Konstytucja 2.0. Islandzka lekcja pisania ustawy zasadniczej „od dołu”

Gdy w efekcie bezprecedensowego kryzysu władza utraciła zaufanie obywateli, ci postanowili wziąć sprawy w swoje ręce. Powołali niezależne od polityków Zgromadzenie Narodowe, które rozpoczęło wstępne prace nad nową konstytucją. Niewiele później nowy parlament uchwalił już specjalne prawo, które umożliwiło napisanie ustawy zasadniczej z wykorzystaniem tych doświadczeń: w oddolny i innowacyjny sposób. Tysiące Islandczyków zaangażowało się w mediach społecznościowych w ten proces, a następnie poparło projekt w referendum. Ostatecznie partykularyzm politycznych elit doprowadził do rozwiązania kolejnego parlamentu i zmarnowania szansy na uchwalenie pierwszej na świecie konstytucji napisanej w ramach procedur na miarę XXI wieku. Patrząc na rozmach islandzkiego eksperymentu nie sposób nie szukać inspiracji przed zapowiedzianym na listopad referendum konsultacyjnym w Polsce. Szkoda, że zainicjowana przez prezydenta Andrzeja Dudę debata o kierunkach zmian polskiej ustawy zasadniczej nawet nie zbliżyła się jak dotąd do takiego zainteresowania obywateli i nie wykorzystała niestandardowych form partycypacji. 

Prawdziwy kryzys, czyli „kuchenna rewolucja” po islandzku

Islandia jest niepodległym państwem od 1918 roku. Wcześniej pozostawała w zależności od Danii, od tego roku zaś więź ta miała charakter unii personalnej. W 1940 roku inwazji na Islandię – aby ubiec w tym Niemców – dokonali Brytyjczycy. W 1944 roku Islandia ogłosiła się republiką, kończąc okres monarchiczny w swych dziejach. Wtedy właśnie opracowano nową ustawę zasadniczą, co odbyło się w pośpiechu spowodowanym II wojną światową, bez odpowiedniego przygotowania społeczeństwa do tego procesu. W założeniach konstytucja miała być tymczasowa, w konsekwencji zaś stała się dokumentem, z którym Islandczycy identyfikowali się w niewielkim stopniu.

Poważna inicjatywa rewizji konstytucji powstała dopiero w efekcie kryzysu finansowego 2008, który w Islandii przebiegał w szczególnie burzliwy sposób. Trzy największe islandzkie banki były zadłużone u zagranicznych wierzycieli i okazały się niezdolne, by sprostać zaciągniętym wcześniej zobowiązaniom finansowym. Zadanie spłaty tych zobowiązań spoczęło na państwie islandzkim, co duża część opinii publicznej uznała za niedorzeczność i niesprawiedliwość.

Przede wszystkim kryzys dowiódł nieefektywności władzy wykonawczej. Konstytucja nie określała w sposób przejrzysty i wyraźny ról w obszarze egzekucji praw. Nie było sprecyzowanej roli premiera oraz zasad jego rozliczności przed władzą ustawodawczą, co rządzący wykorzystywali w celu ochrony własnego szefa rządu w obliczu jego uchybień. Zarzucano też konstytucji, iż struktura państwa i kultura jego organizacji nie została powiązana w sposób ścisły i odpowiedni z wartościami moralnymi zakorzenionymi w islandzkiej tradycji.

Następstwem kryzysu finansowego była „The Kitchenware Revolution” –„Rewolucja narzędzi kuchennych”(od ogólnej nazwy przyborów, którymi podczas demonstracji posługiwali się protestujący: garnków, rondli, patelni, chochli etc.). Rewolucja ta w wyniku licznych protestów antyrządowych przyczyniła się do poważnej rekonstrukcji ówczesnego rządu konserwatywnego oraz wcześniejszych wyborów do islandzkiego parlamentu – Althingu. Jak przebiegała?

