej referendum w sprawie odwołania prezydent Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz najważniejsze osoby w państwie: prezydent Bronisław Komorowski i premier Donald Tusk sugerowali, że pozostanie w domu podczas głosowania jest najlepszym wyjściem.
Dyskusja w sprawie propozycji likwidacji progów w referendach niestety się polaryzuje. Z jednej strony mamy przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, którzy wieszczą, że proponowane zmiany spowodują paraliż samorządów. Według nich może dojść do sytuacji, w której w gminach, powiatach i województwach na masową skalę będą organizowane głosowania. To z kolei ich zdaniem przełożyć się ma na znaczące koszty, których samorządy mogą nie udźwignąć. Dodatkowo pojawia się argument mówiący, że likwidacja progów będzie sprzyjać sytuacjom, w których ważne decyzje dla gmin (powiatów, województw) będą podejmowane przez niewielką grupę mieszkańców. Drugie skrajne stanowisko z kolei nie dostrzega żadnych zagrożeń w planowanych zmianach.
Dyskusja na temat zasadności likwidacji progów ważności referendów lokalnych powinna jednak rozpocząć się kilka poziomów wyżej. Na wstępie trzeba ustalić czy panuje powszechna zgoda co do tego, że nadrzędnym celem budowania demokracji na poziomie lokalnym jest stworzenie realnie działającego społeczeństwa obywatelskiego, które dostrzegając swoją podmiotowość będzie w sposób masowy brało udział w wyborach i referendach. Oficjalnie taki kierunek nie ma przeciwników. W rzeczywistości już tak kolorowo może nie być.
Sprawnie funkcjonujące społeczeństwo obywatelskie to przede wszystkim „problem” dla lokalnych władz. Świadomi obywatele zadają pytania. Świadomi obywatele proszą o uzasadnianie decyzji. Świadomi obywatele kontrolują rządzących.
Tam gdzie władze lokalne bardziej niż o wspólnocie myślą o własnych interesach, tego rodzaju cechy społeczeństwa obywatelskiego mogą nie być pożądane.
Mit społeczeństwa, które nie dorosło
Standardem w dyskusjach na temat powszechnego udziału społeczeństwa w sprawowaniu władzy (nie tylko na poziomie lokalnym) jest problem braku odpowiedniego wyedukowania członków wspólnoty. Przeciwnicy likwidacji progów co do zasady nie twierdzą, że dana społeczność nigdy nie będzie miała kompetencji do podejmowania decyzji. Raczej skłaniają się ku opinii, że na dziś społeczeństwo ma zbyt małą „wiedzę”, żeby w sposób odpowiedzialny korzystać z instrumentów demokracji bezpośredniej. Ten argument ma jednak kilka słabych punktów.
Założenie, że społeczeństwo nie jest na tyle świadome, żeby masowo brać udział w referendach, milczy na temat udziału tego samego społeczeństwa w wyborach.
Skoro przedstawiciele władz boją się, że społeczeństwo będzie podejmować „głupie” decyzje w referendach, to jaką mamy pewność, że właśnie w ramach takich „głupich” decyzji nie zostali wyłonieni również lokalni politycy?
Druga wątpliwość dotyczy tego, jak ta pożądana powszechnie edukacja wygląda w praktyce. Poziom partycypacji obywateli w referendach lokalnych świadczy o tym, że zwyczajnie albo jej nie ma, albo nie przynosi ona dziś żadnych efektów! Gdyby było inaczej osiągniecie wymaganego dzisiejszymi przepisami progu w kolejnych głosowania powinno być dużo prostsze. Tu pojawia się raz jeszcze pytanie: czy aby na pewno wszystkim zależy na edukacji społeczeństwa w kwestiach postaw obywatelskich?
Komisję Wenecką zlekceważono również w tej sprawie
Istnienie progów referendalnych we współczesnym świecie to nie tylko polski problem. W Europie identyczne lub analogiczne instrumenty są stosowane w różnych państwach.
Problem zasadności istnienia progów frekwencji był badany przez tzw. Komisję Wenecką. Komisja w marcu 2007 r. przyjęła Warunki Dobrej Praktyki Referendalnej, w których znalazła się rekomendacja, żeby wszelkiego rodzaju progi referendalne nie były stosowane!
W opinii Komisji Weneckiej wadą progów jest to, że po jednej stronie sumują się osoby, które nie biorą udziału w głosowaniu, wraz z tymi, które mają do kluczowego zagadnienia będącego jego osią krytyczny stosunek. By posłużyć się najprostszym przykładem: nieuczestniczący w referendum ws. odwołania wójta w praktyce opowiadają się po stronie przeciwników jego odwołania. Taki mechanizm stawia w niekorzystnej sytuacji część społeczeństwa, która popiera decyzję głosowaną w referendum.
***
Przyjęty format dyskusji na temat progów frekwencji w referendach lokalnych raczej przekonuje, że nigdy nie będzie dobrego czasu na wprowadzenie proponowanych zmian. Zawsze przecież pojawić się mogą głosy, że jest za wcześnie, społeczeństwo musi się jeszcze wiele nauczyć, a władz lokalnych nie stać na przeprowadzanie głosowań. Brak jakichkolwiek zmian w tym zakresie powoduje narastające błędne koło bierności obywatelskiej. Każde kolejne nieważne referendum to argument wspierający przeciwników udziału społeczeństwa w bezpośrednim sprawowaniu władzy.
Widać to dziś doskonale w statystyce dwóch ostatnich kadencji. Po doświadczeniach z nieskutecznością inicjatyw referendalnych w latach 2014-2018 prób podejmowania decyzji w drodze demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym jest dwa razy mniej niż w latach 2010-2014. Równocześnie nieudane głosowania zniechęcają nie tylko ich inicjatorów, ale też samych wyborców do aktywności.
Ten węzeł gordyjski trzeba jednak przeciąć. Wydaje się, że można to zrobić właśnie przy pomocy ustawowej likwidacji progów frekwencji. Będzie to pewnego rodzaju terapia wstrząsowa, która da szansę na intensywną edukację społeczeństwa. Edukacja ta będzie się w sposób zasadniczy różniła od tej, którą rzekomo wspierają dzisiejsi samorządowi włodarze. Będzie to nauka w praktyce, a nie w teorii.