W październiku 2008 roku aktywista Hordur Torfason zorganizował protest nieopodal gmachu Althingu. Przypadkowych przechodniów pytał o ich opinie o otaczającej rzeczywistości politycznej i rejestrował je. Sam domagał się rezygnacji szefa banku centralnego, którego oskarżał o spowodowanie wybuchu kryzysu finansowego. Protest opisywano jako „ogrom nieskanalizowanej złości”. Torfason określił cztery żądania w stosunku do klasy politycznej: wymiana rządu, wymiana zarządu banku centralnego, wymiana szefostwa nadzoru finansowego oraz przeprowadzenie wcześniejszych wyborów. Protesty nabierały rozmachu. Swoim charakterem przypominały polskie protesty z grudnia 2016 czy lipca 2017 roku, ale z czasem zaczęły przybierać coraz gwałtowniejszy obrót. Na początku 2009 roku przeobraziły się w zamieszki: interweniowała policja, wobec demonstrantów użyto gazu pieprzowego, aresztowano 12 osób.

Protestujący odnieśli sukces. Po zmianie rządu wskutek uchwalenia votum nieufności władze przejęli socjaldemokraci i liberałowie, którzy wymienili obsadę zarządu banku centralnego. Kwietniowe przedterminowe wybory przyniosły zwycięstwo partiom, które stworzyły rząd w wyniku protestów społecznych.

Głód demokracji bezpośredniej

Dotąd wszystkie żądania protestujących zostały spełnione jedynie dzięki dobrej woli opozycji, która w efekcie protestów przejęła władzę. Nie istniały właściwie żadne gwarancje proceduralne demokracji bezpośredniej. Jak są istotne społeczeństwo islandzkie przekonało się niebawem, kiedy „pokryzysowa” koalicja socjaldemokratów i zielonych ze wsparciem liberałów nieznaczną większością przyjęła rezolucję o rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych z UE. Stało się to wbrew woli społeczeństwa, które w 2/3 przeciwne było członkostwu w UE.

W 2010 Holandia i Wielka Brytania zażądały wypłacenia przez Islandię miliardów euro na zaspokojenie wierzycieli islandzkich banków z tych dwóch państw. Althing przyjął rezolucję dozwalającą na ich zaspokojenie przez Islandię, ale prezydent postanowił skorzystać z przepisów przewidujących referendum w takich sprawach. Tym samym odbyły się pierwsze takie głosowania w historii Islandii od 1944 roku! Ponad 93% głosujących obywateli opowiedziało się przeciwko rezolucji zobowiązującej państwo do zwrotu pieniędzy zagranicznym wierzycielom zobowiązań upadłych  banków. Rok później odbyło się kolejne referendum w tej samej sprawie: wynik był mniej spektakularny, ale również odrzucał porozumienie dotyczące spłaty długu.

Sukces obu tych głosowań uwidocznił, że demokracja pośrednia jest systemem, w którym wola społeczeństwa i wola jego przedstawicieli – a więc polityków sprawujących w jego imieniu władzę – bywa z różnych względów całkowicie odmienna. Referenda zostały odebrane jako efektywny i wydajne narzędzie do realizacji inicjatyw społecznych oraz zabezpieczania dobra wspólnego. Przynajmniej w małym scentralizowanym państwie o wielkości największych greckich polis, jakim jest Islandia…

Obywatele powołują Zgromadzenie Narodowe

Właściwe prace nad rewizją konstytucji z 1944 roku rozpoczęły się z inicjatywy społecznej w listopadzie 2009 roku. Jedna z zaangażowanych w „The Kitchenware Revolution” liberalnych organizacji ekspercko-doradczych, znana pod nazwą The Anthill, zorganizowała w stolicy kraju konferencję, która ochrzciła mianem Zgromadzenia Narodowego. Nazwa ta nie powinna mylić: była to inicjatywa całkowicie oddolna i obywatelska, nie związana z rządem, nie korzystająca z jego wsparcia ani nie będąca elementem ustroju politycznego Islandii. Przed Zgromadzeniem postawiono dwa cele: dzięki zbiorowej mądrości zgromadzonych obywateli miano zdefiniować najistotniejsze dla islandzkiego społeczeństwa wartości oraz określić wizję rozwoju kraju w przyszłości. Przygotowania do konferencji trwały około pięciu miesięcy.

Zgromadzenie Narodowe było postrzegane jako alternatywny dla oficjalnego, społeczny proces twórczy, tworzący przestrzeń, w której obywatele mogą współuczestniczyć w demokracji. Kryzys finansowy pokazał bowiem, jak łatwo może dojść do zaburzenia komunikacji i utraty porozumienia polityków z wyborcami. Zgromadzenie Narodowe zostało stworzone, aby wypełnić tę lukę: dążono do przywrócenia naruszonej narodowej dumy.

W Zgromadzeniu Narodowym uczestniczyło 1 200 osób, a więc ok. 0,5 % populacji Islandii mającej prawo głosować. 900 osób zostało wybranych losowo z systemu ewidencji ludności. Pozostałych 300 reprezentowało interesy partykularne różnych grup interesu oraz urzędników państwowych. Członkowie Zgromadzenia zostali podzieleni na małe grupy robocze (162, każde po 9 osób), którym przewodzili fachowi koordynatorzy. Kierowali się w swym działaniu usystematyzowaną i ujednoliconą procedurą przewidzianą przez opracowane na okoliczność Zgromadzenia Narodowego wytyczne (Thjodfundur Facilitator`s Handbook). Prace Zgromadzenia obsługiwało 300 wolontariuszy. Szeroko wykorzystywano media społecznościowe. Ponieważ dostęp do internetu w chwili zainicjowania prac miało 94% obywateli – a więc nie wszyscy mogący być zainteresowanymi jego pracami – informacje bieżących pracach i podejmowane rozstrzygnięcia rozsyłano także tradycyjną pocztą. Umożliwiało to zatem współudział w Zgromadzeniu Narodowym również choćby osobom starszym.

W toku obrad i licznych rozstrzygnięć sformułowano katalog najważniejszych wartości – m.in. uczciwość, równość wobec prawa, miłość do ojczyzny, wolność pozyskiwania informacji o działaniach władzy czy społeczna równowaga – które powiązano z wyzwaniami w podstawowych dziedzinach życia: od edukacji i rodziny, przez środowisko aż po działania wszelkich władz publicznych.

W wizji Zgromadzenia Narodowego bardzo często w sposób bezpośredni widoczne były reminiscencje kryzysu finansowego i chęć przygotowania się na sytuację, w której w przyszłości doszłoby do podobnych zaburzeń społeczno-gospodarcze. Wezwano do większego niż dotąd zorientowania edukacji na naukę umiejętności gospodarowania własnymi finansami i poruszania się w obszarze biurokracji finansowej, podniesienia rangi etyki w biznesie, podnoszono kwestie stabilności walutowej oraz brania odpowiedzialności za własne słowa i czyny, podkreślano także konieczność korzystania z doświadczeń w życiu publicznym. Raz jeszcze wyartykułowano oczekiwanie odnowienia umowy społecznej przez głęboką reformę konstytucyjną.

Politycy biorą przykład

W czerwcu 2010 roku parlament z inicjatywy rządu przyjął prawo o Zgromadzeniu Konstytucyjnym. Ustanawiało ono grupę doradczą do przeprowadzenia rewizji konstytucji z 1944 roku. Zgromadzenie Konstytucyjne miało być złożone z grupy od 25 do 31 delegatów wybranych bezpośrednio spośród obywateli Islandii. Urzędnicy państwowi zostali wyłączeni z możliwości udziału w pracach Zgromadzeniu Konstytucyjnym, aby nie stwarzać obaw o konflikt interesów i sprzyjanie rządzącym.

Zadaniem Zgromadzenia Konstytucyjnego było przede wszystkim przeprowadzenie rzeczywistego i wszechstronnego przeglądu konstytucji. Następnie miano zaproponować organizację legislatywy i egzekutywy z określeniem granic ich kompetencji oraz określić zasady udziału obywateli w demokracji. Dopiero w kolejnym kroku Zgromadzenie Konstytucyjne wraz z konstytucjonalistami miało opracować projekt prawa zmieniającego konstytucję (lub nową ustawę zasadniczą) i przedłożyć go Althingowi. 

Prawo o Zgromadzeniu Konstytucyjnym stwierdzało także, że wstępne, szerokie dyskusje nad sprawami konstytucyjnymi prowadzone przez Zgromadzenie Narodowe powinny zostać wstrzymane przed wyborami do Zgromadzenia Konstytucyjnego. Inaczej prace te by się nakładały i co gorsza mogłoby dojść do rywalizacji pomiędzy oboma ośrodkami. W miejsce Zgromadzenia Narodowego przewidziano stworzenie na jego wzór Forum Narodowego. Obejmowałoby ono tysiąc osób mających prawo do głosowania, wybranych losowo z ewidencji ludności. Forum Narodowe byłoby miejscem, gdzie szerokie grono obywateli mogłoby formułować niewiążące rekomendacje, propozycje, i wnioski, które Zgromadzeniu Konstytucyjnemu powinien przedłożyć Komitet Konstytucyjny Althingu (złożony z 7 osób reprezentujących partie polityczne, których przedstawiciele zasiadali w parlamencie).

Forum Narodowe rozpoczęło działalność w listopadzie 2010 roku. Na jego otwarciu zebrało się w Rejkiawiku 950 obywateli. Oficjalnym organizatorem Forum był Komitet Konstytucyjny Althingu, a zasady i tryb pracy opracował The Anthill – ta sama organizacja, która wcześniej zainicjowała i organizowała prace Zgromadzenia Narodowego. Wybór obywateli przeprowadzono z zastosowaniem technik umożliwiających uzyskanie grupy reprezentującej społeczeństwo islandzkie w zakresie płci, wieku i miejsca zamieszkania. Dołożono  ponadprzeciętnych starań, aby dotrzeć  z informacją o prowadzonych i planowanych działaniach również do małych grup zamieszkałych daleko od stolicy. The Anthill stworzył sieć punktów, gdzie odbywały się spotkania dyskusyjne dotyczące prac nad konstytucją, niezależnie od działań prowadzonych w ramach Forum Narodowego. Między 2009 a 2011 rokiem zorganizowano w tym trybie blisko 100 spotkań w całej Islandii, w które zaangażowało się 20 tys. uczestników.

Z kolei wybory do Zgromadzenia Konstytucyjnego zostały zaplanowane na koniec listopada 2010 roku. Przygotowano specjalne materiały dotyczące dotychczasowych prac konstytucyjnych i 522 kandydatów do Zgromadzenia Konstytucyjnego, które zostały także opublikowane w internecie i rozdystrybuowane we wszystkich gospodarstwach domowych w Islandii.  Mimo tego zainteresowanie wyborami pozostawiało sporo do życzenia: w świetle analiz  zaangażowanie tradycyjnych mediów w kampanię było równe około ¼ zaangażowania w kampanie do innych wyborów. W wyborach wzięło udział jedynie 36% uprawnionych do głosowania. Warto wspomnieć, że członków Zgromadzenia Konstytucyjnego wybierano metodą pojedynczego głosu przechodniego, czyli tzw. ordynacją STV.

Niska frekwencja została spowodowana przez wiele czynników: poza lekceważącym podejściem mediów to również brak typowej kampanii politycznej, brak debat przedwyborczych, wreszcie lekceważenie ze strony opozycyjnych konserwatystów. Na niezadowalającą frekwencję wpłynął także fakt, iż dopiero co odbyło się referendum w sprawie prawa o spłaceniu długów wobec zagranicznych wierzycieli oraz wybory samorządowe, co zwyczajnie „zmęczyło” wyborców.

Mimo niezadowalającej – ale przecież ciągle wyższej niż np. w polskich wyborach do Parlamentu Europejskiej –  frekwencji 25 wybranych członków Zgromadzenia Konstytucyjnego rozpoczęło prace. Wśród członków Zgromadzenia Konstytucyjnego znaleźli się wykładowcy akademiccy, pastor, dziennikarka, poeta i 24-letni student politologii. Przekrój społeczny był więc zróżnicowany, jednak rys światopoglądowych dość homogeniczny: większość członków Zgromadzenia miała poglądy raczej liberalne, a tylko  dwóch z  nich zostało wybranych z poparciem konserwatystów.

Sąd Najwyższy na drodze ustrojowej innowacji

Po wyborach trzy osoby związane z konserwatystami (w tym jedna ostatecznie nie wybrana do Zgromadzenia Konstytucyjnego) wystąpiły z protestem wyborczym dotyczącym kwestii technicznych i proceduralnych. Skarżący argumentowali, że ordynacja wyborcza obejmowała mnóstwo procedur, złożonych i niezbyt przejrzystych. Powstało przez to wiele niejasności dotyczących kabin i urn wyborczych, wątpliwości dotyczących tajności głosowania czy wreszcie oskarżenia o liczenie głosów bez obecności przedstawicieli kandydatów. Skarżący argumentowali ponadto, że frekwencja wyborcza była zbyt niska, aby Zgromadzenie Konstytucyjne mogło się cieszyć demokratyczną legitymacją do opracowania projektu nowej konstytucji.

W styczniu 2011 roku Sąd Najwyższy Islandii przyznał rację skarżącym w zakresie spraw technicznych i proceduralnych i w związku z tym… unieważnił wybory. Ciekawostką niech będzie, że orzeczenie Sądu Najwyższego negowano jako sprzeczne z zasadami demokracji, gdyż ośmiu na dziewięciu orzekających sędziów było nominowanych przez opozycyjną – odsuniętą od władzy w efekcie pokryzysowych protestów – partię konserwatystów…

Parlamentarny Komitet Konstytucyjny po decyzji Sądu powołał jako swoje ciało doradcze nowe Zgromadzenie Konstytucyjne złożone z tych samych 25 osób, które zostały wybrane w podważonych wyborach. Jeden z członków Zgromadzenia, popierany przez konserwatystów, odrzucił swe członkostwo w nowym ciele, a w jego miejsce weszła osoba, która w wyborach zajęła miejsce kolejne, 26.

Prace Zgromadzenia Konstytucyjnego trwały od 6 kwietnia do 29 lipca 2011 roku. Obradom towarzyszyli fachowcy od poszczególnych zagadnień prawnych, także zaproszeni z zagranicy goście. Przystąpiono od razu do opracowywania nowego projektu konstytucji, co było zgodne z wolą większości członków Zgromadzenia. Mając to na uwadze Zgromadzenie Konstytucyjne podzieliło się na trzy zespoły, każdemu zaś przydzielono inny pakiet spraw do załatwienia. Były nimi: określenie wartości, na których będzie oparta konstytucja, określenie roli prezydenta w ustroju oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w sprawowaniu władzy.

Zgromadzenie Konstytucyjne dysponowało własną stroną internetową, gdzie przede wszystkim publikowano kolejne wersje poszczególnych przepisów projektu, aktualizowane stosownie do podejmowanych uchwał. Na stronie transmitowano także obrady Zgromadzenia oraz publikowano wywiady z zaangażowanymi w prace. Na łamach portali społecznościowych zadawano pytania odnośnie kwestii będących przedmiotem prac, a Islandczycy uczestniczyli w tego rodzaju konsultacjach z dużym zaangażowaniem.

Na samym Facebooku zgłoszono ponad 3 600 sugestii pod adresem przyszłej konstytucji, a do Zgromadzenia napłynęło ok. 320 oficjalnych propozycji ustrojowych. Niektóre z nich, które cieszyły się największą popularnością, zostały następnie włączone do projektu konstytucji, jak np. klauzula gwarantująca ochronę praw zwierząt. Entuzjastyczne zaangażowanie Islandczyków w proces tworzenia konstytucji za pośrednictwem mediów społecznościowych skłoniło od ochrzczenia opracowanego projektu konstytucji jako „the world`s first crowdsourced constitution”.

Referendum: Islandczycy popierają projekt

Stworzony w ramach prac Zgromadzenia projekt konstytucji, w przeciwieństwie do konstytucji z 1944 roku, zawierał preambułę, w której zapisano wartości stanowiące kręgosłup dla ustroju i systemu politycznego, a także wyznaczające kierunek wykładni pozostałych jej przepisów o charakterze normatywnym. Bardzo niewiele w porównaniu do konstytucji z 1944 roku zmieniono w zakresie organizacji legislatywy i egzekutywy, z wyjątkiem przyznania władzy ustawodawczej większego nadzoru nad wykonawczą. Postulowano zmianę zasad wyboru sędziów, a także ogólne wzmocnienie pozycji judykatywy.

Najobszerniejsze zmiany dotyczyły referendum. Ten instrument demokracji bezpośredniej został wreszcie doceniony. 10% uprawnionym do głosowania przyznano prawo wystąpienia z inicjatywą referendum wobec prawa przyjętego przez Althing. Przewidziano też inne instrumenty demokracji bezpośredniej: 2% uprawnionych do głosowania mogło przedstawić Althingowi dowolną (za wyjątkiem budżetu, podatków i obywatelstwa) sprawę do rozpatrzenia (odpowiednik petycji), zaś 10% uprawnionych do głosowania mogło przedstawić Althingowi projekt prawa (obywatelska inicjatywa ustawodawcza). Ogółem projekt konstytucji wyznaczał sześć sposobów, w których dana inicjatywa lub prawo mogło lub musiało zostać przedłożone do zatwierdzenia w referendum, podczas gdy konstytucja z 1944 roku przewidywała tylko dwie takie sytuacje.

Prawo o Zgromadzeniu Konstytucyjnym wskazywało, że zaproponowane zmiany muszą zostać przedłożone do niemającego charakteru wiążącego referendum przed rozpoczęciem nad nimi prac w Althingu. Można je uznać za referendum konsultacyjne tego rodzaju, jakie zaproponował na listopad 2018 roku Prezydent RP Andrzej Duda.

Islandzkie referendum odbyło się w październiku 2012 roku z frekwencją wynoszącą 49%. Składało się z sześciu pytań, na czele z pytaniem brzmiącym: czy opracowany projekt konstytucji powinien stanowić bazę dla nowej konstytucji Islandii? Uzyskało ono poparcie 73%. Kolejne pięć dotyczyło szczególnie kontrowersyjnych kwestii w projekcie konstytucji, jak usunięcie wzmianki o „kościele państwowym” (state church, co można też tłumaczyć jako „religia panująca”), publicznej własności surowców naturalnych nie mających właściciela, zmianie zasad wyborczych do Althingu (takiej, aby w większym niż dotąd stopniu oddawano głos na konkretne jednostki), wprowadzenia powszechnej zasady równości wyborów (równe głosy, niezależnie przez kogo i gdzie w Islandii oddane) oraz przyznania określonej grupie społeczeństwa prawa do wnioskowania o referendum. Na wszystkie kwestie poza jedną obywatele odpowiedzieli zgodnie z sugestią Zgromadzenia Konstytucyjnego.  Nie zgodzili się jedynie z pomysłem pozbawienia Kościoła Islandii statusu oficjalnego kościoła państwowego.

Polityczne kalkulacje i czarne chmury nad projektem

Przyszedł czas na etap parlamentarny. Konstytucja z 1944 roku wskazuje, że proponowane do konstytucji poprawki powinny zostać poddane dwóm głosowaniom w Althingach następujących po sobie kadencji. Norma ta jest charakterystyczna dla nordyckiej tradycji ustrojowej.  Wpierw Althing musi przyjąć poprawki zwykłą większością głosów. Bezpośrednio po tym głosowaniu Althing jest rozwiązywany i rozpisywane są kolejne wybory do nowego parlamentu. Nowy Althing musi te same poprawki zatwierdzić ponownie zwykłą większością głosów. Następnie zmiany te musi podpisać prezydent i dopiero wtedy stają się prawem. Islandzki mechanizm stanowienia poprawek do konstytucji dąży do tego, aby poprawki te cieszyły się jak najszerszą akceptacją  społeczną, a także skłania do dłuższego namysłu nad wprowadzanymi zmianami. Wybory do nowego Althingu niejako zastępują referendum zatwierdzające. Obywatele mają prawo wypowiedzieć się na temat przyjętego już raz projektu konstytucji: mogą go zaakceptować wybierając ponownie swych dotychczasowych przedstawicieli albo odrzucić wybierając innych.

Niezależnie od wsparcia opinii publicznej dla projektu konstytucji, większość partii politycznych zasiadających w Althingu była niechętna poparciu go w głosowaniu. Konserwatyści, jak wiemy, nie popierali samej inicjatywy zmiany konstytucji i stosowali w tej sprawie obstrukcję parlamentarną. Z kolei partie liberalne nie były chętne rozwiązaniu Althingu, w którym zajmowały pozycję dominującą, obawiając się wyniku nowej elekcji.

Przedłużająca się zwłoka w pracach nad konstytucją skłoniła członków Althingu popierających reformę ustawy zasadniczej do zainicjowania głosowania nad votum nieufności wobec rządu w marcu 2013. Do jego podjęcia zabrakło tylko trzech głosów. Irytację zwolenników nowej konstytucji pogłębił fakt, iż podczas debaty w Althingu wprowadzono do projektu wiele poprawek o charakterze merytorycznym, co było wbrew wcześniejszym ustaleniom dopuszczającym jedynie zmiany i udoskonalenia legislacyjne.

Na początku 2013 roku Islandia otrzymała pomoc finansową ze strony różnych organizacji międzynarodowych, co zrodziło atmosferę rozprężenia i spowodowało wytracenie dotychczasowego poparcia dla rewizji ustroju. O przygotowanym projekcie konstytucji wypowiedziała się Komisja Wenecka, która została zaproszona do tego w listopadzie 2012 roku.  Stwierdziła, że poprawnie zdiagnozowano problemy leżące u podstaw całego procesu i  wielokrotnie chwalono wybrany sposób prowadzenia debaty konstytucyjnej. Ostatecznie wytknięto jednak projektowi niedociągnięcia polegające na stosowaniu klauzul generalnych i braku jasności niektórych przepisów. Zaprojektowana organizacja państwa zdaniem Komisji była zbyt skomplikowana, a wielość procedur i powiązań czyniła ją niewyraźną, zwłaszcza w zakresie systemu wyborczego i instytucji referendum, która w zaproponowanym kształcie może prowadzić do niestabilności politycznej.

Kompromitacja elit i koniec marzeń

Wobec piętrzących się trudności Althing przed swym rozwiązaniem przyjął… wniosek o tymczasowej zmianie procedury zmiany konstytucji określonej w ustawie zasadniczej z 1944 roku. Zgodnie z tymi przejściowymi regulacjami, jeśli 2/3 członków Althingu oraz 40% islandzkiego społeczeństwa w drodze referendum opowiedziałoby się za przyjęciem ustawy zmieniającej konstytucję lub całkowicie nowej ustawy zasadniczej, stawała się ona prawem obowiązującym bez potrzeby przeprowadzania nowych wyborów i ponownego głosowania w nowym Althingu. Chciano zapobiec temu, by dotychczasowa praca Althingu oraz środowisk zaangażowanych w reformę konstytucji poszła na marne wobec braku woli politycznej dla zmian w przyszłym parlamencie. Procedura spotkała się jednak z krytyką, ponieważ przewidując kolejne referendum de facto przywracała prace nad konstytucją do punktu wyjścia…

Trwającego impasu nie udało się już przezwyciężyć. Wybuchły protesty. Wspierający reformę konstytucyjną zebrali się przed gmachem Althingu na znak sprzeciwu wobec braku działań ze strony polityków rzekomo popierających oczekiwane zmiany. W następstwie członkowie Althingu opuścili parlament w atmosferze podobnej do tej, która panowała przy zakończeniu urzędowania poprzedniego, w którym dominowali konserwatyści. Nad projektem konstytucji ostatecznie nie głosowano. Pojawiły się podejrzenia o korupcję przewodniczącego obrad, który miał nie przeprowadzić głosowania nad projektem umyślnie. Parlament został rozwiązany 27 marca 2013 roku.

Nowy Althing został wybrany miesiąc później. W wyborach zwyciężyli konserwatyści oraz Partia Postępu, która wpierała poprzedni rząd w niektórych kwestiach. Partie dotychczas składające się na koalicję rządową przegrały. Popularność liberałów została nadwyrężona już wówczas, gdy Althing zagłosował nad rozpoczęciem procesu akcesyjnego do UE. Socjaldemokraci i zieloni byli z kolei popierani przez grupę społeczną zorganizowaną ad hoc, bardzo intensywnie pracującą, głośną medialnie i w internecie, jednak wyborczo niestabilną. Konserwatyści, mimo utraty poparcia w czasie kryzysu finansowego, szybko odbudowali poparcie. Sprzeciwiali się projektowi nowej konstytucji od początku i właściwie wraz z ich zwycięstwem temat dalszych prac nad współtworzonym przez obywateli projektem niemal zniknął z debaty publicznej.

Wnioski z islandzkiego eksperymentu

Islandzki eksperyment polityczny stanowi wzór dla prowadzenia reformy konstytucji z niespotykanym dotychczas poziomem obywatelskiego współuczestnictwa w takim procesie. Mimo politycznej porażki projektu udało się pokazać, że jest możliwe sprawne przeprowadzenie tak poważnego przedsięwzięcia z dużym otwarciem na głos obywateli. W całym procesie wiele ułatwia wykorzystanie nowych technologii i zagwarantowanie, że za pomocą mediów społecznościowych czy poczty elektronicznej obywatele będą mogli zgłaszać własne propozycje, wnioski i uwagi, które później powinny zostać przepracowane przez legislatorów.

Islandzka samoorganizacja społeczna w zakresie debaty konstytucyjnej jest imponująca. Islandczycy na początku, po utracie zaufania do elit, postanowili wyręczyć państwo, które tradycyjnie jest organizatorem takich procesów. Można interpretować cały proces również jako chęć wsparcia państwa w chwili kryzysu. W końcu debata nad konstytucją powinna być zadaniem przede wszystkim obywateli, których umowa społeczna zawarta w konstytucji dotyczy w pierwszej kolejności.

Model islandzki kryje za sobą też oczywiście wiele słabości. Konstytucja tworzona przez ludzi nie będących ekspertami w dziedzinie prawa konstytucyjnego niesie za sobą ryzyko „kaprysu prawnego” (przypadkowości, bylejakości prawa), co punktowała Komisja Wenecka. Przede wszystkim konstytucji powstały bez wsparcia ze strony instytucji państwa, partii politycznych i przywódców politycznych, a będący jedynie dziełem samoorganizacji społecznej, nie ma niestety większych szans na uchwalenie przez polityków.

Przykład islandzki należałoby zestawić z obecnie trwającą polską debata nad rewizją konstytucji, rozpoczętą przez Prezydenta RP w kontekście przyszłego referendum. Z casusem islandzkim można zauważyć wiele jej podobieństw, ale także wiele różnic.

Podstawową różnicą jest fakt, iż polska debata została zainicjowana właśnie przez Głowę Państwa, która teoretycznie ma większe niż organizacje obywatelskie możliwości narzucenia jej opinii publicznej.

W porównaniu do Islandii liczba spotkań i dyskusji organizowanych w jej ramach jest jednak mała. Przerażająco niskie jest wręcz zainteresowanie odbywającymi się konsultacjami społecznymi, o czym można przekonać się czytając lub oglądając relacje ze spotkań.

O źródłach i powodach, z których wynikają ograniczenia debaty konstytucyjnej prowadzonej w Polsce, można napisać by wiele. Mimo swych niedoskonałości inicjatywa prezydenta Dudy zasługuje na szacunek i wpisuje się w ciąg przedsięwzięć zmierzających ku podniesieniu w Polsce świadomości obywatelskiej. Jeśli proces konsultacji, referendum, a potem opracowywanie projektu normatywnego będą dobrze zorganizowane, to można mieć nadzieję, iż cała inicjatywa jednak zakończy się sukcesem. Należy przy tym ustrzec się błędów popełnionych przez Islandczyków. Wynikały one przede wszystkim z faktu, że w kluczowych momentach partykularyzm brał prym nad dobrem wspólnym.

Prezydent zapowiadał, iż konstytucja będąca owocem trwających konsultacji powinna być umową społeczną na kolejnych 25 lat. Jeśli uda się nam w tym czasie zbudować społeczeństwo obywatelskie oparte na wartościach, a nie tylko procedurach i instytucjach, możemy liczyć, że przy kolejnej rewizji polskiej ustawy zasadniczej za ćwierć wieku będziemy gotowi powtórzyć islandzki eksperyment – i to już z pełnym sukcesem.

Tekst w dużym stopniu oparto na raporcie „The Iceland Experiment (2009-2013): A Participatory Approach to Constitutional Reform” oraz artykułach członka islandzkiego Zgromadzenia Konstytucyjnego prof. Thorvaldura Gylfasona.